加强城乡社区协商深化基层群众自治——学习习近平总书记关于社会主义协商民主建设的重要论述

民政部副部长 顾朝曦

加强城乡社区协商深化基层群众自治
——学习习近平总书记关于社会主义协商民主建设的重要论述

民政部副部长 顾朝曦

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。党的十八大和十八届三中、四中全会都对加强社会主义协商民主制度建设、推进协商民主广泛多层制度化发展作出重大战略部署。习近平总书记强调，要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。这一重要指示精神，进一步明确了基层协商的地位和作用，为加强城乡社区协商指明了方向。最近，中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》，进一步明确了加强城乡社区协商的主要任务。

一、城乡社区协商成效显著

城乡社区协商作为社会主义协商民主体系的重要组成部分，是基层协商的重心所在。改革开放以来特别是党的十八大以来，各地基层坚持有事多协商、遇事多协商、做事多协商，有效维护了群众切身利益，促进了社会和谐与文明进步。

协商实践广泛开展。强调实践、突出实践、扩大实践，是城乡社区协商的鲜明特点。长期以来，广大人民群众利用基层群众自治这个主阵地和重要平台，积极开展城乡社区协商，依法行使民主权利，充分表达意愿和诉求。目前，全国直接参与基层群众自治的农村人口达到6亿，城镇居民超过3亿。农村普遍建立村民委员会、村民理财小组、村务监督委员会等组织。城市普遍建立社区居民委员会，64%的社区建立协商议事委员会，22%的社区建立业主委员会，社区服务志愿者组织达12.8万个，服务性、公益性、互助性社会组织和专业合作组织不断发展。城乡居民通过这些遍布城乡社区的基层群众性自治组织参与协商，积极开展民主监督、民主决策和民主管理活动，实现自我管理、自我教育、自我服务。

协商内容不断丰富。各地根据当地经济社会发展的实际，坚持广泛协商，针对不同渠道、不同层次、不同地域特点，不断拓展协商范围。在具体实践中，城乡居民紧紧围绕生产生活中涉及自身利益的公共事务、公益事业、迫切需要解决的实际困难和问题、矛盾纠纷的化解；围绕党和政府的方针政策及重点工作部署在城乡社区的落实、法律法规明确要求协商的事项等，开展协商活动。一些地方以县（市、区）为单位研究制定了基层协商目录，将涉及基层群众利益的协商事项列入目录，明确基层协商的具体内容，对开展基层协商进行制度规范。

协商形式广泛多样。各地普遍建立以村（居）民会议和村（居）民代表会议为主要载体的民主决策的组织形式，35%的村每年召开村民会议，57%的村每年召开一次以上村民代表会议，涉及村（居）民利益的重大事项，基本由村（居）民讨论决定。同时，结合参与主体的情况和协商的具体事项，探索建立村（居）民理事会、村（居）民议事会、村（居）民决策听证会、小区协商、业主协商、民主评议等协商议事形式，开展灵活多样的协商活动，有效保障了城乡居民的知情权、参与权、表达权、监督权。积极探索运用现代信息技术，为城乡居民搭建网络协商平台，开辟社情民意网络征集渠道，稳步推进网络议事协商。

协商主体日益广泛。各地积极引导基层社会多元主体广泛参与协商，协商主体包括基层政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会、村（居）民小组、驻村（社区）单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织、物业服务企业和当地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相关方等。重视吸纳威望高、办事公道的老党员、老干部、群众代表，党代表、人大代表、政协委员，以及基层群团组织负责人、社会工作者参与协商。协商主体的广泛参与，切实维护利益相关者的协商权益，更好地维护了人民当家作主的权利。

协商制度机制逐步健全。各地通过完善基层群众自治机制、规范议事规则和民主协商程序，普遍建立了基层政府及其派出机关、自治组织、城乡居民的沟通协调机制，建立健全村（居）民会议、村（居）民代表会议、社区协商议事会等议事制度，充实完善村（居）务监督委员会职能，探索建立公众参与利益调处机制、社区社会组织内部治理机制、驻社区单位共建机制。开辟社情民意网络征集渠道，形成了比较完善的民意沟通体系，实现各类协商主体有序开展专题协商、定期协商和对口协商。同时，在乡镇、街道、企事业单位、社会组织等基层组织中也普遍开展协商，形成了与城乡社区协商互联互通、协同发展的良好局面。

二、加强城乡社区协商的重要经验

城乡社区协商实践不断发展，逐步加深了我们对城乡社区协商规律性的认识，为今后稳步推进城乡社区协商提供了重要经验和启示。

必须坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是加强城乡社区协商民主建设的根本保证。城乡社区协商能不能发展好、凝聚好群众共识，最关键的是方向正不正确，政治保证是不是坚强有力。城乡社区党组织要发挥好在协商中的领导核心作用，加强对协商工作的政治领导、思想引领、组织保障，把党的领导贯穿于城乡社区协商全过程和各方面，使城乡社区协商始终沿着正确轨道推进。各级党委结合城乡社区协商的具体实践，研究制定科学合理的实施办法，提高协商的针对性、有效性。健全社区党员代表议事制度，推行各级党代表、人大代表、政协委员联系城乡社区、到社区报到制度。切实发挥好基层党组织战斗堡垒作用和党员干部先锋模范作用，引领城乡居民和各方力量广泛参与协商实践。

必须坚持基层群众自治制度。基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。城乡社区协商是基层群众自治的有机组成部分，是人民群众直接行使民主权利的有效途径。要进一步坚持基层群众自治制度，健全完善基层群众自治法律政策体系，为城乡居民开展协商实践提供法律支撑。继续坚持村（居）民自治，规范村（居）民会议、村（居）民代表会议议事规程，充分发挥基层群众的智慧，用群众习惯的方式来解决群众身边的问题。逐步扩大基层民主范围，将协商贯穿于村（居）民自治始终，引导城乡居民参与村（居）务日常管理，通过协商来表达诉求、化解矛盾、增进共识，保障人民享有更多更切实的民主权利。

必须坚持依法依规协商。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，也是开展城乡社区协商的重要前提。要将城乡社区协商纳入法治化、制度化轨道，确保城乡社区协商活动合法有序进行，协商结果合法有效。通过逐步完善村（居）民自治法律法规，认真贯彻落实《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》及配套法规，深化基层群众自治实践。探索建立城乡社区网络协商的规范和规则，保障城乡社区网络协商健康有序发展。

必须坚持民主集中制。民主集中制是党和国家的根本组织制度和领导制度。在城乡社区协商实践中，要坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相统一，实现发扬民主和提高效率相统一。在协商决策时，既要依靠群众，发扬民主，广泛听取意见，确保协商依法开展、有序进行，又要坚持教育和引导群众，防止议而不决、决而不行。积极倡导协商精神、培育协商文化，坚持协商于决策之前和决策实施之中，引导群众依法表达意见。鼓励基层组织根据实际，探索创新符合本地实际的办法和程序，推进城乡社区协商科学化、民主化、规范化。

三、加强城乡社区协商需要把握的重点

加强城乡社区协商，要按照协商于民、协商为民的要求，找到群众意愿和要求的最大公约数，努力形成共识，化解矛盾纠纷，解决群众的实际困难和问题，促进基层民主健康发展。

加强城乡社区协商的规范化建设。目前，各地普遍存在协商发展不平衡、协商程序不规范、协商制度化建设滞后等问题。要进一步健全村（居）民会议、村（居）民代表会议议事规程，制定村（居）务监督委员会工作规则，把协商的价值取向和规则制度融入村规民约，为城乡居民开展协商实践提供指导。逐步扩展城乡居民与基层政府、社会组织、驻社区单位等各类主体协商的渠道和途径，完善城乡居民诉求表达、利益协调和权益保障机制。规范协商程序，包括提出协商议题和内容、确定协商人员、组织开展协商活动、形成协商决策、协商成果的反馈和运用等，进一步增强基层协商的可操作性和规范性。加强对协商工作的支持和保障，提升城乡居民协商能力，加强理论研究，保障城乡社区协商实践的健康发展。

把握好城乡社区协商的关键环节。我国各地经济社会发展不均衡，基层情况差别较大，城乡社区协商的主体、内容和形式也有很大的差异。应重点围绕“协商什么、和谁协商、如何协商、协商成果如何运用”等问题，合理确定协商内容。要坚持广泛协商，明确协商主体和牵头组织，保证城乡居民、相关组织和群体、各利益相关方广泛参与；拓展协商形式，健全协商平台，保障基层群众用习惯的方式解决身边的事情；明确协商程序，促进协商规范有序开展；运用好协商成果，建立协商成果的采纳、落实和反馈机制，确保协商取得实效。对于涉及面广、关注度高的事项，要经过专题议事会、民主听证会等程序进行协商，对于协商无法解决或存在较大争议的问题或事项，由村（居）民会议或村（居）民代表会议讨论决定。

加强城乡社区协商和其他形式协商有机结合。发展社会主义协商民主，必须从各层次、各领域扩大公民有序参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。既要稳步推进基层协商，从广大人民群众最关心的身边事情入手，扎扎实实、循序渐进地发展基层民主，又要加强基层协商与政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、社会组织协商的制度衔接，鼓励党代表、人大代表、政协委员积极参与居住地城乡社区民主协商，为人民群众表达利益诉求提供更为畅通的渠道。特别是要围绕土地流转、公共设施建设、生态环境保护等基层经济社会发展重要问题，稳步推进乡镇、街道协商，有效推进乡镇服务型政府建设和街道管理体制改革，促进政府治理与居民自治良性互动。

坚持继承传统和改革创新有机统一。基层协商在我国具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础，已经延伸并渗透到基层的各个角落，并在不断丰富和发展。在新的历史条件下，要强化基层党组织的领导作用，激发社会组织、农村集体经济组织、农民专业合作组织等社会力量的参与活力，发挥社区工作者、社会工作者等专业力量的协同作用，凝聚推进城乡社区协商和治理的强大合力；做好对城乡社区协商示范点的指导，发挥引领带动作用；围绕国家治理体系和治理能力现代化的目标要求，继承和发展基层群众自治实践中积累的丰富经验，不断创新基层协商的内容、载体和机制，与时俱进整体推进城乡社区协商。

（本文转自《求是》杂志2015年第16期）

把应对老龄化提升为国家战略——民政部副部长邹铭回应“中国式养老”六大热点问题

老龄化社会加速到来，“中国式养老”路在何方？带着公办养老机构“一床难求”，“留守老人”“失独老人”养老难等社会普遍关注的热点、焦点和难点问题，民政部副部长邹铭日前接受了新华社记者的采访。

“老龄工作是一个系统工程，需要做好顶层设计和战略规划。要把应对老龄化提升为国家战略，列入‘十三五’乃至更长期的国民经济和社会发展规划纲要中去。”邹铭说，“快乐地生活、健康地长寿、优雅地老去是我们追求的目标。”

公办养老机构“一床难求”？加大供给、保障公平

问：目前，一些条件比较好的公办养老机构“一床难求”，个别健康老人通过批条子、走关系长期占用有限的床位。如何解决这个问题？

答：这个问题是大家都非常关心的问题，牵扯到公立养老机构的基本定位问题。公立养老机构收治的对象重点应是城乡特困老人、经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人，为他们提供无偿或低收费的供养、护理服务，充分发挥“兜底”作用。现在看，公办养老机构存在总量不足的问题，出现了“一床难求”。我们要加大供给，但希望通过引进社会资本来弥补，通过向民办养老机构购买服务的方式来解决，让这些资源能够得到有效的配置，而不是单纯地追求政府更多的投资。

同时，还要解决保障性资源的公平性问题。我们已经出台了一项政策，在全国逐步推行以经济条件和身体状况为重点的养老服务评估制度，并将评估结果与老年人享受福利补贴以及入住公办养老机构等挂钩。现在的核心问题就是抓落实，我们会加大对这个政策落实情况的督导力度。

农村试点“以地养老”？是一个很好的创新举措

问：这些年，农村“留守老人”的养老难问题越来越突出。我们在调研中发现，一些地方正通过探索“以地养老”以解决这个难题。对此，您怎么看？

答：现在有一个统计，农村老龄人口大数是1.19亿，占全国老龄人口的比例是56%，占农村总人口的18%，其中包括5000万左右的留守老人。如何开展农村养老服务工作，是一个大问题。目前，农村养老有四个特点、也是难点：一是服务供给严重不足，全国乡镇一级2万多所敬老院，只覆盖了乡镇总数的65%，没有做到乡乡全覆盖，村一级覆盖率就更低，大概不足5%；二是支付能力低下，制约了社会资本的进入；三是投入渠道单一，只靠政府投入；四是地域差别显著。

解决这些问题，总的来说就是要推进城乡统筹，促进基本公共服务均等化。一是加大服务平台和设施的建设力度，二是要提高农村老人的支付能力和消费水平，三是要倡导家庭承担起重要的养老责任。

通过开展土地流转支撑农村养老，我们觉得还是很好的，契合我们现行的法律法规。通过流转获得的收益，来支付农村老年人的养老消费，回归了土地养老和家庭养老的“本位”，是一个很好的创新举措，值得研究和探讨。

养老护理员短缺？要从提高收入水平着手

问：我们在调研中发现，各类养老机构差不多都存在养老护理员短缺的问题。目前，我国养老护理员缺口到底有多大？从国家政策层面，有什么解决办法？

答：目前，全国大约只有29万护理员，但失能、半失能老人大概有3500万，按照1个护理员照看3个老人的标准，这个缺口至少是1000万以上。尤其是有资质的、一线的护理人员非常匮乏，需要多方面政策来支持，尽快弥补这个缺口。

此外，在这29万护理人员中，40岁以上的占56%，年龄偏大；月收入3000元以下的占85%，收入水平很低；高中以下的占70%，其中初中以下的又占到45%。养老护理员收入低、没有职业发展前景，流失就很多。反过来，养老护理员的基本业务素质、职业素养低，又影响了养老服务业的水平和进一步发展。

我们要从提高养老服务人员的收入水平着手，让他们觉得在社会上有地位，他们的收入是跟付出相称的，有自己的职业前景和职业资格。那么，这个补贴从哪儿来呢？政府财政投入是一个方面，比方说入职有一个补贴，培训有一个补贴，长期在一线岗位工作还有一个津贴。另一方面，家庭和社会也需要投入。

在国家层面建立养老护理保险制度？正在研究可行性

问：许多家庭在养老护理方面支付能力有限。为此，一些专家建议，尽快建立养老护理保险制度。一些地方也在试点。请问，在国家层面是否有类似规划？

答：现在有些地方在试点长期照护保险制度，我理解，这已不仅仅是保险，而是一个制度保障的概念，非常必要，我们积极鼓励和支持，也在和相关部门共同认真研究国家层面推动这个制度出台的可行性。

目前各地的试点主要是遵循两个途径：一个是从长期护理保险的角度，如青岛就是跟医疗保险捆绑在一块来做的，财政补贴一部分，彩票公益金也投入了一部分。还有一个是循着政府补贴的角度去做，如北京、天津、上海、黑龙江4个省份对失能老人给予护理补贴，目前看试点的效果还是很明显的。

从长远来看，国家建立对老年人的长期护理保障制度势在必行。民政部从自身职责讲，有以下几方面工作需要推动：一是大力推动医养融合，在医疗机构进入养老机构的同时，尽快地与基本医疗保险进行衔接，直接把一些护理服务转化为保险给付，以减轻养老机构压力，让老年人获益，也能够补充一线护理人员的收入。目前，我们与卫计委等有关部门正在研究制订推动医养融合的一个政策性文件。二是继续指导和支持地方出台针对护理失能、半失能老人的补贴制度，直接为老年人护理提供一些福利补贴。三是会同有关部门尽快研究制订老年人护理分级标准，根据他的身体状况，确定他需要什么样的护理项目，这将直接关系到福利补贴和保险支付的水平。

“失独老人”老无所依？提供“两个救助”“三项补贴”“四个优先”“三项服务”

问：“失独老人”也是一个比较特殊的群体。那么，从国家层面，是否有专门政策帮助这一群体在物质和精神上都能实现“老有所养”？

答：包括“失独老人”在内的计划生育特殊困难老年人当年积极响应国家号召，自觉实行计划生育，为控制人口过快增长、促进经济社会发展作出巨大贡献。由于子女伤残或死亡，他们在养老照料、大病医疗、精神慰藉等方面遇到了困难，确实需要政府和全社会给予特别的关爱和帮助。

就民政部门职能而言，我们向这些老人提供的扶助政策可以概括为“两个救助”“三项补贴”“四个优先”“三项服务”。“两个救助”就是生活救助和医疗救助，在他们遇到生活困难后给予优先救助，帮助他们解决经医保报销后仍难以负担的医疗费用。“三项补贴”就是我们推行高龄津贴、针对经济困难老人的养老服务补贴和针对失能老人的养老护理补贴。“四个优先”就是对符合条件的，要优先进入公办养老机构；在同等条件下，优先安排他们收养子女；子女有残疾的，优先安排医疗康复项目；残疾子女需要配康复辅具的，优先安排适配。“三项服务”就是加大对他们的心理慰藉和精神关爱服务，大力推进基于社区的各项养老服务，免费提供基本殡葬服务。

“中国式养老”什么样？快乐地生活、健康地长寿、优雅地老去

问：目前，中国人的养老需求和养老观念正出现多元化趋势。那么，在您心目中，未来适合中国老龄化社会的“中国式养老”模式是什么样的？

答：这实际上是一个很大的问题。我首先还是希望老年人在退出工作岗位、进入老年人行列后，能发挥专长，尽其所能，继续做一些事情，在这个“小老阶段”更多地投身于社会生活。如果身体出现问题、需要有人经常照顾的时候，可以接受一些专业机构的上门服务，同时继续在社区参加一些社会活动。如果真正到了失能、半失能这个阶段，可以根据实际情况，选择继续在家养老，请护理人员上门服务，或者住到机构里头去，由机构来提供服务。快乐地生活、健康地长寿、优雅地老去，我觉得这就是我们追求的目标。

要实现这个目标确实很难，要做的工作非常多。因为我们是典型的“未富先老”“未备先老”，所以你所说的“中国式养老”模式，我理解，就是适合中国国情、适合中国老龄化形势，同时又符合我们经济社会发展阶段和发展趋势、契合我们传统文化的养老保障体系。这是一个复杂的系统工程，需要我们在制度层面上做好战略规划和顶层设计，要把积极应对老龄化提升为国家战略，列入“十三五”乃至“十四五”“十五五”规划纲要中去。

“十二五”规则纲要提出了“中国式养老”的基本格局——居家是基础、社区是依托、机构是支撑。“十三五”时期，我们将更加重视居家和社区，并列为下一步政策投放的重点。要出台一些引导型、枢纽型的政策，让大家能够在居家和社区享受到更好的养老服务。（来源：新华网）