中央“八项规定”有效实施对全面从严治党的经验借鉴

韩 强

改革开放以来，我们党制定了一系列重大决策，总体上都得到了贯彻落实，也基本取得了预期效果，但是在落实中央重大决策的过程中，思想不够统一、措施不甚得力、效果差强人意的情况也普遍存在。因此，习近平总书记近年来一直特别强调在从严治党中抓好中央政策的落实问题，要求全党以“踏石留印、抓铁有痕”的精神抓好落实工作，并多次强调严明党纪尤其要严明政治纪律，要求“把守纪律、讲规矩摆在更加重要的位置”。我们看到，在中央重大决策的执行中，“八项规定”的落实无疑是一个非常成功的典型。这一决策在中央作出后，通过自上而下雷厉风行抓落实，在各个层面都得到有效实施，使我们党集中统一的组织优势得到充分体现，其效果也得到了社会各界的广泛认可。深入研究这一决策有效实施的基本经验，并加以概括和推广，对于新形势下落实中央重大决策、进一步从严治党、加强党的建设具有重要意义。

一、全面从严治党需要总结借鉴中央“八项规定”的实施经验

中央提出并落实“八项规定”，是基于党的性质任务和面临的新形势作出的重大决策。作出这一决策的主要背景在于:一是加强作风建设，密切党与群众的联系是党的宗旨和力量所在，也是我们党的一条最根本的历史经验，在新形势下我们需要进一步继承和发扬这一历史经验;二是我们党正面临着历史方位的历史性转变，“四大考验”和“四大危险”使我们党的自身建设遇到了极大的挑战，克服脱离群众的危险是我们党的一个重要任务;三是在推进中国特色社会主义伟大事业过程中，各个方面的建设都需要我们提高执政能力，化解社会矛盾，解决突出问题，都需要得到人民群众的大力支持，因此改进作风是一个关键;四是新时期党的作风出现了一系列新的问题，尤其是官僚主义、个人主义、享乐主义、奢靡之风屡禁不止，贪污腐败现象依然严重，必须下大力气加以整治;五是新一届党中央把加强作风建设放在更加重要的位置。基于以上背景，十八大后习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，审议通过了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》，主要包括改进调查研究;精简会议活动，切实改进会风;精简文件简报，切实改进文风;规范出访活动;改进警卫工作;改进新闻报道;严格文稿发表;厉行勤俭节约。并要求各级党政机关和领导干部要带头改进工作作风，带头深入基层调查研究，带头密切联系群众，带头解决实际问题。也要求各地区各部门要严格按照本规定，结合实际情况，制定贯彻落实办法，狠抓落实，切实抓出成效。

全面从严治党的提出也要切实解决好落到实处的问题，需要从“八项规定”切入、从“八项规定”突破、用“八项规定”示范。

第一，全面从严治党需要从“八项规定”切入。做好任何工作都需要选取一个正确的切入点，工作越是复杂越要选准切入点，这样会起纲举目张的作用。从严治党是一个系统工程，其关键是从严治吏，而从严治吏的核心在于干部作风。因此，要全面推进从严治党，必须从解决干部作风着手，必须抓住干部作风中群众反映最突出的问题，严肃认真地加以解决，争取在短时间内扭转干部作风软弱涣散、形式主义、官僚主义严重的问题，化解党面临的脱离群众这一当前最主要危险。经过对干部作风问题的梳理，我们党选取了八个具体问题集中加以解决，这八个问题涉及会议、文件、出访、警卫等方面，都是形式主义最突出、群众反映最大、不尽快解决对党危害最大的问题。实践证明，我们抓住这八个具体问题集中解决，得到了广大党员群众的拥护，形成了促进问题解决的有效监督机制。正是由于有了广大党员群众的积极参与，违反“八项规定”的行为成了过街老鼠，为干部作风的根本好转打下了良好基础。

第二，全面从严治党需要从“八项规定”突破。切入点不同于突破口，切入点并不意味着必然由此取得突破，只有取得突破性的进展，才能说明切入点的准确无误。从严治党以“八项规定”作为切入点是一个正确的选择，通过从“八项规定”切入，党的作风建设的复杂问题由难变易、迎刃而解。过去常说“三十六个文件管不住一张嘴”，公款吃喝几乎难以遏制，但是“八项规定”一出，加上在标准、财务、审计、监督、惩处等方面的制度组合拳，公款吃喝现象明显减少，财政开支大幅减少;过去在治理干部作风上往往是一阵风，风声一过，干部作风故态复萌，造成治理无效或低效，但是“八项规定”很好地吸取了过去的教训，把实施“八项规定”融入群众路线教育实践活动，融入“三严三实”教育，通过持续不断的教育、监督，使干部遵守“八项规定”成为自觉行动，成为行为习惯，这就有效避免了可能的反弹、反复。从目前情况看，虽然还一定程度上存在执行“八项规定”不严甚至抵触的问题，但是总体上落实“八项规定”已经成为干部作风的新常态，其约束作用正全面显现出来。

第三，全面从严治党需要用“八项规定”示范。典型带动是我党极其重要的工作方法。从严治党涉及的领域非常广泛，中央又提出了全面从严治党的任务，并上升到“四个全面”战略布局的高度提了出来，我们如何才能实现全面从严治党的战略目标，一个现实的途径是把“八项规定”作为作风建设的典型，通过发挥其示范带动作用，使党的作风、干部作风率先改进，进而对党的政治、思想、组织等建设产生连带作用，进而从全局上形成全面加强党的建设的有利局面。当然，要发挥好“八项规定”的典型示范作用，必须抓好两个方面的工作，一是切实落实好“八项规定”，要全面落实，不留死角，更不能死灰复燃;二是做好典型经验的总结工作，要切实深入研究“八项规定”实施的必然性、可行性、有效性、规律性，找出其有效实施的原因，分析当前还存在的问题，并提出解决的对策。只有这样，“八项规定”才能从具体对策变成普遍经验，从干部作风变成全党风气，从一时之制变成长效机制，进而影响党和国家的长治久安。

二、中央“八项规定”实施的主要成效

“八项规定”出台后，全党层层落实，中央率先垂范，各级纪检监察部门和社会各界严格监督，很快形成了严格执行“八项规定”的有效机制。实施近四年来，取得了极为显著的成效，归结为如下几个方面。

第一，不正之风受到明显遏制。中央“八项规定”出台的初衷，就是以有力措施刹住干部作风滑坡的现状，为从根本上解决作风问题创造条件，因为“党面临的最大风险和挑战是来自党内的腐败和不正之风。”①中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编:《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社2015年版，第101页。从实施的效果看，遏制不正之风取得了初步胜利。一是铺张浪费现象得到有效遏制。据不完全统计，②相关统计数据来自《激浊扬清树新风——全党上下贯彻落实中央八项规定精神纪实》，《人民日报》，2014年1月25日第1版。2013年1月至11月，中央和国家机关113个部门和单位本级公务接待费、因公出国(境)费、公务用车购置及运行费与2012年全年相比，下降幅度分别为42.9%、38.1%和10.9%。二是文山会海现象初步解决。各级领导干部逐步摆脱文山会海，走出机关大院，拿出更多时间和精力深入基层一线解决实际问题。三是深入基层蔚然成风。许多领导干部纷纷走出机关，走进基层，零距离接触群众，实打实解决问题。一些地方制定意见，推动领导干部信访接待下基层、现场办公下基层、调查研究下基层、宣传党的方针政策下基层。虽然在一些地方和单位仍存在少数干部为官不为、消极应付、变相钻空子等问题，治理的形势仍然严峻，但总的来说干部作风已经有了一个大的改观，各种不正之风都受到极大遏制，干部作风呈现出积极向上、干事创业的良好氛围。

第二，相关制度日益健全完善。作风建设的成效很大程度上要看制度是否能够健全起来，并能够发挥作用。习近平总书记曾强调，“要抓住制度建设这个重点，以完善公务接待、财务预算和审计、考核问责、监督保障等制度为抓手，努力建立健全立体式、全方位的制度体系，以刚性的制度约束、严格的制度执行、强有力的监督检查、严厉的惩戒机制，切实遏制公款消费中的各种违规违纪违法现象”。③《习近平谈治国理政》，外文出版社2015年版，第364页。可以说，经过层层建章立制，保障中央“八项规定”实施和党的优良作风的制度进一步完善，这是党的作风持续向好的重要标志。这种制度包括四个层面，一是有制度建设的顶层设计。为强化制度约束、用制度保障中央八项规定的执行，中央办公厅、国务院办公厅会同有关部门，提出了厉行节约反对浪费“1+20”的制度建设框架，涵盖预算管理、公务接待、公务用车、因公临时出国、会议活动、办公用房、领导干部待遇、国有企业负责人职务消费以及审计、纪律监督等各方面。二是主干制度立法取得突破。厉行节约反对浪费工作作为党的作风建设的重要任务，第一次上升到党内条例的高度进行立法，体现了中央对这一工作的高度重视。2013年11月25日，中央发布《党政机关厉行节约反对浪费条例》。条例共12章、65条，是党政机关做好节约工作、防止浪费行为的总依据和总遵循，对于从源头上狠刹奢侈浪费之风具有重要意义。此外，截至目前，相关制度已陆续出台，包括《党政机关国内公务接待管理规定》、《中央和国家机关培训费管理办法》、《中央和国家机关会议费管理办法》、《因公临时出国经费管理办法》等11项，还有近10项制度将陆续出台。三是各地相关制度建设步入快车道。中央“八项规定”出台以来，各地区各部门各单位高度重视，严格按照中央要求，结合实际逐级制定改进作风的制度措施，同时注重把党的群众路线教育实践活动中的好经验好做法总结升华为制度，基本形成了改进工作作风、密切联系群众的制度体系。有的地方制定《关于改进工作作风、密切联系群众的规定》，就改进工作作风、密切联系群众提出明确规定;有的地方制定《改进作风加强制度建设计划》，梳理出需要制定或修订的制度和需要进一步抓好贯彻执行的制度，明确责任领导、责任单位和完成时限。四是初步形成了一个保障中央重大决策实施的有效机制。通过开展一系列制度建设，干部作风建设已基本纳入了制度化、规范化和程序化的轨道，形成了一个包括宣传教育机制、政策转化机制、组织领导机制、法纪约束机制、示范带动机制、检查督促机制、社会压力机制在内的保障机制，使中央重大决策的贯彻落实得到了更有力的保障，科学化水平进一步提高。

第三，带动了社会风气的进一步好转。党的作风建设的关键在干部作风，而根本解决要看社会风气，通过改进干部作风促进社会风气的好转是作风建设的一个重要任务。通过改进干部作风促党风政风，进而促进社会风气的根本好转已成为作风建设的基本思路。据国家统计局对31个省区市3.1万名普通群众的电话调查显示，①参见《激浊扬清树新风——全党上下贯彻落实中央八项规定精神纪实》，《人民日报》，2014年1月25日第1版。96%的受访者对新一届中央领导集体制定和执行中央“八项规定”持满意态度，其中53.5%的受访者表示“很满意”，88%的受访者相信中央“八项规定”能长期执行，81.1%的受访者认为身边党员、干部工作作风有改进。与此同时，对“舌尖上的浪费”、“车轮上的铺张”、“楼堂馆所的豪华”等的治理也效果显著，许多党政机关开始自觉过紧日子，一些单位周年纪念不搞庆典、不开大会、不外请嘉宾，一些地方领导下基层吃“廉政灶”。目前，不少过去“虚火旺盛”的行业因为中央八项规定遭遇“寒流”，高档宾馆、酒店生意下降、包房冷清，高档礼品回收点门可罗雀，一些高档消费品价格大幅下滑，一些过分倚靠公款消费的行业风光不再。中央“八项规定”的贯彻落实受到干部群众一致好评，大家普遍反映，中央“八项规定”是新时期的“三大纪律、八项注意”，是凝党心、得民心之举，抓到了点子上，落到了关键处。

三、中央“八项规定”有效实施对全面从严治党的经验借鉴

中央“八项规定”的有效实施给全党、尤其是全面从严治党留下了宝贵的经验，虽然我们党的历史上不乏类似的经验，但是作为在执政、对外开放和市场经济条件下抓党的建设的中国共产党来说，这一成功经验的价值不可低估，对我们开展其他工作都具有启发意义，对全党落实好中央重大决策也具有指导价值。因此我们要深入地总结这些经验，并在今后的工作中很好地加以继承和发展。

第一，必须坚持民主决策、科学决策、依法决策，保证重大决策的科学性。任何决策要得到积极响应和顺利实施，必须把决策的正确性放在第一位。这种正确性就是与广大人民群众立场、意愿、利益的一致性，因为我们党的宗旨是为人民服务，我们作出任何决策，都必须以人民利益为转移，以让人民共享改革发展的成果为目的，这是我们衡量重大决策正确与否的基本前提。中央“八项规定”所关注解决的作风问题来自群众的热切期盼，如果“一项服务办法，开始实施5个月后才在某地方落实”，“一份文件从中央落实到基层需要70天时间”，那么群众就会有意见，就会不答应，解决的出路只有一个，就是改变干部作风，让干部真正成为服务人民群众的公仆。因此新一届中央领导集体上任伊始就重拳出击，重点治理，保证了这一决策合乎民心、顺乎民意，这是这一决策得到顺利实施的最重要前提。当然，从科学决策的角度看，重大决策还必须以民主的方式、依法依程序作出，而不能搞个人或少数人说了算，即使个人或少数人的主张是正确的，因为决策有自身的科学规律，而且决策的过程也是教育人民的过程。从中央“八项规定”的决策看，它与党的一贯宗旨相统一，在全党已经形成高度共识，而且由党的中央政治局会议进行决策，形成了在党内有广泛约束力的党内法规——《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》。决策作出后在全党进行了全面的宣传教育和推广实施，所有这些，都保证了这一重大决策合乎人民意愿，符合党内决策程序，旨在解决当前突出问题，由此使决策的科学性得到了充分保障，也为其有效实施打下了良好基础。

第二，必须强化决策实施的组织领导，保证党的决策的权威性。在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，中央重大决策必然涉及各方面新的利益调整，因此有的在执行中患得患失，有的徘徊观望，还有的搞消极应付，所有这些都造成中央决策的权威性下降，许多重大决策难以得到全面的不折不扣的落实。虽然中央决策的相关文件均要求加强对落实的组织领导，但是在各地落实的程度往往快慢不一，效果差距较大，长此以往，必然危及党的团结统一，因此迫切需要在强化决策实施的组织领导方面有突破性进展。从中央“八项规定”的实施看，组织不力的问题得到了很大程度的解决，中央在强化实施的组织领导方面采取了一系列创新性举措，比如，建立了抓党的建设的权威机构，中央成立了全面深化改革领导小组，下设经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革6个专项小组，其中党的建设制度改革、纪律检查体制改革两个小组都与“八项规定”的实施有直接关系;增强了纪检监察机构的权威，原来各级纪委在同级党委领导之下，十八大以后对各级纪委采用了同级党委和上级纪委双重领导的体制，同时加大了上级纪委垂直领导的力度，多个省份的纪委书记实现了上级指派，由此增强了纪检监察机构落实“八项规定”的自觉性和权威性;党建责任制的实施保证了各单位党组织把落实中央重大决策尤其是像“八项规定”这样的重大决策作为自己的主要任务。过去，由于党的建设往往说起来重要，做起来不重要，导致党的主要领导没能聚精会神、大张旗鼓地抓党的建设，而是把主要精力放在经济工作上。党的十八大以来，我们党强化并全面落实各级党组织抓党的建设的主体责任，要求党的组织、宣传、政法等部门，人大、政府、政协、法院、检察院党组要齐抓共管，形成合力，全面落实“八项规定”，坚决纠正“四风”，从而使组织领导得到强化。此外，分两批开展群众路线教育实践活动;狠抓纪律建设，严肃政治纪律，坚决维护中央权威，保证中央政令畅通;严格执行组织纪律、财经纪律、工作纪律、生活纪律，确保纪律刚性约束，坚决克服组织涣散、纪律松弛问题等等做法和要求都使中央“八项规定”的落实受到空前重视，得到全党配合，实施效果也由此得到了保障。

第三，逐步建立中央重大决策的正常响应机制，实现全党行动统一。中央“八项规定”的有效实施还有一个重要问题值得我们深刻总结和反思，就是中央重大决策的分级与自动响应机制建设问题，这个问题若能得到解决就会使中央重大决策落实步入正规化、制度化的轨道。中央“八项规定”的有效实施是动员各主体力量、发挥各机构权威、启动各方面机制的结果，但是这种启动程序繁琐、历时较长、成本较高，而且易于受到领导人个人好恶等多方面因素的影响，可复制性不强。因此，我们应该在深入总结的基础上，着力构建一个中央重大决策的全党正常响应机制，就是中央重大决策一旦作出，各级党委政府组织应该形成一个正常响应的机制，以保证中央重大决策的真正落实，而无需中央耳提面命、反复强调。在民主革命时期我们曾经建立了这样的有效机制，但改革开放以来这样的机制已受到极大的削弱。当然，这一机制的实现有赖于这样几个方面，一是中央决策的分级问题。应该把中央重大决策按照重要性、紧迫性和广泛性分成若干级别，赋予独特的称谓，就像军队的几级战备状态一样，使各级党组织清楚自己相应的响应模式，并据以进行适当的党内动员;二是明确不同党组织在执行党的最高决策方面的义务和责任。要把党章的笼统规定逐步细化为党内的工作程序和纪律，并把它和中央决策分级挂钩，使地方和基层党组织落实中央重大决策有规可循、形成默契，而不是无所适从、无法问责;三是建立动态的联系机制。通过不断的探索实践，探索建立中央决策与地方和基层党组织互动响应的机制，逐步把这种关联性固定下来，最终建立起保证中央决策实施的正常响应机制，为全党的集中统一提供有力的保障。这应该成为我们今后抓好中央重大决策落实工作要着力探索的一个重要方面。

第四，必须发挥中央重大决策各实施主体的积极性，形成全党合力。中央重大决策关系党的发展和国家民族利益，因此必须发挥各个主体的积极性、主动性和创造性。从中央“八项规定”的有效实施来看，我们可以得出如下结论，一是中央机关很好地发挥了表率作用。中央“八项规定”之所以得到有效实施，与中央领导和中央机关的以身作则、典型示范有直接关系，正是由于上至习近平总书记，下至中央各部委的一般干部，都能严格执行“八项规定”，在各方面做出了榜样，“八项规定”才得以得到全党迅速响应和广泛落实;二是各级领导干部起到了示范带动作用。领导干部是中央重大决策的执行者、组织者，起着承上启下的作用，他们的认识、态度、行为对人民群众影响极大。因此，在中央“八项规定”落实过程中，我们坚持抓领导、领导抓，要求各级领导干部一级带一级、一级抓一级，从自身做起、从现在做起，带头改进工作作风，带头深入基层调研，带头密切联系群众，带头解决难点问题，从而在广大干部群众中树立标杆、带动一方、影响一片，收到了良好效果;三是广大党员积极响应。中央“八项规定”符合党员期盼，反映了党员心声，因而“八项规定”一出台，广大党员认真学习，从自己做起，而且注重发挥监督作用，使党内很快形成了违反规定必然受监督、被处理的氛围，从而迅速遏制了不良风气蔓延的势头，使干部作风明显改善。

第五，健全完善相关制度，为中央重大决策实施提供有力的制度保障。制度是对经验的升华，制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性，任何工作只有上升到制度层面，变成制度规定，才能使好的做法固定下来，更长久地发挥作用。因此，制度建设是党的建设的一个重要内容，完善各项工作制度是党的建设的永恒主题。中央“八项规定”的实施是完善制度的一个典范，正是由于我们从中央、地方到基层，从党委、人大、政府、政协到企事业单位、群团组织，从纪律到财经、审计等都层层制定了一系列制度规定，而且这些制度规定明确，针对性强，便于操作，因而从各个方面保证了“八项规定”的落实。当然，在相关制度建设方面我们还有许多工作要做，正如党的十八届三中全会《决定》指出的，要健全改进作风常态化制度，健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善直接联系和服务群众制度;改革会议公文制度;健全严格的财务预算、核准和审计制度;完善选人用人专项检查和责任追究制度。中共中央发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013－2017年)》也提出，以贯彻落实中央八项规定精神为着力点，针对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等突出问题，加大作风建设方面的党内法规建设力度，提高相关制度的集成性、针对性和执行力，为推进作风建设提供有力的制度支撑。我们要围绕以上要求，以改革创新精神加强制度建设，把权力关进制度的笼子，使制度为作风改进起到更有力的保障作用。

第六，强化对中央决策落实的监督，确保监督形式多样、全面有力。监督权是一项重要权力，与决策权、执行权具有同等重要的地位。为了实现党内权力的有序、健康、良性运行，我们建立了党内决策、执行、监督权既相互分离、互相制约又互相协调的体制机制，尤其是提高了监督权的权威性，创新了监督权行使的途径方法，使有权不任性、用权受监督成为权力运行的新常态。从中央“八项规定”的执行看，纪检监察部门的监督发挥了重要作用，其中巡视工作功不可没。通过中央和省市两级派出巡视组进行常规和专项巡视，赋予其权力和职责，并不断创新工作方法，很好地起到了解情况，做好中央“千里眼”、“侦察兵”的作用，成为反腐的一把“利剑”。据统计，截至2013年11月底，各省(区、市)党委巡视组共完成对69个市(地、州、盟)、480 个县(市、区、旗)及77 个省直部门和98家省属国有企业、高校的巡视，向纪检监察机关移交领导干部涉嫌违纪违法问题线索1879件，其中厅局级和县处级干部线索562件;向组织(人事)部门移交选人用人方面的问题136件。①周淑真:《巡视工作的历史沿革、现实成就和制度创新》，《中国党政干部论坛》，2014年第3期。巡视工作在社会上引起广泛关注，形成了“内外共震”的良好效果。一大批重量级贪官被揪出，显示出巡视制度的巨大威力。此外，网络监督的作用正日益提升，网络线索、网上举报、网上與情也成为监督干部作风问题的重要途径，许多干部正是因此被发现和查处的。由于我们党高度重视和积极引导，网络监督已成为人民群众行使监督权的重要领域，在社会监督方面起到了带动作用。

中央“八项规定”实施收到了很好的成效，值得很好地研究和总结，以便为今后中央重大政策落实提供经验和借鉴。然而，我们也要清醒地看到，中央“八项规定”实施也有许多不尽如人意的地方，离全面从严治党的要求还有明显差距，如少数干部产生了消极抵触的情绪，一些腐败现象从地上转入地下，一些作风问题又变换出了新的花样等等，因此与不良作风的斗争是长期的，作风建设永远在路上。正如习近平总书记指出的:“改进工作作风的任务非常繁重，八项规定是一个切入口和动员令。八项规定既不是最高标准，更不是最终目的，只是我们改进作风的第一步，是我们作为共产党人应该做到的基本要求。”②《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第386页。