履行道德责任是依法执政的基本前提

2015-01-30方竹

中国法治文化 2015年3期

文/方竹

履行道德责任是依法执政的基本前提

文/方竹

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治，大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德……以法治体现道德理念，强化法律对道德建设的促进作用，以道德滋养法治精神，强化道德对法治文化的支撑作用。”依法治国的首要任务是塑造一支高素质的执政队伍，而“德才兼备，以德为先”的用人标准是建设依法执政队伍的基石。中国特色社会主义依法执政的理念和实践必然构筑在社会主义道德的基础之上。执政者的行为符合社会主义道德，就会取信于人民；反之，则有公权力被异化之忧。因而，能否为道德行为负责就成为衡量执政者能否依法执政的标尺。

一、道德责任简论

对于依法执政来说，道德责任应分为执政者①的道德责任和政府的道德责任。由于就一个具体的政府部门而言，政府的道德责任一般是由执政者的道德责任决定的，所以本文着重论述执政者的道德责任与依法执政之关系。

“作为确定的人、现实的人，你就有规定，就有使命，就有任务，至于你是否意识到这一点，那是无所谓的。这个任务是由于你的需要及现存世界的关系而产生的。”②这就是我们所说的责任。“夫礼者禁于将然之前，而法者禁于已然之后。”③法律制度规定的责任，只能抑制人的“恶”的一面，是一种消极的责任；而道德责任则是积极的责任，它让执政者在履行责任的过程中，获得自我价值实现的体验。如果没有很好地履行责任，自我会受到道德良知的谴责而愧疚。道德责任是法律责任的保障。如果执政者具有高度的道德责任意识，就能够充分地履行自己的岗位责任，并使法律制度的不充分性得到补充。相反，一旦道德责任丧失，执政者的行为就会难以避免地向恶化发展，法律责任将被忽略，必然导致腐败的出现。

道德责任是指道德主体应当对其自主作出的选择承担相应的义务，以及违反道德义务所应承担的后果。道德责任的特点是自觉性，表现为主体对责任的自觉认识和行为上的自愿选择。黑格尔认为：“道德之所以是道德，全在于具有知道自己履行了责任这样一种意识。”④既然特定职务是在社会实践中自由选择的结果，那么，道德主体对自己选择的行为就负有不可推卸的责任。

执政者的道德责任是把社会对自己提出的道德要求视为自己的内在道德需要，是职务行为应尽的义务。这是社会对执政者的一种规定，是一种使命。“所谓道义上的责任，也就是指政府及其公务员虽然不违宪也不违法，但如果行为明显与社会公德和公序良俗相悖，就应承担道德的责任。”⑤

执政者的道德责任可以分为一般道德责任和特殊道德责任两个层次。执政者作为一个特殊的职业群体，既拥有作为社会成员的一般道德价值取向，又必须具有作为执政者的特殊道德价值取向。卢梭曾说：“政府中的每个成员首先应该是公民，然后才是行政官，然后才是他本人，而不是相反。”⑥现代社会要求执政者谋求公共利益，提供公共服务，对社会承担规定的责任，公正、公平、廉洁、诚实、守信，恪守执政道德，履行道德责任。

二、道德责任意识决定依法执政理念

在公共行政领域，权力的授予必然伴随责任的规定。作为公权力的行使者，必须承担与公权力相应的责任。康德认为：“行为的道德价值不取决于行为是否合乎责任，而在于是否出于责任。”⑦道德责任意识是承担道德责任的主观意愿，是道德责任主体良知的自觉，是在出现道德瑕疵之前的自控和出现道德瑕疵之后的反省。观念是存在的反映，观念又通过指导行为作用于存在，所以道德责任意识对道德行为起主导作用。

（一）道德责任是依法执政的伦理基础

“一切存在着社会秩序危机的时代都是与道德的失范同时出现的，而且首先是由于掌握公共权力的人们破坏社会共同体的道德原则和规范，败坏社会风气，进而引发了整个社会的道德价值的丧失。”⑧可见，执政者的道德责任对于社会的稳定和进步具有何等重要的意义！

我国对公务员职业道德提出“忠于国家，服务人民，恪尽职守，公正廉洁”⑨的要求。这是公务员在价值观、权力观、利益观方面的是非标准，也是道德责任。道德责任与执政者的政治责任、法律责任、行政责任相比应该居于基础地位。因为道德责任是一种积极的责任形式，它对自由裁量的空间起到补位的作用，是失职与尽责的“调节器”。没有这一“调节器”，法律规范将成为空洞的概念，甚至会成为谋私的工具，依法执政将成为空中楼阁，可望而不可即。因此，任何法律规范和制度都必须获得道德责任的保障才有可能有效施行。依法执政也只有以道德责任为基础才有可能实现。

（二）依法执政理念是道德责任意识的升华

道德责任是“知”与“行”的统一，它是道德责任主体通过学习训练将道德规范内化为观念与将观念外化为道德行为习惯的有机结合。心理学认为，责任意识（即责任感）一旦形成信念，就会对个体行为产生持续的动力。“当道德责任升华为道德主体的责任感时，社会的道德就会成为道德主体发展的一种内在需要，道德需要必然引起道德主体的行动欲望，即道德实践的要求与选择。道德需要和选择又会促使道德主体产生对社会的责任意识，并萌发改造和发展社会的热情。”⑩

执政者的道德责任意识在社会向高度的民主法治体制发展的历史阶段，必然转化为依法执政意识。而依法执政意识在学习教育和实践的过程中，通过主客观循环往复地反映而不断得到升华，由零散而系统，由肤浅而深化，由感性而理性，在执政者的意识中逐渐形成自我指导和约束执政行为的规则，也即理念。

对于执政集团来说，依法执政理念必然是以一定的社会发展阶段为前提，在社会道德责任的基础上提炼并高度概括而成的。而对于执政者来说，依法执政理念也必然是建立在个人的道德责任意识基础上的。否则，依法执政理念将成为无源之水而失去生命力。

三、道德责任信念决定依法执政水平

道德责任信念是人们确信自己应该履行某种社会道德义务的坚定心理。对于执政者来说，道德责任信念越坚定，其依法执政水平就会越高。信念是人对某种预期或观念深信不疑的精神状态。信念是一种心理动能，它会激发人们潜在的体力和智力以及其他各种能力，以实现其物质或心理需求，或实现其信仰的目标。任何责任都只有通过具体人的信念才能发挥作用。

从《周易》的“厚德载物”到《礼记》的“格物致知”、“正心修身齐家治国平天下”，从范仲淹的“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”到顾炎武的“天下兴亡，匹夫有责”，都深刻体现着超越时代的以天下为己任的“士”的道德责任理念，它鼓舞着我国历代仁人志士为国家治理和百姓福祉奉献聪明才智，为民族存亡赴汤蹈火。因为他们坚信，他们是为“兼济天下”而生。

我国历史上名吏辈出，如李斯、张骞、魏征、王安石、包拯、海瑞等，不胜枚举。他们最明显的共同特征是，都具有高度的使命感，具有“鞠躬尽瘁，死而后已”的坚定信念。正是这种坚定的为国为民的道德责任信念，驱使他们或励精图治，或不辱使命，或直言规谏，或依法断案、刚正不阿，因而在历史上留下了光耀史册的车同轨书同文、丝绸之路、贞观之治、清官文化等盛世之举。

由此可见，道德责任信念会驱使执政者把自己的身心和精力更有效率地投入到所从事的事业中去。这种信念越强，投入的精力和情感就越多，也会顺应时代和人民的要求，更加公开公正地依法执政，从而使执政的效率和品质随之提高。

与此相反，如果责任不凝聚成信念，其责任就难免被忽视。作为一个执政者，“如果没有建立起维护公共利益的信念，就不会承担起维护公共利益的责任，无论制度的设计多么完善，他在维护公共利益方面也不会表现出热情，甚至有可能在产生了个人利益要求的时候，就会破坏公共利益。”⑪没有道德责任信念的执政者必然没有工作热情和工作动力，也不会为事业付出情感，其执政的效率和品质可想而知。

四、道德责任行为决定执政行为的合法性

执政者的人格具有“经济人”（自利性）和“道德人”（他利性）二重的规定性。“自由裁量权一旦与行政‘经济人’属性结合必然产生腐败……行政自由裁量权的行使最终取决于行政人员的伦理自主性、道德价值观和内心伦理准则，这使得政府活动更需要道德责任的关怀。”⑫

执政者在运用公权力行使调节社会关系的职责时，必须有崇高的道德品质，一切以人民的利益为最终目标。只有具备高度的道德责任意识，才能出色地履行其所承担的相应社会责任。倘若他不具备这样的道德责任追求，其手中的权力就会异化为牟取私利的工具，这必将导致政府决策目标大打折扣。当公众意识到自身利益受损时，就会对政府失去信心。“人们对如何增强行政人员行政行为的合法性，减少官员腐败、转变政府行为方式、改进公共服务的方法等，抱以更多的关注。”⑭

（一）高度的公信力是执政合法性的重要标志

关于执政合法性，哈贝马斯认为：“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”⑮执政合法性不仅需要形式合法性，还需要实质合法性，即在道德价值的诉求上取得公众的认同。在法治社会，执政集团通过权利的运行为最广大人民谋取利益而获得大多数人的拥护，从而取得执政的合法性，其显而易见的重要标志就是社会公信力。无法想象没有公信力的执政集团会有长远的生命力。可以这样概括，历史上所有政权的覆灭，或者说所有革命的发生都是以政权公信力的丧失为前提的。失去了公信力，也就失去了执政的合法性，人民必然要重新选择利益的代表者。

个体执政者作为执政集团的一分子，存在着执政行为合法性的问题。首先，执政集团的执政公信力除了其执政纲领要与时俱进地符合人民的新要求之外，主要体现为个体执政者的执政素质和道德品质。整体公信力是绝大多数个体公信力的集合。如果较多的个体执政者执政素质低下，道德品质恶劣，甚至严重腐败，那么，必然会使执政集团的整体公信力受到影响，使人民丧失信心，严重者会动摇其执政合法性的基础。其次，个体执政者在履行职责时所表现出来的道德品质是具体的。一旦某一个履职行为有失执政道德操守，其履职行为的公信力和权威性就会降低，于是其执政行为的合法性也会受到质疑，甚至遭到抵制。我国近年来各地发生的大量群体性事件中，有很大一部分就属此列。

（二）履行道德责任是塑造公信力的首要途径

有失执政道德操守（公德）和个人道德瑕疵（私德）都会影响执政公信力。要保持或提高执政公信力，就必须严格履行道德责任，这也是执政者塑造公信力的首要途径，是执政集团永葆青春活力的重要法宝。

道德责任主体在道德责任信念支配下做出的针对他人或社会的行为是为道德责任行为。道德责任行为应该以“善”和“恶”来划分，也即区分“主观故意”。“是否属于道德上的‘善’，不取决于他所做事情的正当性或它的后果，而是取决于他的品格或动机。”⑮笔者认为，过失违反执政道德规范行为，可划为“善”的范畴，是“犹可训”的，可以通过批评教育和培训来提高其道德认知水平；而完全出于明知且故意的违反执政道德规范行为，说明其本质是“恶”的，应属“必成灾”之列。这一类执政者应该自觉为自己的“不道德”行为负责，或受到机制和社会的制约而离开领导岗位，也即履行道德责任。如此塑造执政者队伍的公信力是依法执政的必然选择，也是首要途径。

（三）执政道德规范法律化使履行道德责任成为法律义务

从1958年开始，美国先后颁布了《政府工作人员道德准则》、《政府道德法案》、《行政部门雇员道德行为准则》等；1981年韩国颁布了《韩国公职人员道德法》；1999年日本颁布了《国家公务员道德法》；2001年意大利颁布了《公务员道德法典》；甚至许多发展中国家也有关于公务人员职业道德的法律规定。美国《行政部门雇员道德行为准则》规定：“雇员如果接受了按本章规定不能接受的礼物，应该：……（2）如果因为礼物易坏而不可能退还，该物品可由雇员的上级或机构道德官员决定，捐给合适的慈善机构，或在接受者的办公室与他人共用，或销毁。”可见其规定细致、具体，可操作性强。

相比之下，我国的执政道德规范法律化还处于初始阶段，有关规范都是笼统的概念性表述。在《公务员法》第二章的“义务”部分只是作了原则性的列举。另外，部分地方政府以 “准则”的形式发布了一些公务员道德规范，只有少量具体的规定分散于不同的业务领域，都没有上升为法律的高度，既没有社会影响力，也没有约束力，更没有可操作性。如北京市2013年公布的《国家公务员职业道德准则》的表述：“公正廉洁：要管好权力，慎用权力，不以权谋私；要履职为公，崇尚公平，维护社会公平正义；要坚持原则，坚守防线，自觉抵制各种诱惑”。对于如此概念性的规范，人们的理解必然无法形成统一标准，其可操作性可视为零，不可能在规范执政者道德责任上起到预期的作用。也正因为如此，我国普遍存在着“带病提拔”、“异地漂白”、“东山再起”等现象，也经常以“集体责任”之名推卸个人责任，如此不一而足。

当今世界，执政道德规范法律化已渐成趋势。我国也应该有所作为，加强执政道德规范的法律化进程，将一般的道德原则纳入法律原则范畴，量化和细化执政道德标准，让履行执政道德责任成为履行法律义务，使执政道德规范脱离软性约束，法律化的执政道德规范将成为依法执政坚实的防火墙。价值目标的实现程度。要实现这一目标，首先要从执政者履行道德责任开始。必须培养执政者树立道德责任意识，营造诚信、负责的道德责任社会氛围。违反道德责任就应该受到追究，并使其成为执政者履职的硬标准。

五、道德问责制是履行道德责任的保证

依法执政的根本目标是以法治方式维护社会公共秩序、促进公共利益发展。执政一旦背离这一根本目标，必然会损害公共利益和他人利益。切实保证公权力依法运作，事关公权力本身的质量和效率及其

（一）我国现行的问责规范

我国《公务员法》第82条规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。”可见，引咎辞职是指因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣影响，或对事故有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动请求辞去现任的领导职务的问责行为。2010年的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第5条列举了7款问责的情形，均是在《公务员法》第82条的框架下拟定的，即都以“因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响”为前提条件的行为。也就是说，问责的范围被框定在“职责”的范围之内。《中国共产党纪律处分条例》第十四章列举了众多“严重违反社会主义道德的行为”，虽然其中也包含少量的个人道德瑕疵问题（其他部分属于违法犯罪行为），但其处罚手段只能限于党内纪律处分。因而，大量的存在道德问题的执政者未必承担了应有的职务上的处分。而多数的行政处分和党纪处分在短时间内都可以自然撤销，辞职也有迅速东山再起的机会。所以，这样的问责是难以触及灵魂和抑制腐败动机的。

（二）建立道德问责制的必要性

美国奥委会前主席桑德拉·鲍尔文因为在简历中伪造学历被曝光后引咎辞职；日本官房前长官福田康夫因没有交纳养老保险费引咎辞职；芬兰央行行长在一次公务接待的宴会上点了一盘20欧元的鹅肝，因为超出标准，公示后引起民众不满而引咎辞职。可见，国外的引咎辞职并非仅以“因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响”为标准，而更多的是以有失执政道德操守或存在个人道德瑕疵为目标的。这是因为，人民要求执政者不仅要具备卓越的处理政务能力，还必须具备高于普通人的道德标准。尤其在腐败形势极其严峻的今天，道德问责更显其突出的优越性和必要性。我国目前还没有真正建立起道德问责制的规范体系和自动启动追究机制。道德问责制要求执政者如果对自己的不当道德行为不能给出合理的解释，就应该公开道歉乃至引咎辞职，以体现对人民负责的精神。

需要特别指出的是，优秀干部并非稀缺资源，我国有大量的优秀干部因为用人腐败和体制机制等因素的阻碍而无法充实到领导岗位上来，况且有失执政道德操守和存在道德瑕疵的干部绝非优秀干部，不应该让他们执政而让人民忧虑。至于那些“因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的”，应该适用撤职的行政处分乃至承担刑事责任而非道德自律的引咎辞职，因为对于他们来说，导致严重后果的原因，无论是能力缺陷还是道德缺陷，这些都是难以弥补的，应该让位于没有缺陷、符合标准的人才，而且，他们也应该为自己的行为负责，成为其他执政者的镜鉴。我们既不要吝惜 “党的多年培养”的成本，哪个腐败分子没有经过“党的多年培养”？也不要怜惜“其他方面才能”，道德不达标，什么才能都无法保证其发挥正能量。至于能力不足而引咎辞职者，就更谈不上“其他方面才能”了。

道德标准应该成为执政者的起码标准。道德问责制的建立，将使执政者受到更为严格的约束和教育，有利于其在履行职责中做出对人民负责的选择。

（三）自觉履行道德责任

一个有道德责任意识的执政者，至少在舆论揭露和谴责自己有失执政道德操守或存在个人道德瑕疵的情况下，坦承自己的过错，并能够自觉地为此负责。比如不如实申报财产、不诚实守信、公车私用、公款吃喝、不作为乱作为、官僚主义等违反执政道德规范的行为，以及生活作风问题等个人道德瑕疵，尽管有时并未造成重大损失或恶劣影响，也未必达到违反法律的程度，但由于其行为足以令人民有理由怀疑其不能全心全意为人民服务，不能公正地行使人民赋予的公权力，因而有权要求其引咎辞职。执政者的辞职是对自己的职务负责的行为，也是让人民解除忧虑的行为。

在我国目前尚未形成为道德负责的社会氛围、执政者不能自觉履行道德责任的情况下，应该首先以“责令辞职”为先导，促使执政者形成自觉意识，建立真实有效的舆论监督和制度监督机制，对应当履行道德责任的执政者自动启动追究程序，上级和“一把手”带头履行道德责任，一以贯之，逐渐塑造全社会的道德责任意识，从而打造诚实守信、道德高尚、严格依法办事的执政队伍，方能胜任依法执政的神圣职责。

如果每一位执政者都能自觉地、不折不扣地履行道德责任（当然，要做到这一点还需要制度的支撑），加之以严格的财产申报制度，相信腐败一定会得到有效遏制，从而避免运用刑事法律兴师动众地治理，耗费大量的国家资源。如此，风清气正将为期不远矣！

注释：

① 本文仅指执政的领导干部。

② 《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1995年版，第579页。

③ 参见《汉书·贾谊传》。

④ [德]黑格尔：《精神现象学》，商务印书馆1979年版，第157页。

⑤ 蔡放波：《论政府责任体系的构建》，载《中国行政管理》2004年第4期。

⑥ [法]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第83页。

⑦ [德]康德：《道德形而上学原理》，苗力田译，上海人民出版社1986年版，第8页。

⑧ 参见张康之：《寻找公共行政的伦理视角》，中国人民大学出版社2003年版。

⑨ 国家公务员局：《公务员职业道德培训大纲》，2011年10月17日印发。

⑩ 鸣泽：《责任及其价值》，载《信息网络》2007年第12期。