论依法独立公正行使检察权

吴高庆 钱文杰

检察权，即检察机关所享有的法定职权，作为兼具行政权属性的司法权能，是司法体制改革的重要方面。党的十八届三中全会要求“确保依法、独立、公正行使检察权”，十八届四中全会则要求“完善确保依法独立公正行使检察权的制度”。依法独立公正行使检察权的命题由来已久，我国《宪法》第131条和《人民检察院组织法》第9条均规定了“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，分别为其提供了宪法支撑和组织法保障。确保依法独立公正行使检察权的司法体制改革，其价值追求在于打造检察法治化、确保检察独立性、提升检察公信力和增强检察国际范。①章群:《国外检察权独立行使的发展趋势及启示》，《前沿》，2011年第4期。检察权的依法独立公正行使与否，已经成为一国法治现代化水平和能力的重要标志。

一、内涵解读:依法、独立、公正的三位一体

依法、独立和公正，作为检察权运行机制的改革目标和价值追求，是法治中国、司法公正的具体化，三者之间相辅相成、缺一不可、殊途同归。检察权的依法行使，要求检察权的独立行使，排除干涉;而检察权的独立行使，同样要求依法行使之保障，循法有据;依法、独立行使检察权又是为了回归于检察权公正运行之目标。

(一)依法行使是基本原则

依法行使检察权，是依法治国的有效载体。依法治国作为我国一项治国安邦的基本方略和基本国策，是国家长治久安的根本保障。检察机关，兼法律执行和法律监督之公权于一身，本身就与法律的理解、适用和推广等密切相联系，依法行使检察权是基本原则。检察机关在行使《刑事诉讼法》所赋予的侦查犯罪、提起公诉等法律执行检察权时，依法行使是原则性要求，是成文实体法贯彻落实和法律执行循法有据的必然性要求。检察机关在行使《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等法律所赋予的法律监督检察权时，依法监督也是原则性要求，是克服人为监督主观性、易变性和保证检察监督客观性、安定性的重要保障。检察机关作为重要的公权机关、国家机关，依法行使法律执行和法律监督的检察权，是依法治国方略实施的有效载体。

依法治国的核心是“依宪治国”，顺延于检察权，依法行使检察权基本原则的核心也将是“依宪行使”。宪法作为一国之根本大法，是检察权依法行使的最高价值追求和最高行为准则，检察权依法行使的宪法性标杆不容动摇和僭越。在现代法治社会中，国家权力的合法性是基于宪法来进行分配的，检察权是通过检察机关或检察官的宪法职权来加以定义的。①王杰:《关于依法独立公正行使检察权的若干思考》，《河南社会科学》，2015年第3期。在我国，宪法是检察权正当性、合法性的根源保障;法律是检察权生动化、具体化的重要补充。依法行使检察权，要求在围绕“依宪行使”核心要素下，努力生成行使检察权所依法律的法律种群。高度重视宪法法律权威，认真履行法定职责，严格恪守法定程序，为构建和谐安定社会保驾护航。

(二)独立行使是根本保障

司法独立，是保持司法统一性、中立性和公正性的前提和基础，是世界各国司法体制改革的目标和追求。在我国，司法权具体包括了审判权和检察权，审判权和检察权的独立行使是司法独立的根本性保障。在侦查犯罪、提起公诉等检察权行使时，当检察机关在侦查监督和审查起诉阶段发现了问题，案件承办人和有关领导也认为不该起诉，但是在受到外界干预后，没有保持独立，最后造成的冤假错案不胜枚举。在刑事诉讼中，检察机关作为侦查监督机关和公诉代表机关，承担规范案件调查和独立出庭公诉等职责，先于法院触及刑事案件本身，而其独立行使检察权也能为法院独立行使审判权起标榜作用。此外，检察机关作为法律监督机关，监督法院司法活动，检察权自身独立也能有效督促审判权的独立，正所谓是“其身正，不令而行;其身不正，虽令不从。”

在我国，中国共产党领导下和人民代表大会根本政治制度保障下的“一府两院”组织体制，决定了检察权独立行使的特殊性:首先是检察工作必须接受中国共产党的政治、思想和组织领导，是与所有国家机关必须接受中国共产党的领导相一致。其次是检察工作必须接受人民代表大会的监督，宪法明确提出了检察官的法律职务由人大产生，检察院向人大报告工作并接受其监督。最后是要求检察系统的整体独立，而不受行政机关、社会团体和个人的干涉。上下级检察院之间是领导与被领导的关系，例如在刑事诉讼中，上级检察院有权对下级检察院的办案工作作出指示，且下级检察院应当服从。理解和把握独立行使检察权，其关键是业务独立，要求严格区分行政管理事务和检察专业业务。在行政管理中，贯彻落实上令下行的行政管理模式;在检察业务中，应适当拓展检察官个人的相对独立，确保检察职权的独立行使。

(三)公正行使是价值目标

司法公正，是司法公信力和司法权威性的源泉，是国家法治现代化能力和水平的写照。公正行使检察权，作为检察权运行的价值目标，在法律执行中表现为不枉不纵和不偏不倚，例如成都市检察院副检察长屈强涉嫌包庇犯罪案中，通过职务便利，帮助犯罪嫌疑人刘昌平改变刑事管辖，勾结法院实现对刘昌平的“关满判满，判了就放”，是检察机关和检察官未能保持检察权公正行使，包庇纵容犯罪之典型。公正行使检察权，同时要求法律监督的全程性和客观性。在刑事诉讼中，全程性的法律监督涵盖立案、侦查、起诉、审判和执行五个阶段，要求做到面面俱到，尤其是要加强在侦查、审判和执行方面的监督。客观性的法律监督要求检察机关行使检察权，尊重司法规律和客观事实，防止检察权的法律监督职能裂变为打击报复工具。

检察权的公正行使有利于推动司法公正，而检察权的公正行使，重点在于规范作为其各个基本组成要素的具体检察行为。在规范具体检察行为的实践中:首先是要完善制度建设，促进业务工作，从控申接待、侦监公诉、纪检监督等关键部门入手;其次是规范执法程序，推动文明司法，确保程序规范与制度建设的协调一致和司法文明在实体、程序层面的双重保护;再者是深化检务公开，推行阳光检察，平衡、协调检察业务有限性公开和最大化公开之间的关系，增强检察透明度和公信力;最后是强化有效监督，生成倒逼机制，检察机关内部、外部监督的合二为一，反向保障检察权的公正行使。

二、价值回归:顺势而行的内外兼修

(一)依法独立公正行使检察权，是响应司法改革的顺势而行

改革是国家治理中权力分划和制度设计的推陈出新，是顺应国情、民情变化发展的自我调整。司法改革即是对司法机关的系统设置、权力分划、制度安排等方面的自我调整。从进程上看，我国的司法改革主要经历了起步、展开、推进与深化等阶段，并且每一阶段都各具特点。①陈卫东:《新一轮司法改革的重点与展望》，《中国法律》，2015年第1期。当前司法改革正迈向“深水区”和步入“攻坚期”，十八大报告明确提出了深化司法体制改革目标，由此确立了体制改革在新一轮司法改革中的核心地位。依法独立公正行使检察权的司法改革目标，一方面是与确保依法独立公正行使审判权改革目标的步履一致，检察权和审判权与司法权之关系正如“车之两轮”、“鸟之双翼”，二者应保持适度平衡;另一方面是改革检察系统人财物保障机制、改革检察权力运行机制和改革检委会制度等的核心要素。

(二)依法独立公正行使检察权，是制约检察权扩张的内在要求

随着司法改革的不断深入，改革成果不断以成文立法形式显现。其中，尤以2012年《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和2014年《行政诉讼法》的重新修订为典型，使程序法治迈向新台阶、新高度。三大诉讼法的修改，是权力博弈后的结果，是权利和职责的重新分配，检察机关无疑是最大“赢家”。其中，《刑事诉讼法》，检察功能全面加强，表现为检察机关侦查权、公诉权、司法救济权和司法监督权的全面扩张。②龙宗智:《理性对待法律修改慎重使用新增权力——检察机关如何应对刑诉法修改的思考》，《国家检察官学院学报》，2012年第3期。《民事诉讼法》，强化了检察机关对民事诉讼的法律监督，分别对监督方式、范围和手段等方面予以完善和强化。《行政诉讼法》，2014年新法第93条是对1989年旧法第64条的延伸和扩展，法定抗诉的条件明确列举，并新增“调解书损害国家利益、社会公共利益”的情形;法定监督的方式有效拓宽，新增“检察建议”监督方式。此外，检察机关参与公益诉讼的呼声也日益高涨，最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作也得到了全国人大常委会的批准和通过，并出台了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。在检察机关权力扩张的不争事实之下，检察权的实践运用也将面临诸多新挑战和新问题。依法独立公正行使检察权的要求将更为强烈，成为制约检察权扩张的内在要求。

(三)依法独立公正行使检察权，是提升检察公信力的外在要求

根据《辞海》解释，公信力是指使公众信任之力量。顾名思义，司法公信力是指司法活动使公众信任的力量。检察权作为广义司法权的一种，检察公信力自然也是司法公信力的重要组成部分。在我国，法律和检察等权威本身并未得到形塑，基于仪式、传统、普遍性等基础上的程序正义尚不可以超越实质正义在公众心目中成为检察公正和检察权威的强力支撑。这意味着，检察公信力需要借助检察的社会效果、可接受性等实质正义层面的力量。③胡铭:《司法公信力的理性解释与建构》，《中国社会科学》，2015年第4期。而检察权运行的社会效果、可接受性等又是以信任、声誉和互动为核心要素。检察权的依法独立公正行使，是保障检察权运行的去行政化和地方化，增强检察权运行的合法性和廉洁性的必然要求。在检察机关依法独立公正行使检察权的同时，帮助实现检察机关赢得民众信任、博取良好声誉、开展有益互动的检察公信力提升。

三、困境正视:障碍突破的自我先知

鲁迅先生曾说:“必须敢于正视，这才可望敢想，敢说，敢做，敢当。”正视我国检察权的运作特点和在国家权力结构中的定位，检察权运作的特点是兼行政性质、司法性质和法律监督性质于一身;在国家权力结构中的定位，检察权作为一项独立的国家权力，既不隶属于行政权，也不隶属于审判权，而是与行政权、审判权处于同一系列之中并对其行为的合法性进行监督。①谢鹏程:《论检察权的性质》，《法学》，2000年第2期。多重性的权力属性和特殊性的结构定位，使得检察权在实践运行中面临诸如检察权运作的类行政化、检察地方保护主义和双重身份下的对立统一等现实障碍。

(一)检察一体原则与检察官独立性扩张相抵触

自1978年检察机关恢复重建至今，我国检察制度一直在不断的改革中寻求发展。检察改革的历程大体可以分为三个阶段:以恢复重建检察规范为主的阶段，以检察机制和工作方式改革为主的阶段，以及以检察体制改革为主的阶段。②向泽选:《新时期检察改革的进路》，《中国法学》，2013年第5期。当下，我国的检察改革正处于检察体制全面建设阶段，具体的改革措施层出不穷，彰显出两种不同的价值取向:强化检察一体和推进检察官独立。检察一体，即是要求检察官作为一个整体从事检察业务，并保持检察权行使的整体统一，带有明显的行政化色彩，强调上命下从、左右联动，要求上下一体、政令畅行，这在一定程度上限制了作为个体检察官的独立性。③陈卫东、李训虎:《检察一体与检察官独立》，《法学研究》，2006年第1期。检察权在实际运行中，依托于作为个体检察官的个人独立性职权行为，与检察一体主义原则存在明显的相抵触，两者之间存在着“此消彼长”的竞争关系。检察官独立行使检察权，作为激发检察权运行活力和提高检察工作效率的可行路径之一，能够有效克服和避免传统检察审批机制、集体办案机制等所产生的弊端，但是立法层面对此却并无肯定，亟需理论上的回应和立法上的支持。

(二)司法中央事权与检察地方保护主义相冲突

我国是单一制国家，司法权从根本上说是中央事权。④《加快深化司法体制改革——五论学习贯彻习近平同志在中央政法工作会议重要讲话》，《人民日报》，2014年1月22日第2版。各地法院、检察院不是地方的法院、检察院，而是国家设在地方代表国家统一行使审判权、检察权的法定机关。但是，检察权的运行实践中却要面临检察地方化、检察地方保护主义等挑战。检察地方化，主要表现为:地方化的隶属关系，有的甚至将检察机关当作地方政府的下属机关;地方化的管辖关系，检察管辖区与行政区划高度吻合;地方化的人财关系，检察机关的人事任免、经费保障多由地方决定;地方化的保护主义，检察地方保护主义是指地方检察机关及其成员，通过违背中央和国家政策法规的方式滥用或消极行使检察权，以维护或扩大该地局部利益的行为倾向。检察地方保护主义，与检察国家属性、检察一体主义相背离，不仅破坏了法治的统一和司法的公正，还极易滋生检察腐败。检察权的国家权能属性与检察权运行的检察地方保护现状相冲突。深入推进依法独立公正行使检察权的检察体制改革，才能祛除检察权地方化之顽疾。

(三)法律执行机关与法律监督机关身份相矛盾

依照我国《宪法》、《刑事诉讼法》等相关法律规定，检察机关不仅要在刑事诉讼中肩负侦查起诉、庭审追责之职责，扮演着法律执行机关角色;还要在更为广泛的刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼中肩负法律监督、司法救济之职责，扮演着法律监督机关角色。这本身就充斥矛盾，是要求检察机关“鱼和熊掌兼得”的强人所难。以刑事诉讼为例:当检察机关成为权益纠纷的一方当事人时，如何同时兼顾个案利害关切者和法定权利保护者的身份?当犯罪嫌疑人的合法权益受到侵害，到检察机关申诉，而检察机关本身或其下级机关可能就是涉嫌侵权者。2012年《刑事诉讼法》修改，加强了检察机关的强制侦查权，检察机关既是执法办案机关又是法定监督机关，如何正当使用强制侦查权?违法性、非规范侦查手段“现实主义”和合法性、规范化侦查手段“理想主义”的冲突对立之下，⑤龙宗智:《理性对待法律修改慎重使用新增权力——检察机关如何应对刑诉法修改的思考》，《国家检察官学院学报》，2012年第3期。检察机关如何保持秉性，模范守法?寻根溯源，其关键因素在于检察机关所具备的法律执行机关和法律监督机关两重身份间的矛盾性。在检察机关检察监督不断扩权的当下，如何保证其超然于利害关切一方之身份，审慎行使检察监督职权是检察机关面前的新挑战。

四、出路探索:思想与行动的协同并进

伟大先哲马克思曾说过:“不见诸行动的思想，只不过是人的影子;不受思想指导和推崇的行动，只不过是行尸走肉。”推进依法独立公正行使检察权的检察体制改革，在思想上应当厘清其与党的领导、职业保障、法院审判等之间的多对关系;在行动上应当构建司法干预追责制度、人财物统管保障制度、检察行政分类管理制度等多项制度。

(一)思想上:依法独立公正行使检察权应厘清的多对关系

依法独立公正行使检察权的核心问题是要坚持党的领导，要求检察工作必须接受中国共产党的政治、思想和组织领导。党对检察工作的统一领导，是检察体制改革思想认识和政治保证的坚实基础，保证其不背离人民、不迷失方向。但是，应当明确的是，党对检察权运行的领导是高度概括的政治、思想和组织领导，绝不能是业务上、行政上的领导，更不能是个案上的领导、干预;党对检察工作的领导方式应当是党组集体领导，绝不能是党员个人的领导。党对检察工作的领导，应当通过突出检察系统的党员队伍建设，加强检察干警的党性原则培养，确保依法独立公正履责相体现。

“打铁还需自身硬”，检察机关作为法定的监督机关，应当率先垂范，接受监督。检察内部监督机制作为防止检察权滥用和不作为的内部规范和督促的规章和制度，是确保依法独立公正行使检察权的重要条件，具备因地制宜、灵活主动的先天性优势。检察权的依法独立公正行使，要求加强检察内部监督:首先是以尊重检察规律为前提，兼顾检察权司法性与行政性的平衡，不得破坏检察权的独立行使;其次是以实体监督与程序监督并重为指导，将对检察权运行实体法依据监督与程序性规范监督相结合;再者是以加强对检察官个人的监督为重点，检察权的实际运行依托于检察官的个人职权行为，是检察内部监督的重点领域;最后是以完善案件管理监督为突破，强化对案管部门的监督。

加强检察职业保障是确保依法独立公正行使检察权的重要一环，意义重大。一方面，有利于贯彻落实《宪法》、《检察官法》、《检察院组织法》等法律赋予检察官的神圣权利，是依法治国、依法检察的率先垂范，确保检察官依法履责，维护司法公正。另一方面，有利于增强检察职业的荣誉感和吸引力。古语有云“衣食足而知荣辱”，检察职业保障是检察官职业荣誉感的重要组成部分。同时也利于检察队伍招贤纳士，为检察队伍注入新鲜血液，增进青春活力，推动检察队伍的职业化、专业化和精英化，为实现依法独立公正行使检察权的检察体制改革目标提供人才基础和智力支持。检察职业保障，是具体包含检察职业权力保障、职业身份保障、职业收入保障、职业教育保障和职业安全保障等内容的统一体。

依法独立公正行使审判权和依法独立公正行使检察权，正如司法改革马车之两轮，两者内在关联，相互促进，保障着司法权的依法独立公正行使。首先，法院的依法独立公正审判，是建立在检察机关依法独立公正检察的基础之上。赵作海、佘祥林、张氏叔侄等冤案背后，无不暗含着检察机关不依法、不独立、不公正检察等要素，法检“联合办案”成其常态。其次，检察机关的依法独立公正检察，切身参与诉讼、监督诉讼，是法院依法独立公正审判的外在督促。检察机关的外在监督，应当坚持既要确保司法公正，又要维护审判权威的原则;既要坚守检察底线，又要尊重审判规律，理性对待检察官、法官职业背景下个案间的认识差异。

(二)行动上:依法独立公正行使检察权应构建的多项制度

干预、插手、过问检察案件的记录、通报和责任追究制度，是全面推进依法治国的重大举措，是防止干预、插手司法活动的“防火墙”和违反规定过问案件的“高压线”，对于排除领导干部外部干预和检察机关内部干预，确保检察权的依法独立公正行使意义重大。检察干预的记录、通报和追责机制，应当明确适用对象、规范程序步骤、量化追责标准、强化救济保障。明确适用对象，要求对各级党政机关、人大政协、司法机关、军事机关、其他具有国家工作人员身份的领导干部和法检系统等司法机关内部人员的具体适用;规范程序步骤，要求全面、如实、规范和有序的记录、通报和追责;量化追责标准，要求记录、通报和追责标准的明确化，实现纪律处分与法律追责的相衔接;强化救济保障，要求加强对记录人、通报人和追责人的职业保障，加大对打击报复等行为的责任追究。

当前，检察机关的人、财、物主要受制于地方，难以彻底摆脱地方保护主义干扰，是掣肘依法独立公正行使检察权的主要因素。因此，从经费保障、人才选任、物品供给上摆脱同级地方财政、人事的依赖，是依法独立公正行使检察权检察体制改革的重要突破口。单一制的中国，司法权本质上属中央事权，司法权力的人财物支持本应是中央统管。但是，社会主义初级阶段的基本国情不变，发展中国家的国际地位不变，司法机关人财物的中央统管现实根基不牢，应当坚持走省以下人民检察院人财物由省级统管的折中路线和过渡路线。改革人事任免体制:检察官的选任上，将省以下检察院检察人员准入权收归省级检察院，具体由省级检察官遴选委员会操作;检察长、副检察长的选任上，省级以下各级检察院的检察长应由省级检察院检察长提名，再由其同级人大选举任命;副检察长由本院检察长商请上级检察院后提名，同级人大选举任命。①刘金林:《人财物统一管理背景下地方检察院与人大关系研究》，《法学杂志》，2015年第6期。改革财政保障体制，实现地方各级检察院的经费由省级财政统筹和中央财政补充。

长期以来，我国检察机关人员管理体制与一般行政机关没有区别，检察官身份与行政级别相挂钩，检察人员“千军万马”争过检察官行政职级“独木桥”，造成检察队伍庞大、素质层次不齐，一线办案能手流向检察行政管理的尴尬局面。改革检察机关人员管理体制，明确检察官、检察辅助人员和检察行政人员的三条主线，分类管理、分别对待。检察官，严格遵循检察官的十二级职务序列，大幅提高检察官的工资福利待遇，并配套主任检察官制度等相关措施;检察辅助人员，将根据其工作特点，分别参照国家规定的行政执法类、专业技术类公务员及人民警察职务序列设置;检察行政人员，将比照国家规定的综合管理类公务员职务序列执行。②徐盈雁:《分类管理:不当官照样有前途》，《检察日报》，2007年9月5日第5版。“让不当‘官’的检察官照样有前途”，进一步提升检察队伍职业化、专业化水平，推动检察权的依法独立公正行使。避免出现诸如在业务部门内，由于行政职级的存在，检察官在依法独立公正行使检察权的过程中受到干扰。

检察权行使的规范化以检察权责的明晰化为基础，当职权和责任明晰时，就不会出现“不作为”和“乱作为”的现象。检察职权的明确，是依法独立公正行使检察权的前提;检察责任的明确，则是依法独立公正行使检察权的保障。以往检察权的行使效果，突出表现为检察审批机制下的环节多、效率低和责任不明确。主任检察官的制度改革，重在突出检察官的办案主体地位，要求检察官办案的权责统一、终身负责。厘清权力清单，划分权力界限和责任范围，上至检委会、检察长，下至主任检察官、普通检察官，确保在各自权力界限内依法独立公正履职，在各自责任范围内终身负责。检察官依法独立公正行使检察权的终身负责制，是督促依法履职和防范他人干预的有效统一。

依法独立公正检察，必须坚持公开透明，坚持以公开促公正，以透明保廉洁。检察权力运行的公开透明，是检察公信力和检察权威性的源泉。检察业务、信息的透明化公开制度构建，应当树立有限性公开和最大化公开相结合的工作理念，贯彻开放、动态、透明、便民的公开原则，坚持以案件信息公开为重点和核心，坚持以公开检察依据、检察程序、检察理由等为突破口，充分运用新媒体、新思维，积极建设诸如法律文书公开查询制度、检察微博微信信息平台等制度群，确保检察权的依法独立公正行使，严厉杜绝检察关系案、人情案、金钱案的发生。