台湾社会救助制度的基本情况及启示

靳生喜

台湾社会救助制度的基本情况及启示

靳生喜

日前，应台湾海峡两岸人民服务中心邀请，笔者随同民政部社会救助司考察团一行赴台湾考察社会救助政策基本情况。一周时间，笔者用心倾听台湾的声音，感受台湾的美丽与温情，了解台湾社会救助政策与实务经验，意在他山之石，可以攻玉。

一、台湾社会救助制度基本情况

台湾的社会保障制度主要由社会保险、社会救助、社会福利三部分组成。与社会保险相比，台湾的社会救助制度处于辅助的地位，主要用于弥补社会保险制度的不足。但它对于编织毫无漏洞的社会保障“安全网”，仍具有不可替代的作用。以社会救助的立法为分水岭，台湾社会救助制度的发展可分为三个阶段，第一阶段为立法建制前时期（1980年前），第二阶段为立法建制与施行初期（1980—1996年），第三阶段为制度修订与完善时期（1997年至今）。台湾社会救助制度的目标有两个，一为“安贫”，即保障低收入群体的基本生活，是“被动救助”；二为“脱贫”，即帮助低收入对象早日脱贫，过上富裕生活，是“主动救助”。台湾社会救助的对象包括低收入者、急难患者和受灾者，其中低收入者又分为三类，等级越低表示贫困程度越深。台湾社会救助分为生活救助、医疗救助、急难救助和灾害救助四类，生活救助类似于我们的城乡低保，以现金救助为主、物质救助和精神救助为辅；医疗救助主要面向低收入群体；急难救助面向所有人群，类似于我们的“救急难”工作。此外，台湾社会救助中还有婴儿营养补助、教育补助、房屋修缮补助等特殊项目救助，是对四大常规救助的补充和完善。

二、台湾社会救助制度主要特点

第一，立法先行。从台湾社会救助制度的发展来看 “立法先行”特点明显，法律成为台湾社会救助制度的有力支撑点。1980年，台湾制定出台了《社会救助法》替代《社会救济法》，之后又进行了五次修改。从《社会救助法》的修改频率，不难看出台湾当局和社会对社会救助立法的重视程度。2014年5月1日，国务院颁布《社会救助暂行办法》，这是我国社会救助领域首部行政法规，但离出台社会救助法仍有一段距离。

第二，方式多元。台湾社会救助主管部门根据受助对象的不同需求，采用了现金给付、物质帮困、技术支持、心理疏导、精神抚慰等多种方式，注重提供的救助质量和受助对象人格尊严的维护。台湾心路社会福利基金会以社区为依托，强调与社区居民的互动，十多年来致力于为社区低收入群体特别是残障人士提供技术教育、康复训练和精神抚慰，为低收入者量身设置就业岗位，使他们在获得一定劳动报酬的同时提升了社会认同感和成就感。心路基金会已成为台湾社会救助政策“脱贫”功能有效实现的一个孵化基地。

第三，社会参与。台湾当局通过制定优惠政策、服务外包、培育私立基金会、建立志愿者服务等方式，积极引导和支持社会力量参与社会救助活动。台湾的社会工作起步早，基础好；本土化意识早、程度高，早在1997年就出台了《社会工作师法》。在南投县永兴社区，社区协会和其它社会组织紧密配合，在社会救助等事务中扮演着重要的角色。佛教慈济基金会是台湾最大的慈善社会组织，在台湾历次灾害救助中，该基金会总能在第一时间到达灾害一线、第一时间组织社工力量开展抗灾救灾工作。受“苏迪罗”强台风影响，我们原定走访慈济基金会花莲总部的计划被迫临时取消，令人略感遗憾。

第四，信息核对。台湾《社会救助法》明确规定，对于符合申请生活救助的家庭，社会救助主管部门应于5个工作日内组织力量对其家庭环境、经济状况等项目逐一进行核查，必要时可授权乡（镇、市、区）行政部门进行核查。台湾的信息核对，体现了技术主义与人文主义的统一，既有通过网络的在线查询比对，也有入户调查、邻里访问、信函索证等实证调查，基本实现了动态化、常态化。

三、几点启示

总结台湾社会救助工作的经验，结合考察中对台湾社会救助的认识和感受，笔者认为，台湾社会救助工作在以下方面给我们启示和借鉴。

（一）加快推进社会救助与扶贫开发“两线合一”机制建设。台湾社会救助政策将“安贫”和“脱贫”目标合为一体，启示我们应加快推进社会救助与扶贫开发两项政策的有效衔接和两项标准的“合而为一”。台湾生活救助的目的，一方面是维持低收入者的基本生活，另一方面注重提高低收入群体的社会参与度，通过技能培训、就业引导等方式增加其社会融入度，在一定程度上避免主流社会对其产生排斥心理，从根本上帮助受助者走出困境。当前，我们应顺应精准扶贫精准脱贫的新要求，主动作为、深谋远虑，进一步强化低保政策的兜底责任，逐年提高农村低保标准和补助水平，使农村低保一、二类对象年年实现政策性脱贫；对农村低保三、四类对象，应坚持“输血”与“造血”并举，做到精准救助与精准扶贫在制度安排、对象识别和工作推进上相衔接，逐步达到“两线合一”，促使其通过扶贫支持和社会救助两条路径实现脱贫致富。

（二）加快推进社会救助物质保障与精神关爱的有机结合。过去，我们研究社会救助政策，主要从物质因素上考虑有多少资金投入，定什么补助标准。随着经济社会的发展，群众致贫原因多样化和复杂化，困难群众对技术培训、心理慰籍、社会功能修复、精神关爱等需求日益旺盛，这就要求我们主动适应社会救助发展的新情况、新要求、新常态，借鉴台湾物质救助与精神服务救助并重的做法，把物质保障和精神关爱有机地结合起来。从今年10月1日起，我省将全面实施《甘肃省社会救助条例》，该条例第五十七条提出“社会力量参与社会救助，为社会救助对象提供生活帮扶、精神慰藉、社会融入、能力提升、心理疏导等服务”，笔者信为，这是我省社会救助新起点，是单一物质救助向多元综合救助转型的肇始，必将开启社会救助人文关怀之新篇章。

（三）加快推进社会力量参与社会救助的“三社联动”机制建设。综观社会救助的发展史，社会救助制度是从慈善事业发展而来，而社会工作也同样是从慈善事业发展而来。从这个意义上说，社会救助和社会工作可谓同根同源、密切相关。同时，困难群众居住在社区、生活在社区，社会救助与社区居民利益息息相关，是社区公共服务不可或缺的重要方面。在台湾，社会工作者每人负责若干个案，从接案开始，就要从物质上、精神上全面地帮助受助者。救助对象生活上有任何问题和困难，都可以找社工帮忙解决。笔者感到，要激发社会力量参与社会救助事务的活力，需要构建系统的顶层支持特别是制定扶持社会组织的政策文件，建立和完善“三社联动”机制，加大社区基础设施建设，重点建设社会组织孵化基地，重点培育建设专业社工机构，形成“社区、社会组织和社会工作人才”资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，推进社会救助工作的创新实践。

（四）加快推进居民家庭经济状况核对机制建设。在台湾，“凡进必核、定期复核”的做法已深入人心，操作的规范化和核对的信息化，值得我们研究借鉴。通过这几年的强力推进，我国居民家庭经济状况核对机制建设卓有成效，核对机构普遍建立、信息共享达成共识、平台建设稳步推进，有力助推精准救助工作。笔者认为，持续推进核对机制建设，一是应继续加大政策创制力度。以贯彻落实《社会救助暂行办法》为主线，不断加强制度的顶层设计，完善政策措施。为此，我省制定出台的《甘肃省社会救助条例》强调健全居民家庭经济状况核对机制建设，修订出台的《甘肃省居民家庭经济状况核对办法》进一步细化、实化了核对机制建设，明确了认定指导标准、核对流程、信息共享、法律责任等重点问题，旨在全面规范核对工作，不断提高社会救助整体效益。二是应全面实现信息共享。没有部门信息共享，核对就是无源之水、无本之木。实现资源共享、信息互通，可通过签订信息共享的行政协议、联合发文等形式来确定双方的法律义务和责任。经过半年多的不懈努力，我省在省级层面部门信息共享方面取得了可喜的成果，省民政厅已与14个省直部门建立了信息共享互查协作机制，有效破解了存款、车辆、住房等核查难题，有力推动了市、县部门间信息共享机制的建立。三是应尽早建成核对信息平台。在线自动比对，是核对工作发展的方向。目前，受项目资金、技术标准等因素的制约，我国大部分地方核对信息平台尚未建成，仍处在手工比对阶段，信息比对的质量和效率受到很大影响。因此，我们需要合理制定建设规划，多渠道筹集资金，力争早日建成跨部门、多层次的核对信息平台，纵向实现部、省、市、县四级核对机构之间的数据交换和上下联动，横向实现与相关部门涉及个人收入、财产等信息的共享共治和互联互通。

（作者单位：甘肃省民政厅）