从“社会管理”走向“社会治理”——浙江“枫桥经验”十年回顾与展望

卢芳霞

“枫桥经验”是起源于20世纪60年代浙江诸暨枫桥区在社会主义教育运动中的大胆创新与实践，其基本精神是“发动和依靠群众，矛盾不上交，就地解决”，因被毛泽东亲笔批示而闻名全国。作为发源地，浙江省一直重视传承和创新“枫桥经验”，尤其2002年至2007年习近平同志在浙江主政期间非常重视这项工作，不断在实际工作中总结和推广“枫桥经验”。习近平同志离任浙江后，仍然关注和重视“枫桥经验”。2013年，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平同志在纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”50周年时，号召全国学习和推广“枫桥经验”，要求“各级党委和政府要充分认识‘枫桥经验’的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”。近十年来，“枫桥经验”致力于基层社会管理，成为全国综治领域的一面旗帜，积累了许多成功的经验。但是，不可否认，随着社会转型加剧和基层社会矛盾变化，“枫桥经验”作为传统经验，近年来也逐渐显露出不适性和滞后性。

在新的历史时期，“枫桥经验”面临着新的发展机遇。党的十八届三中全会强调要“创新社会治理体制”，十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”。在这样的宏观背景下，“枫桥经验”抓住机遇，逐步转型，探索从“社会管理”走向“社会治理”的新思路、新机制和新路径。历史积淀的“枫桥经验”及其走向社会治理的转型发展，对于当前我国基层社会治理有着示范意义与参考价值，尤其对于解决全面建成小康社会过程中面临的各类社会矛盾具有重要意义，有助于实现中华民族伟大复兴的中国梦。①马力宏:《“枫桥经验”与中国梦的实现》，《公安学刊(浙江警察学院学报)》，2013年第3期(枫桥经验50周年纪念专刊)。

一、社会治理模式变革:从“管理”到“治理”

毫无疑问，“国家治理现代化”将在很长时间内成为我国全面深化改革的重点内容，也将引领着我国治理模式的革新。有学者指出，“从统治、管理到治理，言辞微变之下涌动的，是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动，再到致力于合作共赢善治的思想革命。”②江必新:《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》，2013年11月15日第1版。

(一)社会管理与社会治理的概念厘析

社会管理并不是发源于西方的词汇，国外与社会管理最接近的，只有“社会行政”或“社会政策”。而在国内，许多学者对“社会管理”这一富有中国特色的名词作了详尽的阐释。如，杨建顺认为，“作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法律规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。”③杨建顺:《行政法视野中的社会管理创新》，《中国人民大学学报》，2011年第1期。马怀德认为，“社会管理是政府行政管理职能的一种，社会管理是为了保证社会的正常运行所实施的各种管理活动，是维护社会秩序的必要行政手段。”④马怀德接受法制日报采访时对社会管理概念有所界定。详见杜晓、任雪、游垠:《社会建设与社会管理创新需突破哪些瓶颈》，《法制日报》，2010年7月2日第4版。李培林认为，“社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”⑤李培林:《创新社会管理是我国改革的新任务》，《人民日报》，2011年2月18日第7版。同时，龚维斌⑥龚维斌接受法制日报采访时对社会管理概念有所界定。详见杜晓、任雪、游垠:《社会建设与社会管理创新需突破哪些瓶颈》，《法制日报》，2010年7月2日第4版。、何增科⑦何增科:《论改革完善我国社会管理体制的必要性和意义——中国社会管理体制改革与社会工作发展研究之一》，《毛泽东邓小平理论研究》，2007年第8期。也都对社会管理概念作了界定。但是，学者们对“社会管理”的概念界定也有差异，前两位学者主要从政府行政管理职能视角来界定，后三位学者则把“社会管理”的内涵扩大化，接近于现在的“社会治理”。

“治理”一词首次出现于1989年世界银行报告之中。当时世界银行在概括非洲的情形时，使用了“治理危机”一词，并提出“良好治理”的制度框架。此后，“治理”一词被广泛引入政治学、社会学、经济学和管理学等学科。我国自20世纪90年代中后期开始引入治理理论，以俞可平⑧俞可平主编:《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第5页;俞可平主编:《全球化与全球治理》，社会科学文献出版社2003年版，第1－13页;俞可平:《从统治到治理》，《学习时报》，2001年1月22日第3版。、毛寿龙⑨毛寿龙:《现代治道与治道变革》，《江苏行政学院学报》，2003年第2期。、陈振明[10]陈振明主编:《公共管理学》，中国人民大学出版社2003年版，第82页。、徐勇[11]徐勇:《Governance:治理的阐释》，《政治学研究》，1997年第1期。教授为代表的学者，结合国情，从不同的角度研究治理理论，探讨治理理论中国化的适用条件和范围。另外，陈家刚专门对社会治理的概念进行界定，提出“社会治理就是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等诸行为者，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。”①陈家刚:《从社会管理走向社会治理》，《学习时报》，2012年10月22日第6版。

(二)社会管理与社会治理的区别

第一，理念不同。从社会管理到社会治理，虽然只是一个字的变化，但这不单是术语的变化，更代表着理念的变化创新。②俞可平:《从管理到治理代表理念创新》，《南方日报》，2014年2月20日第A02版。社会管理秉承的是刚性管理、静态维稳的理念，而社会治理强调的是合作、自治、服务的理念。第二，目的不同。社会管理的根本目的是维护社会稳定、促进社会和谐，保障人民安居乐业，侧重于打造一个良好的社会治安环境。而社会治理的目的是实现利益均衡、政治参与和社会公正等，营造最大限度实现公共利益的社会环境。第三，主体不同。社会管理的主体主要是公共权力部门，而社会治理的主体是多元的，还包括社会组织、村居自治组织乃至个人。在社会治理中，政府不再只是治理的主体，而且也是被治理的对象;社会不再只是被治理的对象，也是治理的主体。③江必新:《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《光明日报》，2013年11月15日第1版。第四，方式不同。社会管理的方式主要是单向的、强制的、刚性的，主要依靠政府的权力，依靠发号施令。社会治理的方式主要是复合的、合作的、柔性的，形成了市场的、法律的、文化的、习俗的等多种管理方法和技术。④陈家刚:《从社会管理走向社会治理》，《学习时报》，2012年10月22日第6版。

(二)从社会管理到社会治理的发展历程

“社会治理”一词虽很早被我国学术界使用，却一直没在中央文件中出现，中央文件一直表述为“社会管理”。2013年，“社会治理”首次在党的十八届三中全会公报中出现。系统梳理十年间中央文件从使用“社会管理”到“社会治理”的变化历程，有助于我们历史性、逻辑性地审视“社会治理”，并更好地贯彻落实到理论研究与实践之中。

进入新世纪以来，我国开始向中等收入国家迈进，这既让我们迎来了发展的黄金时期，又隐藏着更大的治理风险。为确保经济持续发展和国家稳定，2002年11月，党的十六大强调“坚持稳定压倒一切的方针”，并首次把社会管理作为政府的四大职能之一。可见，当时所指的社会管理，主要指政府的刚性管理，侧重于维护社会治安。2004年9月，党的十六届四中全会从提高党的执政能力的角度，第一次明确提出了要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新。”2006年10月，十六届六中全会又从构建社会主义和谐社会的高度，提出“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。”2007年10月，党的十七大把安定作为六大基本民生之一，同时强调要“完善社会管理，维护社会安定团结。”2010年8月，中央政法委、中央综治委开展社会管理创新综合试点，全国有35个市、县(市、区)启动了试点工作。从这个阶段开始，我国社会管理的职能开始泛化。2011年2月，社会管理工作升格，时任党和国家最高领导人胡锦涛同志亲自在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调要“加强和创新社会管理”。2011年8月，中央综治委更名，从“社会治安综合治理委员会”改为“社会管理综合治理委员会”，社会管理的职能进一步宽泛化。

2013年11月，党的十八届三中全会首次改“管理”为“治理”，并将治理提升到“国家治理”的高度，并强调“创新社会治理体制”，要求重点从“改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系”四方面创新社会治理体制。据统计，党的十八届三中全会《决定》高频提及“治理”，共达24处。2014年10月，党的十八届四中全会则进一步深化，专门部署法治工作，并强调要“推进多层次多领域依法治理”、“推进基层治理法治化”。据统计，党的十八届四中全会《决定》有10处提及“治理”，有82处强调“法治”。

综上可见，我国社会治理模式已经抛弃管控、维稳的思维，进而强调治理、维权的思路。“治理”、“法治”已经成为我国社会领域的新常态，这能有效助推“国家治理体系和治理能力现代化”的进程，也能促使“两个一百年”奋斗目标和“中国梦”的按时实现。

二、基层社会管理典范:新世纪以来的浙江“枫桥经验”

过去十多年间，浙江“枫桥经验”紧密结合中央关于加强和创新社会管理的要求，倾重于维护社会稳定，致力于实现社会和谐，成为全国基层社会管理创新的典范。

(一)“枫桥经验”十年基层社会管理工作回顾

进入新世纪后，浙江作为沿海经济发达地区，提前遇到“成长中的烦恼”，产生了一些新的矛盾和问题，如城乡居民收入差距加大、生产要素供给日趋紧张、生态环境问题比较突出、社会发展相对滞后、安全生产和公共安全形势严峻、市场经济秩序不够规范、以及就业、人口和社会保障等压力加大等。①习近平:《干在实处走在前列—推进浙江新发展的思考与实践》，中共中央党校出版社2006年版，第234－235页。这对浙江经济持续发展和社会稳定造成了威胁。富则思安，浙江人民迫切要求拥有一个更加和谐稳定的生产生活环境。2002年，“枫桥经验”发源地枫桥镇率先开展平安枫桥建设，打造“治安秩序良好、矛盾不上交”的平安乡镇。2003年，为纪念毛泽东同志批示“枫桥经验”40周年，诸暨市枫桥镇、余杭区乔司镇率先在全国创立乡镇综治工作中心，把综治办、司法所、信访办、调解委、警务室、流动人口管理办等多个部门集合在一起办公，整合资源、协调指挥。随后，全省逐步推广乡镇街道综治工作中心，综治中心成为浙江创新发展“枫桥经验”和加强社会管理的重要载体。

2004年，浙江省率先在全国提出平安浙江建设，“枫桥经验”被作为平安浙江建设的重要内容。在深入开展平安创建活动过程中，“枫桥经验”致力于加强和创新社会管理工作。发源地诸暨市启动了“八创八进”平安创建工作、综治网格化等机制创新工作，绍兴市推广“枫桥式平安乡镇(街道)”创建活动。舟山市创新发展“枫桥经验”，形成“网格化管理、组团式服务”的经验。2009年全省推广“网格化管理、组团式服务”，形成了横向到边、纵向到底的社会管理网络，这成为具有浙江特色的“一张网”，也成为浙江创新和发展“枫桥经验”的典型做法。

2010年，浙江省宁波市、诸暨市被中央综治委确立为“全国社会管理创新综合试点单位”。浙江“枫桥经验”开始以社会管理创新为着力点，探索和推进“网格化管理、组团式服务”、矛盾纠纷“大调解”机制、信访工作、综治信息平台建设等工作。2012年，浙江省统一把“社会治安综合治理委员会”更名为“社会管理综合治理委员会”，具有“枫桥经验”特色的乡镇街道综治工作中心随即也更名为社会服务管理中心，实行“一条龙”受理、“一站式”服务、“一揽子”解决矛盾纠纷，从而确保了各类矛盾纠纷早发现、早调处。

(二)“枫桥经验”管理基层社会的运行模式与辉煌成就

近十年来，作为全省基层社会管理创新的领头羊，“枫桥经验”在社会治安维护、基层矛盾调解、政法队伍建设、群众路线贯彻等方面形成了良好的运行模式与工作机制:一是形成了独具一格的“社会管理综合治理”模式。通过开创乡镇综治中心、率先探索社会管理工作项目化、首创县级调解总会等工作，形成广受全国关注的“社会管理综合治理”模式。二是形成了“就地化解矛盾”的调解机制。依靠基层党组织村两委会、治保调解组织化解基层矛盾，探索“立足于早、立足于小、立足于激化前”的矛盾解决模式，就地化解一般矛盾;通过“人民调解、行政调解、司法调解”等相互衔接的“大调解”机制就地化解复杂社会矛盾。三是形成了“维稳能力很强”的政法队伍。“枫桥经验”主要是政法战线的一面旗帜，因而非常重视政法队伍建设，通过打造“枫桥式”派出所、“枫桥式”司法所、“枫桥式”法庭、“枫桥式”检察室，大大增强了整支政法队伍的维稳能力。四是形成了“群防群治”的公众参与局面。通过发动大量村干部、农村党员、村民代表以及普通群众以综治信息员、调解员、义务巡防员和消防员、平安志愿者等不同身份参与社会管理，达到了“群防群治”的共同参与局面。

正是基于多年的实践与探索，社会管理创新的“枫桥经验”日益规范化、程序化和现代化。与此同时，“枫桥经验”也获得了一系列荣誉，2011年，荣获浙江省首届公共管理创新“特别贡献奖”。2013年，发源地枫桥镇第五次被评为全国综治先进集体，并第二次捧得代表全国综治工作最高荣誉的“长安杯”。浙江省在创新和发展“枫桥经验”、推进平安建设的十年间，也取得了令人瞩目的成效:刑事发案、生产安全事故、信访总量持续下降，人民群众安全感满意率始终在95%以上，连续十年走在全国前列，被公认为全国最安全的省份之一。

三、新问题与新挑战:浙江“枫桥经验”面临的困惑

随着浙江改革开放的深入和城市化的加快推进，基层社会管理体制在转型中不但积累了许多旧问题与矛盾，同时还不断凸显出大量新问题与矛盾。这对基层社会治理形成了巨大的挑战，也直接冲击了传统社会管理方式的有效性。

(一)前一轮社会管理创新模式存在的共性问题

第一，社会管理目标“维稳化”。维稳本来只是途径，维权才是最终目标。但近年来基层政府却跳不出“刚性维稳”的窠臼，甚至错误把维稳作为社会管理的目标。第二，社会管理成本“高昂化”。忽视效率原则，只算政治账不算经济账，投入大量维稳成本而管理成效不明显。社会管理走向精细化、规范化的同时，组织快速膨胀，投入持续增加，维稳压力日益增长，边际成本不断攀升，效率优势正在下降。①姚先国:《社会管理的效率原则——“枫桥经验”的经济学视角》，《公安学刊(浙江警察学院学报)》，2013年第3期(迎接毛泽东批示“枫桥经验”50周年特刊号)。第三，社会管理运行“内卷化”。侧重方式创新而非体制改革，治标不治本，产生“内卷化”现象。②蔡辉明:《警惕社会管理中的“内卷化”现象》，《理论学习》，2011年第10期。社会管理出现怪圈，不断加强人力物力配备，仍然不断出现更多信访和上访事件，似乎陷入一种不断内卷、愈加复杂却难以突破的局面。第四，社会管理策略“短期化”。侧重于加强事后化解环节，甚至为一时摆平而偏离法治轨道。基层政府在“上访一票否决制”、“维稳末位问责制”等压力性考核机制的推动下，为求“自保”，普遍采用“围堵截”或“哄骗拖”等事后化解手段，不但无法从源头加强治理，而且与法治渐行渐远。第五，社会管理职能“宽泛化”。社会管理体制的异化，导致政府职能的泛化，偏离主业，有些“耕了别人的田，荒了自己的地”;有些“将社会管理等同于社会服务，弱化了正当性的社会管制”;③孙柏英、杜振悦:《地方政府社会管理创新中的观念误区》，《行政管理改革》，2013年第7期。有些“基于考核压力，采用泛化服务讨好于民的策略”。上述种种问题，折射出我国近十年基层社会管理中普遍存在的共性问题和难点问题。

(二)浙江“枫桥经验”同样面临治理困惑

一是群众的诉求呈现多元化、个性化趋势，政府包揽模式不再适用。当前群众诉求多元化、个性化，尤其维护自身利益的意识进一步觉醒，利益诉求成为主体诉求。而利益诉求的切身相关性，决定群众维护利益的坚定性。但由于社会管理格局下政府包揽现象严重，导致群众的利益诉求都直冲政府。“枫桥经验”同样也出现了这种问题，从原来“政府依靠群众解决矛盾”变成现在“政府解决群众提出的矛盾”，逐步偏离了“枫桥经验”的精神。二是群众反映问题的渠道畅通化、新颖化，对解决问题提出了新挑战。近年来出现了信访、举报的“井喷现象”，甚至从“逐级到越级”、从“信访到上访”、从“书面到网络”发展。但是，政府解决问题的能力没有相应提升，导致基层矛盾的投诉畅通程度与问题解决能力不匹配，因此小矛盾演变为大问题的风险不断增大。三是基层矛盾呈现复杂化、关联化、组织化等特征，解决矛盾的难度日益加大。整个浙江省的城镇化、工业化进程走在全国前列，经济先发导致矛盾早发多发。基层矛盾已经从传统的“家庭琐事”、“邻里纠纷”等小事演变为当前的“征地拆迁矛盾”、“劳资冲突”、“环境污染”等大事，群体性事件变得越来越频繁，这使基层干部的应对危机能力倍受考验。针对上述新问题和新挑战，“枫桥经验”作为传统的社会管理模式，一度也陷入了治理困境，但又囿于宏观体制和自身能力，一时难以创新有效应对机制。

四、走向社会治理:浙江“枫桥经验”转型与展望

党的十八大以来，尤其是三中全会和四中全会召开后，我国对社会治理现代化、法治化的要求日益提高，“枫桥经验”作为社会管理的老先进，贯彻中央的精神，紧扣时代要求，不断转型发展。展望未来，“枫桥经验”将形成升级版，再次引领全省基层社会治理新走向。

(一)“枫桥经验”在社会治理领域的转型

新时期，“枫桥经验”加快转型，围绕基层社会治理重点推进以下工作:第一，推进基层社会治理“标准化”建设。诸暨市申报了全国首批社会管理和公共服务综合标准化试点项目，开展基层社会治理标准体系建设，对传统“枫桥经验”中摸索出的快速整合各种社会力量作出反应、促使民众以合理合法的方式解决矛盾的协同机制进行标准化，并导入基层社会治理过程中。第二，探索基层社会治理“一张网”工程。提高社会治理的信息化水平，枫桥镇将镇、村、自然村三级网格层次作为“一张网”的经线，将社会矛盾类、公共安全类、违法监管类和公共服务类四大类功能涵盖的19项职能作为“一张网”的纬线，纵横编织了28张二级网，89张三级网，形成了村村有张网，全镇“一张网”，人在网内、事能网住的基层治理新网络。第三，发挥社会组织的“协同治理”作用。全省大力培育和发展社会组织，激发社会组织活力，促使社会组织协同治理基层社会。尤其不少地方逐步探索通过社会组织化解社会矛盾，如金华市在行业协会、商会等社会组织大力推动建立矛盾纠纷化解机制，改变了政府包揽一切的做法，切实发挥社会组织自治功能。最典型的是，义乌市较早地在各类商会建立调解组织，还建立了一支外国客商调解队伍。第四，突出民主法治的“基础性”治理作用。在全省村级组织换届选举时加大对“贿选”的打击力度，基本杜绝“贿选”现象，从而为村级民主法治奠定了重要基础;全省继续深化“民主法治村”创建，把“民主法治”作为社会治理的目标;全省推广“杭兰英”治村模式，学习其作为“全国民主法治村”的经验，并倡导由过去单纯引导农民致富的“能人治村”向全面治理的“贤人治村”模式转变。第五，发挥乡规民约的“软法”之治作用。党的十八届四中全会提出要发挥乡规民约在社会治理中的积极作用。2015年3月，浙江省出台了《关于全面开展制定修订村规民约社区公约活动的通知》，并把村规民约作为创新发展“枫桥经验”、推进基层治理法治化的重要途径。目前全省各地都启动了新一轮制订与实施乡规民约这项工作，乡规民约已经在环境治理、矛盾治理、村庄治理等各方面逐步发挥作用，体现出“软法”之治的有效性。

(二)“枫桥经验”的未来走向与展望

展望未来，“枫桥经验”又将与时俱进，实现从“社会管理”到“社会治理”的嬗变，形成新的四个走向①卢芳霞:《“枫桥经验”:走向社会治理》，《学习时报》，2014年9月15日第4版。:第一，从“碎片治理”走向“系统治理”。习近平同志在浙江主政期间，强调“创新发展‘枫桥经验’，推进系统平安建设”，并指出浙江要创建的是“大平安建设”而非“小平安建设”。十八届三中全会又强调系统治理，要求“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”“枫桥经验”是党政主导、发动群众的经验，不能“碎片化”依靠单一主体进行治理，必须调动各界积极参与，尤其是要培育和发展社会组织，形成系统共治格局。第二，从“凭人治理”走向“依法治理”。习近平同志在浙江主政期间，强调“把学习推广‘枫桥经验’与贯彻依法治国基本方略、推进依法治省各项工作、加强基层民主政治建设有机结合起来”，并率先在全国推进“法治浙江”建设。十八届四中全会则全面部署法治建设，强调基层治理法治化。“枫桥经验”作为浙江典型，应该率先走出基层社会治理法治化的新模式，尤其在村治法治化、调解法治化、信访法治化等方面形成具有建树性的做法。第三，从“单一治理”走向“综合治理”。习近平同志在浙江任职期间，多次强调“创新发展‘枫桥经验’，必须坚持专群结合，群防群治。”十八届三中全会又明确规定“社会治理不能采取单一行政手段，需要进一步强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。”“枫桥经验”作为综合治理的经验，更加应该重视综合运用多种手段加强治理。例如，“枫桥经验”本身具有文明风尚的道德和良好的文化底蕴，所以应特别注重用道德约束公众行为规范;又如，“枫桥经验”主要是乡村治理的经验，所以应该强调通过基层民主协商、乡规民约等方式加强乡村治理。第四，从“末梢治理”走向“源头治理”。习近平同志在浙江任职期间，多次强调“创新发展‘枫桥经验’，必须坚持统筹兼顾，治本抓源。”“枫桥经验”作为“立足于早、立足于小、立足于激化前”的经验，更加应该注重通过基层党建创新、政府权力规范、民生事业改善、劳资关系和谐等源头性、基础性工作，有效防止和减少社会矛盾的产生，掌握社会治理的主动权。