职务犯罪初查制度的完善

●常习军/文

职务犯罪初查制度的完善

●常习军*/文

职务犯罪初查制度在规则设计和实践运行方面都存在许多问题。从促进制度完善、提高初查效率的角度考虑，应健全职务犯罪线索审查机制，健全完善职务犯罪初查程序运行机制，建立健全职务犯罪初查配套保障机制和初查监督制约机制。

职务犯罪 初查 举报线索评估 初查措施

现行有关职务犯罪初查制度的规定主要有《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下称《刑诉规则》）和《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定》（以下称《初查工作规定》）。二者为检察机关规范有序地开展初查工作提供了依据和制度保障，具有积极意义，但初查制度在实践运行中还有诸多问题亟待解决和完善。笔者将结合实务工作，对初查存在的问题予以梳理和分析，并提出完善建议，以期对推动初查制度发展有所裨益。

一、职务犯罪初查制度存在的问题

（一）制度设计的问题

第一，对初查客体的称谓不尽统一，缺乏合理规范。一方面，称谓种类多，缺乏统一规定。《刑诉规则》对初查客体的表述有3种：举报线索、案件线索、案件；《初查工作规定》对初查客体的描述也有3种：举报材料、案件线索、犯罪线索，两者对初查客体的称谓并不统一。另一方面，两者对有关名词的使用混乱，如《刑诉规则》第170条使用“案件线索”，而《初查工作规定》第11条使用“犯罪线索”。

第二，相关配套制度与之缺乏呼应。获取被查对象的相关信息是保障初查顺利完成的重要保障，但目前我国对官员财产申报制度、限制大额现金交易制度、检察机关与纪检监察、公安、工商、税务、金融、通讯、房产等机关或社会机构的信息共享制度以及与其他国家机关、企事业单位、社会中介组织或机构的信息传递制度等，有的尚未建立，有的不健全，有的运行机制不畅通，效果不佳，影响和制约初查工作的良性开展。

（二）实践操作的问题

第一，初查法律文书运用缺乏统一格式和标准，借用侦查阶段法律文书现象普遍。从严格意义上讲，目前还没有专门的、规范性的法律文书适用于初查阶段，因此普遍借用侦查阶段的法律文书，如《询问通知书》、《传唤通知书》、《协助查询存款、汇款、股票、债券、基金份额通知书》等；或者使用介绍信甚至利用私人关系来调取相关人员户籍、房产、车辆、话单等，从长远看不利于初查的规范有序开展。

第二，初查措施及手段不足，混用侦查措施。首先，缺乏必要的强制性规定。目前初查阶段所能使用的措施，均属于不限制人身自由、财产权利的非强制性手段，若遇到被查对象、证人拒绝配合办案以及被查对象有逃跑、行凶、自杀或者毁灭、伪造证据、转移赃款赃物等紧急情况时，侦查人员会感到无从下手。其次，技术侦查手段被排除在初查之外，特别是在技术侦查种类尚未得到明确规定的情况下，一些如话单分析、手机或计算机数据恢复、秘拍秘录及电子数据提取等在内的侦查技术性手段的运用面临较大争议。再次，初查与侦查阶段的手段和措施使用混乱。如初查时需要到银行等金融机构调取被查对象资产流水及银行票据、账据等材料时，大多出具协助查询通知书，但严格意义上该措施应在侦查阶段才能使用。

第三，线索分流评估等多头管理，线索管理机制不畅。首先，线索多头管理，程序繁琐。在举报人多头举报的情况下，举报中心、上级院职务犯罪侦查部门均可能是线索管理部门，都可转、交办线索，造成一线索由2、3个部门过手，办理一个举报线索往往也需向多个部门报送的情况，致使工作效率打折。其次，线索分流重形式轻实质，线索积压严重。实践中，举报中心对线索往往不进行价值分析，只是机械地流转并定期催办结果。由于大部分线索为匿名举报，缺乏可查性和成案可能性，侦查部门只能作存查处理，再加上普遍存在的案多人少的矛盾，使得线索容易大量积压。再次，检察机关统一业务应用系统不能完全适应线索管理需要，举报中心收到线索后不分析评估可查性而直接录入系统并流转到侦查部门，再由侦查部门派专人进行审核处理、分析评估和反馈答复，牵扯过多的人力和精力。

第四，初查决定向地方党委请示报告制度执行异化，有损检察权的独立行使。最高人民检察院《关于要案线索备案、初查的规定》对检察机关查办要案请示报告制度作了规定，但该制度在实践中出现了异化。首先，有的地方党委对检察机关依法独立行使检察权并查办案件的职责认识模糊，过度介入个案办理，干扰了独立办案。其次，擅自扩大要案范围。有的地方要求科级干部案件的初查需向当地党委领导请示报告，影响基层办案工作。再次，检察机关向地方党委请示报告缺乏具体操作规范，原则把握不到位，有的对要案初查遇到的具体问题及采取的办案措施都事无巨细地请示报告。这既不符合有关规定，也背离了检察机关独立行使检察权的宪法要求。

2.对接AP-BEPS成果的国内税法法律阶位偏低。中国现行对接转化包括“最低标准”的BEPS各类行动计划成果的几项国内税收单行法规，基本属于部门单行规章，严格意义上不属于法律范畴，法律约束力不强，影响BEPS行动计划成果的国内执行力。

第五，初查监督相对薄弱，被初查对象的权利救济缺乏保障。目前初查监督主要有两种形式，一是内部监督，即检察机关内设纪检监察部门、举报中心和案管部门等侧重于对线索管理程序的监督，但缺乏刚性和统一规范；另一种是外部监督，主要是人民监督员的监督，但囿于初查的秘密性，人民监督员对案件线索是否启动初查、初查进展如何、采取了何种手段和措施等都无从知晓，监督难以深入。

第六，初查证据是否具有诉讼证据效力争议大。有人认为从法律依据、证据形式、证据功能等多方面看，初查阶段所获取的证据都不能作为诉讼证据；有人认为初查的取证主体、取证程序同侦查阶段相同，所获证据能够作为诉讼证据；有人则认为初查阶段所获取的物证、书证可以作为诉讼证据，而言词证据则不能。这导致法院对初查证据有的采信，有的不采信，检察机关为稳妥起见，大多对初查证据进行再次转换，造成司法资源的浪费。

二、改进和完善职务犯罪初查制度的建议

（一）建立健全职务犯罪线索审查机制

在当前已普遍建立线索专管员、线索评估机制等制度的基础上，应进一步建立完善线索审查机制。

第一，建立线索24小时受理直达机制。建议原则上举报线索在受理后12小时内，举报中心须将线索移送至侦查部门线索专管员手中，线索专管员在12小时内完成线索登记、筛选、报批等手续，将线索移交至具体线索评估机构，适时交承办人开展初查，以减少线索移交环节耗时太长的问题。

第二，建立线索初查前过滤处理机制。制定相应的过滤处理办法，明确对一些没有明确被举报人或者举报内容与职务犯罪管辖无关，明显带有泄私愤色彩甚至无从查起的线索，侦查部门线索专管员有权在第一时间大胆过滤。

第三，健全举报中心线索移送制度。要注意防止受部门业务考核利益驱动，不经审查直接将线索录入统一业务系统进行流转的情况，以有效避免虽与职务犯罪有联系，但并不适宜进行初查的线索最后被安排初查，造成线索大量积压，浪费办案资源的现象出现。

第一，设计初查阶段相对完备的法律文书和工作文书体系。应结合初查工作实际，设计出一套相对完备的法律和工作文书体系，促进初查工作更加规范化、正规化运行。主要应包括两个方面：一方面是内部管理工作文书，如线索受理表、线索评估报告、移送案件通知书、案件请示报告等；另一方面是初查措施法律文书，如被调查人权利义务告知书、协助调查通知书、调取证据通知书、协助查询银行存款通知书、商调函、协调函等。同时，应侧重解决法律文书的适用对象、适用范围和适用依据等问题。

第二，构建初查措施的合理体系和运用规范。应在《刑诉规则》和《初查工作规定》的制度框架内，明确初查措施的种类和范围。主要包括四个方面：其一，常规性的初查措施，如调查走访、询问、查询、勘验、检查、鉴定、调取证据材料等，应按照现行规定执行。其二，运用科技手段的初查措施，如话单分析、手机或计算机数据恢复、测谎、心理跟踪分析等，注意不应与技术侦查措施一概而论。其三，非强制性的秘密调查措施，如化妆调查、特情耳目、跟踪盯梢、蹲点守候、秘拍秘录等，其对于摸清被查对象行踪，核实和调取第一手证据材料具有重要作用，且具有非强制性和秘密性的特征，不应全部排除在外。其四，特殊情况下强制性手段的运用。对于《初查工作规定》第20条的情形，应适当赋予侦查部门在初查阶段采取必要强制性措施的权力，如考虑赋予侦查部门享有“先风险立案后采取非羁押性强制措施”、出现“立案后撤案”情况下的责任豁免权。

第三，引入初查阶段业务考核评价机制。将考核评价机制延伸至初查阶段，加强对初查程序、期限、效率等反映初查进程及初查组织、管理方面等内容的考核。如应将受理线索后的正式评估数、启动初查数、初查阶段运用科技手段办案数、初查线索成案率、初查线索结案率等指标纳入到业务考核中去，发挥考核杠杆的引导作用，将侦查工作重心前移至初查环节，适应侦查模式转型发展需要。

（三）建立健全职务犯罪初查配套保障机制

第一，健全完善信息引导初查机制。其核心是加快职务犯罪侦查基础信息平台建设，建立健全各类办案数据库，实现与公安、房产、金融、通讯等各有关行业信息的共享和互联互通。上级院应加大该项侦查基础工程的内外协调推进力度，解决实践中侦查基础信息平台建设各自为政的状况，必要时还应加强对该项工作的督导、通报、考核，以加快全国四级检察机关侦查基础信息平台的互联互通步伐，着力实现足不出户开展初查。

第二，健全完善科技主导初查机制。其一，加大科技装备投入，特别是对办案中广泛运用的现代化侦查装备，侦查部门应做到必配。其二，加强科技人才培养，通过加大培训和岗位练兵力度，提高侦查人员的科技侦查技能。其三，注重科技办案应用，将现代化的科技装备运用到初查办案中来，加快实现网上和网下初查的便捷高效。

第三，健全完善内外部协作配合机制。一方面，健全检察机关内部协作协查机制。其一，在上下级院之间，上级院应加强指挥与协调，科学调配和使用案件线索和侦查力量，形成初查工作合力。其二，侦查部门与其他各内设部门之间，注重理顺各方面工作机制，提高初查工作效率。另一方面，健全检察机关外部协作配合机制，主要与行政执法机关、社会机构等就案件线索相互移送、协助查询和调查、专业性政策性问题咨询、办案医疗救助、犯罪预防等机制以及与法院就初查证据采纳机制等问题加强沟通，寻求共识，保障初查制度有序运行。

（四）建立健全职务犯罪初查监督制约机制

第一，深化人民监督员制度改革，赋予其在初查环节的监督权。在当前深化司法体制改革的大背景下，应进一步优化人民监督员的制度设计，可尝试在人民监督员“7+3”制度改革试点基础上，［1］考虑将人民监督员的监督范围拓展至初查环节。如明确人民监督员对初查的监督权，合理设定其对初查阶段禁用强制措施的监督、初查期限的监督、违纪违法调查取证行为的监督等，赋予人民监督员查阅相关办案材料、与控告申诉人谈话的权力等。

第二，畅通初查相对人的权利救济渠道。其一，赋予初查相对人在权利受到侵害时申请人民监督员介入的权利；其二，赋予初查相对人向上级检察院申请监督的权利，上级检察院应予以答复；其三，赋予初查相对人权利受损时有获取国家赔偿的权利。

第三，推行初查后立案案件信息公开、初查后不立案案件释法说理机制。建立健全侦查部门在各办案环节的检务信息公开机制，让公开促公正，以公正促公信，吸收网络、媒体及社会各界对职务犯罪初查权的监督。对于初查后不立案的案件，对有具体举报人的，应在答复工作中建立释法说理机制，维护举报人对案件查处结果的知情权。通过以上机制倒逼职务犯罪初查权在合理的权力边界内运行。

三、结语

职务犯罪初查制度适应了国情和反腐败斗争的现实需要，在实践中形成、确立和发展具有应然的合理性和正当性。也正因为如此，司法实务界对初查制度实然合法性的追求和期盼也更加强烈。在我国立法发展具有“内生型”规律的传统之路下，初查制度最终要摆脱法外运行的状况，获得立法认可，其自我规范、自我革新、自我健全完善的实践发展之路尤为重要。但同时也仍然需要理论界和实务界进一步达成共识，共同推动职务犯罪初查制度最终得到立法确认。

注释：

［1］最高人民检察院于2014年9月4日印发《人民监督员监督范围和监督程序改革试点工作方案》，明确改革应试点拓展人民监督员监督案件范围、完善人民监督员监督程序、完善人民监督员知情权保障机制三项内容。其中，人民监督员监督案件范围在原有7个方面的基础上，又扩展至查办职务犯罪案件中“采取指定居所监视居住强制措施违法的”、“阻碍律师或其他诉讼参与人依法行使诉讼权利的”、“应当退还取保候审保证金而不退还的”等3种情形。

*江苏省宿迁市人民检察院［223800］