全面从严治党的治理逻辑与路径选择

戴辉礼

从严治党是中国共产党的基本目标和实践要求，党的十八大以来这一主题在理论和实践两个层面得以进一步强化，全面从严治党已经上升到国家重大战略层面，成为“四个全面”战略布局的重要组成部分。解决中国的问题，关键在党。从根本上说，全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国都取决于中国共产党坚强有力的领导。“从严治党”之前冠以“全面”，绝不仅是表述形式的文字性改变，更主要是蕴含着治党理念和思路在承继传统的基础上的变化。治理是贯穿于这种变化的重要理念。从治理理论的角度来讲，全面从严治党意味着把执政党自身的管理纳入到国家治理现代化的宏观体系中。

一、全面从严治党:政党治理推动国家治理现代化的必然要求

习近平总书记在十八届中央政治局常委与中外记者见面时强调:“打铁还需自身硬。我们的责任，就是同全党同志一道，坚持党要管党、从严治党，切实解决自身存在的突出问题，切实改进工作作风，密切联系群众，使我们党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。”①中共中央文献研究室:《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第70页。由此可知，执政党自身的治理在根本上已经和中国特色社会主义事业紧密联系在一起，即与中国特色的国家治理现代化紧密关联在一起。以中国共产党为核心的政党治理成为中国国家治理的有机组成部分。全面从严治党可以说是政党治理推动国家治理现代化合乎逻辑的展开，是政党治理和国家治理相互契合的根本需要。

在政治学研究中，政党治理实际上存在广义和狭义之分。广义上的政党治理一般可理解为政党(主要指执政党)作为治理的重要主体主导或参与国家与社会管理以及政党内部管理的行为过程，实际上包括政党“内部治理”和“外部治理”两个方面。正如有的学者所认为的，政党的“向内”整合和“向外”延展影响力共同构成政党治理的重要内容。①罗峰:《转型期中国的政党治理:生成、资源与框架》，《毛泽东邓小平理论研究》，2014年第5期。而狭义上的政党治理一般特指政党组织内部的管理行为。两者的一个共同点就是都把治理的基本理论引入进来。本文主要指的是狭义上的“政党治理”，即执政党自身的治理。在西方国家政治中，政党作为连接国家与社会的中介和桥梁，尽管不同于一般的社会组织，但在本质上仍属于社会组织形态的范畴。因而从一般意义上的组织管理视角来看，政党自身的治理是政党组织内部的事情，其治理绩效只关乎到能否执掌国家政权，但对国家宏观治理体系不会产生过多的影响。所以对于选举党性质的西方国家政党来说，严格的组织管理逻辑失去了必要的基础与前提。然而，对于源于马克思列宁主义的先锋队性质的政党来说，无论在革命年代还是执政时期都需要严格的政党自身管理来保证党的合法性，进而提高有效性。因此，对于中国共产党来说，“全面从严”的内部治理，既是由党的先锋队性质所决定的，也是实现政党目标的需要。一方面，执政党的先锋队性质要求党的成员具有信仰自觉和纪律自觉。另一方面，只有严格的自我管理，才能保证党的先进性，切实担负起领导现代国家建设的重要责任。能否完成党确定的执政目标，能否巩固党的执政地位，在很大程度上取决于党自身治理的效度。正因为如此，全面从严治党是中国共产党基于对自身的性质和宏大历史使命的深刻认知的结果，管党治党从来都是中国共产党始终且必须强调和面临的永恒主题。在当代中国，由党建国家的政治逻辑衍生而来的国家治理理念和治理结构决定了中国共产党在整个国家治理中的特殊地位。中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，也是当代中国政治最鲜明的特征。中国的国家治理离不开严格的执政党内部治理。从这个意义来说，政党治理是中国现代国家治理中最基础、最关键的一环，也是最具中国特色的内容。治国必先治党，治党务必从严。“全面从严”道出了中国特色政党治理的真谛，是中国特色政党治理的必然要求，因此也正是中国特色政党治理的“特色”所在。

全面从严治党契合国家和社会发展的根本需求，是国家治理现代化的根本保证。中共十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。国家治理现代化顺应国家和社会发展的方向和要求。从国家治理现代化的高度来定位全面深化改革的总体目标，可谓深刻把握了中国现代国家建设的基本规律和未来走向。中国共产党的价值理念、组织体系和制度体系已经深深嵌入到中国现代国家治理结构中，已经融为一个整体，中国特色的政党治理内含于国家治理体系中。执政党自身治理的现代化既是国家治理现代化的内在要求，同时也是国家治理现代化的动力和保障。随着全面深化改革的推进和中国现代化转型的深入，对执政党本身也提出诸多新的更高要求。国家治理现代化要求在执政党主导下完善中国特色社会主义制度，实现国家治理的法治化、规范化和常态化;国家治理现代化要求在执政党主导下协调推进经济、政治、文化、社会和生态建设;国家治理现代化要求执政党更好地处理党和国家、党和社会的关系;国家治理现代化也要求执政党更好地回应人民群众的期望和需求。因此，中国共产党需要不断提高治理国家和社会的能力，通过执政能力提高国家治理水平。而执政党对国家与社会的治理，在根本上又要求执政党加强自身治理。因此，全面从严治党成为当代中国国家治理现代化实践发展的现实需要和必然选择。进一步讲，全面从严治党也就是中国共产党对国家和社会发展需求作出的积极回应。缺乏全面从严的内部治理，不仅会削弱党的凝聚力、创造力和战斗力，而且党的权力会不适当侵入社会自主空间，进而对国家治理秩序生成和治理绩效造成不利影响，最终可能导行为背离社会发展方向和人民意愿。通过全面从严的治理方式，使得政党治理更加适应国家和社会的需要，使其与国家治理体系和治理能力现代化始终保持契合、平衡和互动的状态。总之，国家治理现代化需要政党治理的坚实支撑。无论从中国特色的国家治理现代化体系的建构、国家治理能力的增强还是治理绩效的提高来说，全面从严治党都起到至关重要的基础性、推动性和保障性作用。

二、全面从严治党的治理要义

全面从严治党作为重要战略思想和战略布局一经提出，已然体现出其鲜明的战略性和创新性。把治理理念引入到执政党建设中来是这种战略性和创新性的重要体现。治理理论是理解全面从严治党的一个重要理论视角。在治理的理论视域下，全面从严治党可以得到更好的把握。

依照全球治理委员会的经典定义:“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”①俞可平:《治理与善治引论》，《马克思主义与现实》，1999年第5期。中国的政治学者依此定义，进一步把政治学意义上的治理理解为“使公共利益最大化的行为过程，它的本质特征就在于它是政府、公民和社会对公共事务的合作管理，是政府、公民和社会关系的重大变革。”②俞可平:《政治学教程》，高等教育出版社2010年版，第222页。尽管由于视角和领域不同导致多种不同解释，但可以肯定的是，“治理”体现的核心要义就是基于多元、合作、协商基础上的管理，表明管理的多维性而非单维性。因此，“治理”能够成为打通非公共领域与公共领域界限的概念，其出现正是解释和回应了上述两大管理领域出现的新形态和新问题。由此可见，治理从更为广泛的角度拓展了传统的统治和管理的内涵。执政党作为嵌入国家公共权力系统的组织，作为连接政府与社会、政府与公民的桥梁，无论从公共领域的角度还是社会组织的角度来说，其自身的管理显然都可以贯穿“治理”的基本逻辑。因此可以说，全面从严治党实际上蕴含着治党理念从“管理”到“治理”的变化。关于这一点，从“党要管党”到“从严治党”再到“全面从严治党”的政治话语转变就是很好的证明和诠释。无论从话语变化还是实践做法来看，全面从严治党切实内含着丰富的治理要义，具体体现在治党主体、治党对象、治党内容、治党方式、治党目标五个方面。

在治党主体上，强调自我主导、人民群众参与，体现主导性和合作性。一般而言，执政党内部的治理，在根本上讲是党自身的事务。因此，党无疑就是自我管理的最重要主体，这也是党的几代领导人历来强调“党要管党”的根本理由。中共十八大报告明确提出要“坚持党要管党、从严治党，全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设，增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。”③胡锦涛:《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》，2012年11月18日第4版。自我管理既是党的责任和义务，同时也是坚定治党目标、提高治党能力与治党效果的根本保证。但是，自我主导并不是自我包办、单打独斗、关起门来搞党建。而是要在自我主导前提下，动员社会力量参与政党内部的治理，切实发挥人民群众的作用。治理理论很重要的一个方面就是强调治理主体的非单一性，强调合作治理。没有人民群众的参与，实行关门式管理，全面从严治党的效果就会大打折扣。正如习近平总书记所指出的，“人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民……群众的眼睛是雪亮的，群众的意见是我们最好的镜子。只有织密群众监督之网，开启全天候探照灯，才能让‘隐身人’无处藏身。各级党组织和党员、干部的表现都要交给群众评判。”④习近平:《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》，2014年10月9日第3版。党在当代中国国家与社会中的地位与影响，决定参与治党也是人民群众的重要责任和义务，人民群众理应成为治党的参与性主体。习近平针对群众路线教育实践活动就明确讲到，“解决干部身上的作风问题，群众也有责任，这种责任就是多提建议、认真监督。”①中共中央文献研究室:《习近平关于党的群众路线教育实践活动论述摘编》，党建读物出版社2014年版，第58页。当然，各民主党派、社会团体和社会组织也都属于人民参与主体的范畴。自我主导就是包括党中央在内的各级党组织要真正担负起管党治党的主体责任，各级党委主要负责人和各级党员干部都要切实承担起治党的责任，成为治党的关键主体。人民群众的参与性主体责任，就是要通过建言献策和批评监督两个渠道，真正发挥参与作用。

在治党对象上，强调全体纳入、拒绝例外，体现全员性。单纯强调政党内部的自我管理，很容易出现把管理者置身事外的问题，容易出现管理者和被管理者主客体分离的状况，容易出现由于信息不对称或信息垄断导致的管理死角问题。实现从“管”到“治”的转变，就是要通过“以我为主、多元共治”治理模式，实现管理者和被管理者真正融合为一，解决管理死角的问题。从治党对象来讲，“全面”意味着所有的治党客体都是政党治理的对象。从人的角度来说，治理客体包括从中央到地方的各级党员领导干部在内的全体党员。最新出台的《中国共产党纪律处分条例》就很好地体现了这一点。从结构的角度来说，治理客体指的是从中央到地方各级党组织。因此在治理意义上说，全面从严治党意味着作为主要治理主体的党组织、各级党员领导干部以及普通党员同时又是治理客体，实现了治党主体和治党客体的统一。关键主体和客体相统一是执政党内部治理的难题，但是政党治理必然要求全体覆盖，绝不能允许存在游离于治理对象之外的例外者。“党内决不允许有不受党纪国法约束、甚至凌驾于党章和党组织之上的特殊党员。”②中共中央文献研究室:《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第133页。中共十八大以来，一大批“特殊党员”受到查处即是对此话语的最好诠释。正人先正己，执行纪律没有例外。各级党组织如果出现“塌方式腐败”和治党不力问题，各级党组织及其负责人必须为此承担主体责任。对于所有治党对象特别是各级党的主要领导干部来说，必须筑牢既是治理主体又是治理客体的双重角色意识。

在治党内容上，强调全面覆盖、不留空白，体现整体性。作为拥有八千多万党员的超大规模执政党，党内事务纷繁复杂。管党治党到底应该管什么、治什么?从传统管理的角度来说，由于管理主体的单一性、管理手段的有限性、管理事务的复杂性等诸多因素影响，管理死角必然存在，一定程度的“选择性管理”成为无奈之举。显然传统管理模式与执政目标和人民群众的要求之间存在差距，长此以往则必然会侵蚀和削弱执政党的合法性基础。问题有根源，事事皆联系，顾此失彼。从管理到治理的转变，逻辑上必然要求把党内事务当作一个全面的整体来治理，实行治理内容全面、广泛覆盖。从执政党建设的领域上讲，治党内容广泛覆盖思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设各个领域。从具体治理内容来讲，既涉及到各级党组织架构的完善，也涉及到党内制度的创制和完善;既涉及到包括党员领导干部在内的党员工作行为，也涉及到党员特别是党员领导干部的日常生活行为;既涉及到党员特别是党员领导干部的思想观念，也涉及到其作风;既抓腐败，又管违纪，把纪律和规矩挺在前面。从组织到制度、从行为到思想都纳入到治党的范畴，把治党所涉方面进行整体协调又不失重点地加以推进。

在治党方式上，强调多管齐下、从严治理，体现综合性。如前面已述，治理就是基于合作、协商、协调等行为价值基础上的管理，这些价值理念决定治理的方式不同于传统意义上的管理。所谓合作、协商、协调的管理，就是要改变单一的管理方式，采用多维度的方式来实行综合治理。全面从严治党体现在治理方式上，就是综合采取多种多样的方式而非依赖某种特定的手段。具体来说，第一，实行制度约束与思想政治教育相结合、内部管理与外部监督相结合的综合治理方式;制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。制度约束是最基础、最重要的治党方式。正如习近平总书记强调的:“要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。”③习近平:《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月6日第2版。但是，单单依靠刚性的制度依然无法达到良好的治理效果，必须把外在的他律与内在的自律结合起来。“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力。”①习近平:《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》，2014年10月9日第2版。内在的自律就是筑牢思想的防线，这就需要思想政治教育，需要党员干部的自我修养，需要高扬理想信念的价值激励和价值整合功能。就内外结合的治理方式来说，内部强化管理是基础，外部监督是压力，内外结合才能形成合力和增强实效;第二，针对不同的领域与问题，既要综合治理也要重点突出，提高治党的有效性。无的放矢事难成。政党治理必须有的放矢，必须分清领域、坚持问题导向。对于同一问题可以采取多种手段，但并非一定要平均用力，而要有所侧重;第三，任何方式都要贯穿从严的基本要求。“世间事，做于细，成于严。从严是我们做好一切工作的重要保障。”②中共中央纪委、中共中央文献研究室:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第46页。方式可多样，但都必须严格用到位，必须严肃认真，不能点到为止。

在治党目标上，强调提升执政能力，体现先进性和合法性。治理理论主张通过有效的治理达到善治，即实现公共利益最大化。对于政党这样的组织来说，其治理目标必须体现政党的核心利益。中国共产党作为中国特色社会主义事业的坚强领导核心，其核心利益体现在全心全意为人民服务的根本宗旨上。而要做到这一点，就要严格按照学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党的要求，提升自身领导能力和执政能力，不断提高服务国家、服务人民的水平，从而永葆先进性。有学者认为，政党治理要以政党能力提升为其活动的目标导向。③罗峰:《转型期中国的政党治理:生成、资源与框架》，《毛泽东邓小平理论研究》，2014年第5期。当然，政党能力提升是全面从严治党的直接目标而非根本目标，其根本目标在于通过能力提升以增强有效性和合法性，最终确保中国最广大人民的根本利益得以实现。

三、全面从严治党的实践路径

大党治理从来都是历史性难题，对于掌舵超大规模国家的中国共产党来说，自身的治理需要在实践中不断总结经验和探索规律。这就要求执政党必须基于现实主义的政治考量，把“全面从严”的治理理念和基本要求，切实转化为可操作的实践行动，使得政党治理实现常态化和长效化。全面从严治党主要不是理论问题，不是政治口号，而是实实在在的实践问题。立足于国情和党情实际，在坚持思想建党的前提下，全面从严治党需要坚持和拓展以下现实路径与机制。

首先，坚持领导带头，构建责任机制。各级党员领导干部是党执政兴国的骨干力量，集执政主体、治党主体、治党客体三种角色于一身。执政党先进与否，形象好坏，主要体现在各级党员领导干部身上。因此，领导带头是全面从严治党的关键一环。习近平对此的深刻认识可谓一针见血:“党要管党，从严治党怎么抓?就从中央政治局抓起，正所谓‘子帅以正，孰敢不正’?上面没有先做到，要求下边就没有说服力和号召力。”④中共中央文献研究室:《习近平关于党的群众路线教育实践活动论述摘编》，党建读物出版社2014年版，第56页。上行下效的行为逻辑决定领导带头的示范和表率作用绝对不可或缺。“领导带头”蕴含的内容十分丰富。具体而言，要做到领导带头，一是各级领导特别是主要领导作为治党对象，必须自觉带头守规矩、守纪律、正作风，真正成为下属和党员效仿的典型和对象，即为正身。二是各级领导尤其是主要领导作为治党主体，必须带头勇担管党治党的政治责任，切实把治党作为义不容辞的分内之事，成为为党分忧的典范，即为正人。各级党委的治党主体责任，最主要是由各级党委班子尤其是主要领导承担。“党委主要负责同志要管好班子，带好队伍，管好自己，当好廉洁从政的表率。”⑤中共中央纪委、中共中央文献研究室:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第61页。“党委(党组)书记作为党风廉政建设第一责任人，既要挂帅又要出征，对重要工作亲自部置、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办。”⑥中共中央纪委、中共中央文献研究室:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第64页。三是构建领导带头的责任机制。没有坚实有效的机制做保障，领导带头就是一句空话，就会沦为形式主义的作秀。具体来说，必须构建完善领导带头的责任认定机制、责任执行机制、监督机制、倒查追究机制、激励评价机制，形成一个完整的责任机制链条，从而把领导带头落到实处，使管党治党成为各级领导的“规定动作”和“必修课”。领导带头可谓是群众路线教育实践活动的重要经验，必须通过理念强调和机制保障使其贯穿于全面从严治党的全过程中。

其次，坚持发扬民主，构建动力机制。治理理论强调协商共治，实际上就是民主治理，反映在政党治理上就是要充分激发治理主体的积极性，共同聚焦和致力于各项治党活动。由此必须充分发扬民主，最大限度地调动各级领导干部、广大党员以及人民群众的积极性，赋予其管党和参与治党的责任和义务。全面从严治党绝不仅仅是党中央和各级主要领导的单一责任，而是全党的共同责任，甚至也是广大人民群众的事情。没有民主，管党治党就缺乏根本性的推动力，就无法发现问题和找出办法，就不可能收到实效，就会沦为自说自话，流于形式、无法持久。正如习近平同志在调研指导群众路线教育实践活动时所讲到的，“领导干部和广大群众能不能结合好?是不是都有积极性?对活动取得成效具有重要作用。”①中共中央文献研究室:《习近平关于党的群众路线教育实践活动论述摘编》，党建读物出版社2014年版，第59页。因此，发挥民主是落实全面从严治党的必不可少的基础路径。具体而言，一是大力推进党内民主，最大限度地形成全党合力。党内民主既是形成党内共识的途径，也是发现问题和解决问题的手段。党内存在的问题，党员干部和群众很有发言权，如何管党治党，党员干部和群众很有办法。由此，必须充分尊重和保障党员的各项基本权利;必须实行决策民主;必须严肃党内政治生活，按照民主集中制的原则展开党内政治生活;必须大力开展批评和自我批评，使得广大党员和干部增强角色意识和政治担当，真正在党言党、在党忧党、在党为党。二是发扬人民民主，扩大党外群众的参与。发扬民主才能广开言路，才能形成强大的外部监督效能。管党治党的成效好坏，最终要以人民满意为标准。广大党外群众的建议与监督是治党的压力更是动力。三是构建发扬民主的动力机制。民主作为全面从严治党的动力，本身也需要动力，即需要一系列的机制来构成和保障。因此要大力构建和完善民主决策机制、权利保障机制、民主监督机制、党内生活机制、群众评价机制，等等。

第三，坚持制度治理，构建保障机制。制度治理是全面从严治党的基础方式。通过制度来约束和规范党组织和党员干部是治党的可靠路径。制度是管党治党的兜底的保障，也是实现全面从严治党常态化的根本保障。构建健全、严格的制度体系，就能发挥有如防护栏和防火墙的功能。对于全面从严治党而言，制度的含义是广泛的，既包括党章、党规，也包党纪、党内惯例，还包括宪法和法律。坚持制度治理，一是要建立健全各项制度，形成完整、精炼、有效的制度链条。不够健全的制度就是无效制度，就会出现牛栏关猫的现象。“制度不在多，而在精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”②习近平:《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》，《人民日报》，2014年10月9日第2版。二是要狠抓制度执行，防止制度虚置。制度治理关键在落实，否则制度就会沦为无用的“稻草人”。正如习近平总书记所言，“要狠抓制度执行，扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威。”③中共中央纪委、中共中央文献研究室:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第127页。三是要构建制度执行的监督问责机制。制度之所以没有落实，最重要的在于没有形成有效的督促、监督和问责机制，容易形成“破窗效应”。因此，监督和问责机制是健全的制度体系中的关键链环。四是破除潜规则，防止制度异化。制度供给不是难事，但是由于人情社会的现实和法治建设的不足，潜规则大行其道，极大地消解了明制度的效果。因此必须通过思想教育强化党员领导干部的道德自觉，通过法治教育来强化党员领导干部的法治信仰和制度敬畏，通过责任追究机制来倒逼和强化党员领导干部的制度执行力。