二十世纪五十年代中期上海人口“紧缩”中的沪苏关系

田 蕊

二十世纪五十年代中期上海人口“紧缩”中的沪苏关系

田 蕊

1955年至1956年，上海市委提出并执行“紧缩与加强”计划，涉及人口、工业、商业、文教、交通等各个方面，其中改变上海臃肿的人口状况和不合理的人口结构是目标之一，而动员在沪农民回乡生产成为人口“紧缩”的重要手段。江苏省作为回乡人口的重要接收方，在表示支持“紧缩”方针的基础上，与上海市就动员、接收和安置的相关事宜进行多次协商。在这一过程中，双方在最大限度追求自身利益的前提下进行有限的合作。

20世纪50年代中期；人口安置；地方利益；沪苏关系

上海是一座典型的移民城市，人口从开埠后不断增长。1955年初，上海市委提出“紧缩与加强”计划，向全国各地疏散和迁移人口。人口迁移是一项牵涉双方甚至多方平行地方政府的工作，但学界关于“平行地方关系”的研究成果非常少。本文试图通过对上海市与江苏省在这次人口疏散中关系的分析，初步探讨此一问题。

“消肿”：人口“紧缩”的因由

上海解放后，人口问题仍然不断加剧，给上海的物资供应和调配等造成严重负担。解放之初，由于全市展开大批疏散城市闲散人口、遣送安置难民，城市人口一度有所下降。但自1949年9月起，华东各地自然灾害不断发生，出现了大量灾民流入上海的现象。1950年的夏秋之际，安徽北部和江苏北部地区发生严重水灾，中央与华东地区虽然调拨了大量物资进行救灾，但仍有大批灾民离开灾区逃荒上海。①《上海通史第13卷：当代社会》，上海人民出版社，1999年，第15—16页。1954年5月至7月，江苏北部又发生百年未遇的特大水灾，各县受灾严重。仅盐城一县被淹禾苗达43万余亩，“占全县耕地面积26％”②《盐城县志》，江苏人民出版社，1993年，第35页。；受灾较为严重的高邮、宝应、东台、大丰等县被淹农田超过各县耕地的30％③这次水灾发生在全江苏省境内，其中苏北各县受灾较为严重。全省被淹田亩达到3148万亩，占全省耕地总面积的1/3；受灾人口达1500余万人，占全省人口3892万人的38.54％，其中重灾民379.6万人；冲毁房屋531075间；损失粮食约12.4亿公斤；牲畜、农具、杂物损失亦大。参见《江苏省志·民政志》，方志出版社，2002年，第491页。。大批农民因受灾而背井离乡、涌入上海。

不断流入的灾民加剧了上海市人口构成的不合理程度。据统计，至1955年4月底，上海市常住人口和临时人口总数增加到699万余人（不包括部队），比1950年1月普查时的502万人增加197万人；其中除自然增长约90余万人外，由外地迁入的达到100余万人。在职业结构方面，非在业人口大大超过在业人口的规模：全市生产性基本人口，即工业、建筑业、铁路、海港运输等行业从业者为118万余人，仅占总人口的16.99％；服务人口，即在商业、市政企业、文教卫生部门等行业从业者为119万余人，占总人口的17.14％；农业生产人口为20余万人，占总人口的2.94％；其他非在业人口，如儿童、学生、老人、一般无劳动力的、失业的和临时的人口约为440余万人，占总人口比例高达62.93％。①上海市委：《关于加强本市户口管理与逐步紧缩人口的指示 （草稿）》（1955年7月1日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-860-1。

进入1955年，除了臃肿的人口状况和不合理的人口结构外，上海还遇到了新的问题：全市粮食销量大幅度增加②汤水清： 《上海粮食计划供应与市民生活 （1953—1956）》，上海辞书出版社，2008年，第159页。；从1954年下半年起，工业生产在产、供、销方面都出现困难，由于原材料供应不足，许多中小企业被迫停工减产；城市私商经营困难、日益萧条；等等。③参见沈逸静：《上海“紧缩”方针的制定、实施与调整》，《历史巨变：1949—1956》，上海书店出版社，2001年，第582页。

1955年2月，面对本市经济凸显的问题，中共上海市委结合中央的有关精神召开扩大会议，主要研究上海建设和改造的方针问题、国防问题、上海的基本建设和改造计划问题、疏散与内迁问题、增产节约等十个重要问题④沈逸静：《上海“紧缩”方针的制定、实施与调整》，《历史巨变：1949—1956》，第583页。。根据国内外形势，上海市委还确定了逐步“紧缩人口和加强战备” （以下简称“紧缩”）方针。至于为何此时提出“紧缩”方针，1956年7月召开的中共上海市第一次代表大会上的报告指出，于1955年初提出“紧缩”是出于以下三个方面的考虑：第一，出于可能爆发战争的考虑。上海地处国防前线，台湾局势正处于紧张时期。而当时上海的人口拥挤与粮油、蔬菜、住宅、交通等需要的矛盾严重，不得不作出必要的准备。第二，从沿海与内地工业布局的考虑，认为应该把工业集中内地，沿海不宜更多建设和发展。第三，从当时的实际困难情况出发。⑤参见柯庆施：《调动一切力量，积极发挥上海工业的作用，为加速国家的社会主义建设而斗争!》（1956年7月11日），《上海市党代会、人代会文件选编》上册，中共党史出版社，2009年，第54页。

从2月开始，上海市委提出的“紧缩”方针首先在各机关内部传达，之后在全市范围内宣传开来⑥《水上区人民委员会1955年工作汇报》（1955年12月），上海市档案馆藏，档案号B59-1-43-1。。 “紧缩”涉及人口、工业、商业、文教、交通等各个方面，其中改变上海臃肿的人口状况和不合理的人口结构是目标之一，而鼓励在沪农民回乡生产成为人口“紧缩”的重要手段。4月2日，市民政局作出“动员外来灾民、农民还乡生产”的指示。⑦《关于动员外来灾民、农民还乡生产工作的指示 （初稿）》 （1955年4月），上海市档案馆藏，档案号B25-2-10-4。至6月底，全市虽取得“动员农民15万余人回乡”的成效，但总观1955年上半年的动员实为上海推行“粮食统购统销”的辅助性工作。直到7月份，“动员农民回乡”才被作为“紧缩”方针的一项重要内容来推进。⑧汤水清认为，1955年3月至6月，上海市的主要工作是粮食外流检查管理、开展全市性的节约粮食运动，公安、民政部门动员流入农民回乡生产也同时进行。但由于当时把节约运动放在首位，试图通过节约运动把粮食销量降下来，加上其他各种任务繁重，因此，动员回乡并没有作为一项主要工作来推进。直到7月份，随着按户计划供应制度的建立和核实用粮工作的基本结束，有关方面才得以腾出手来对农民进行遣返。参见《上海粮食计划供应与市民生活 （1953—1956）》，第159页。

1955年7月，上海市委批准“人口问题研究委员会”成立，宋日昌为主任⑨“人口问题研究委员会”是在1955年4月26日成立的“上海市紧缩问题调查研究委员会”的基础上建立起来的。1955年7月14日，宋日昌向上海市委建议，将原“人口问题研究小组”扩大为“人口问题研究委员会”，由宋日昌、王克、洪天寿、屈成仁、熊中节、郭健、刘夏峰等7位组成。参见《宋日昌向市委建议》 （1955年7月14日），上海市档案馆藏，档案号B25-1-3。。该委员会下设人口办公室作为其常设机构，统一指导与管理各区、各单位的人口“紧缩”①《关于成立上海市人口问题研究委员会及人选的通知》（1955年7月），上海市档案馆藏，档案号A80-2-110-62。“人口办公室”作为上海市委人口问题研究委员会的下设机构，直接隶属于上海市人民委员会，虽未正式对外公布，但对外行文均署名为上海市人民委员会人口办公室，简称“上海市人口办公室”。。主要途径有：动员和组织劳动力到全国各地参加国家各项建设，拟在未来一年内动员6万至7万劳动力赴外省 （主要是江西、安徽、江苏等）进行垦荒；收容游民和社会渣滓劳动改造；遣送犯人到外地劳动改造；动员流入上海的外来农民回乡生产，要求在1956年6月底以前动员40万至60万人。②《市委关于加强本市户口管理与逐步紧缩人口的指示（草稿）》（1955年7月1日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-860-1。所谓失业，包括未登记的社会失业人员及虽已登记但短期内无就业机会者。所谓没有正当固定职业，系指收旧货、拾荒、流动小贩、无照摊贩、私设的工场、作坊的员工、过剩的人力车工及擦皮鞋、铲刀、磨剪刀、爆炒米花、修旧补旧、流动理发等独立劳动者。同时规定对佣工保姆的动员，应给予雇佣者以一定的时间，使能找到接替人；乳母应在一定时间或婴儿断奶后动员；对临时工的动员应有一定的时间，使劳动部门能在本市员工中组织调配。此外，对已建立家务的配偶，不能单独生活，原籍又无依靠的父母子女和年幼弟妹以及家务上的主要劳动力可以暂缓动员或不予动员。

7月中旬，上海市开始全方位、大规模地动员农民回乡，划定“凡在本市无正当、固定职业而原籍又有生产、生活条件的外来城乡居民”均为被动员对象。具体为：（1）无业、失业或没有正当固定职业的市民，在原籍有生产条件（即有土地、劳动力）或生活条件 （即在原籍有依靠或有亲属汇款供养）。（2）对临时户口和漏户漏口，除按照户口管理的规定，可留住本市者外，一律动员。（3）机关、部队、团体、企业、学校的员工家属，原在农村或其他城镇从事生产，回籍后仍有生产条件者，或具有劳动力，可以回籍生产者，或虽不能从事生产，但可以回籍生活者。（4）由外地吸收来沪的佣工、保姆、临时工等在原籍有生产、生活条件者。（5）解放后从农民转为工商企业的职工店员，虽系在职在业，目前由于企业生产陷于极大困难一时不能解决，而本人原籍又有生产条件者。此外，在动员影响下，如有在职员工自愿回籍者，也可协助其回籍。③《关于动员外来农民回乡生产工作的初步方案 （草案）》（1955年7月2日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-860-1。

根据以上规定可以看出，1955年7月以后的动员条件有：外来农民、在沪无正当职业、在原籍有生产和生活条件等。表面上，能否符合以上条件的确可以作为判断流沪农民应否回乡的标准。但仔细推敲，我们就会提出疑问。何为“外来农民”？到沪时间多长算是“外来农民”？根据上海市的动员标准，“有生产条件”是指农民在原籍有土地、有劳动力，其生产所得能够维持生活需要。但回乡者应拥有多少土地？有几个劳动力才算得上“有生产条件”？何为有“生活条件”？这些所谓标准的界限显然笼统而含糊。

“你来我往”的两地接洽

由于地理位置和其他历史原因，原籍为江苏省的在沪农民数量巨大，其中苏北农民又占绝对比例。苏北是江苏北部的简称，即江苏省长江以北的地区，其范围大致属淮河流域下游。历史上的苏北地区也曾自然条件优越、农业生产发达。但南宋至清咸丰年间，这一区域经历了黄河夺淮、黄河北移等重大变化。黄河夺淮时，河水所携带的大量泥沙迅速将原河床抬高，苏北的自然面貌被改变，原有的水系遭到破坏。19世纪中期，黄河再次改道又导致原河道沿线土壤的盐碱化。这些变化给当地带来了频繁的水、旱等自然灾害，造成土地承载力下降、农业生产量减少。据统计，1912年至1949年间，对苏北地区影响较大的水灾、蝗灾达17次，平均两年一次，如果加上冰雹、风灾等，可谓是灾荒连年。④李巨澜：《失范与重构：一九二七年至一九三七年苏北地方政权秩序化研究》，中国社会科学出版社，2009年，第46页。为谋求生计，大量苏北农民于每年秋后“泥门塞户、举家外流，或到海滩拾柴割草，或往江南大埠为人帮佣，或从事搬运、拉黄包车、贩卖青货等为生”⑤《盐城县志》，第712页。。与苏北距离较近、经济日益繁荣的上海成为大批外出谋生者的主要选择。年复一年“乞食上海” “佣食上海”的生活逐渐加深并巩固了苏北人的外流传统⑥参考《失范与重构》书中“乞食江南”“佣食江南”的讨论，第146页。。1955年7月上海市统计数据显示，符合上海市动员条件的农民共约50万人 （包括机关、部队、部分企业的员工家属，游民、社会渣滓不包括在内），其中来自江苏省的占70％①《关于动员农民回乡生产工作的方案》（1955年7月15日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-860-51。这一统计未提供具体的计算数字，但亦反映出上海方面需要动员和可能动员的回乡农民中，原籍为江苏者所占比例较大。。因而江苏省成为此次上海疏散回乡农民的重要接收方。

但在动员与接收回乡农民的工作中，上海市与江苏省存在不同的利益考量。而上海方面1955年7月中旬发布的笼统而含糊的动员标准，为双方，尤其为江苏方面提供了“讨价还价”的空间，为争取对方更多的利益让渡创造了机会。鉴于不同的利益取向，上海市委与江苏省委就“紧缩”中许多复杂、烦琐的问题多次会谈和协商。1955年8月8日，宋日昌、上海市民政局局长洪天寿等与江苏省委江渭清、刘顺元、陈光和惠浴宇等四位书记在南京进行会谈。江苏方面还有省政法办公室副主任章维仁、民政厅副厅长张志强等人参加。

关于上海市“动员农民回乡生产”的方案，江苏代表认为“既未得到中央批准，又未经上海局转发”，并以“上海疏散人口是一个战略性问题，是全国经济计划安排的问题”为由，提出“应该由中央统一部署”②《和江苏省委汇报和洽商安置动员回乡生产的农民的报告》（1955年8月14日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-865-1。。尽管沪方代表承诺“会向中央说明情况”，但最终没有下文。江苏方面的态度显然并不积极，甚至多少暗含埋怨。所以在“紧缩”前期，江苏省委的配合度不高，在向下宣传和布置中力度较弱。到8月上旬，全省只有6个重点县 （指盐城、兴化、泰县、建湖等6个回乡人数较多的县）大致了解沪方的动员政策，一些刚刚动员回乡的农民甚至又被所在县、乡政府介绍到上海。

在会谈中，江苏方面对上海市的动员标准提出意见。时任江苏省委书记的江渭清说：“上海市的‘紧缩’方针名义上说动员农民回乡，实际上包括范围很广，机关、部队、工厂、学校的家属，保姆、临时工、困难行业已解雇的职工等都属于动员的对象。”刘顺元也说，“上海市的‘紧缩’方针是正确的，但是人口疏散方案中的线条太粗，杠子太少。上面的意图是很好的，下面执行起来往往不容易掌握，容易出偏差。”③《和江苏省委汇报和洽商安置动员回乡生产的农民的报告》（1955年8月14日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-865-1。江苏代表认为上海市制定的回乡动员标准必须逐项进行细致的讨论。

关于“外籍农民”的划定，江苏省委提出“饭碗在哪里，就应该算是哪里人”，不能因为原籍在江苏就应该全部动员回江苏，应该根据具体去沪年限进行分别处理。他们一再强调，“只有最近一两年 （1954、1955年）去沪的三四万农民应该全部动员，而且在前段工作中已经全部被动员回乡”；去沪十年以上的农民不应该动员，因其生活习惯、社会关系等都已在沪扎根，实际上与农村关系淡薄。至于到沪三五年以上的农民，江苏方面态度相对暧昧，既委婉地表达“将其动员回籍并不能解决实际问题”，又含糊地提出“应考虑更加长远、可靠的办法”等没有实际意义的处理意见。④《和江苏省委汇报和洽商安置动员回乡生产的农民的报告》（1955年8月14日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-865-1。事实上，最近一两年到沪的农民在乡仍有生产生活条件的可能性相对较大，而已去十年以上的农民在沪站住脚跟的机会相对更多。他们或回乡更易安置，或因在沪就业而免于动员，故江苏与上海对其争议不大。恰是去沪三五年以上的农民可能在沪生活不定、回乡又难安置，因而成为双方互相推脱的重点。这也应该是江苏方面态度暧昧的重要原因。

上海方面作了有限让步，对笼统的动员标准作出具体、细致的规定。上海市委承诺，“江苏各县安置过程中一旦发现动员回去的哪些人不能安置，可向沪方反馈信息，本市随即对此类群体不再动员或加以限制”⑤《和江苏省委汇报和洽商安置动员回乡生产的农民的报告》（1955年8月14日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-865-1。。8月份，上海市对保姆、临时工、困难行业解雇的职工等群体的回乡动员作出较为严格的限制。但对于江苏省提出的在动员在沪农民之前，先造好花名册，经安置县、区、乡核对和批准后才能开展动员、分批送回的要求，上海方面表示无法实现。协商的结果，双方同意只要上海对动员对象明确规定并在执行中严加控制，即可免去由安置地审核花名册的步骤。江苏方面还以农业工作很忙，尚未做好充分的接收准备和布置工作为由，建议上海市将动员工作推迟到8月中旬到9月初，10月份再开始移送农民回乡。为避免因安置不善而造成回乡者倒流，加之8月上旬形成的回乡小高潮确实造成了交通工具供应不足和“一些错误偏向发生”，上海不得不决定动员工作到8月15日暂告一段落。①《上海市动员农民回乡生产的报告》（1955年），上海市档案馆藏，档案号B168-1-860-180。

上海方面虽然作出一些让步，但并未停止与江苏方面的沟通。利用这段时间，上海市派访问团赴江苏省的重点县、市调查已回乡者的生活状况，并继续与之磋商和讨论动员农民回乡的相关问题。8月22日，上海市委与江苏省委分别派代表在上海大厦进行会谈，讨论内容继续围绕“在原籍有生产生活条件”的动员标准等问题。

动员标准始终是双方讨价还价的重点。上海市将“在原籍有生产生活条件”的动员标准界定为在农村有土地、有房屋、有劳动力。江苏代表表示，是否达到“在农村有土地”应有具体的数量标准，不同的安置县、市标准不同。如盐城回乡农民所有土地最低限度是1.7亩；江都县大致分河南、河北两种情况，河北2亩地可以生活，河南1亩田就可以维持生活②《和江苏省委汇报和洽商安置动员回乡生产的农民的报告》，上海市档案馆藏，档案号B168-1-865-1。。无锡农民大都做一些小生意并种植产量较高的茭白，一般家中有1亩田就可维持生活③《宋副市长与浙江、江苏民政厅长讨论动员农民回乡问题的记录》，上海市档案馆藏，档案号B168-1-865-12。。江苏方面实际上是通过细化标准，提高动员回乡的门槛，以减少人口回乡给本省带来的压力。由于各地情况不同，故要制定统一的标准十分困难。双方经讨论初步商定：所谓“家有土地”，指回乡农民拥有的土地与当地土改时期分得土地的悬殊不大即可。这个“回乡农民拥有土地”的标准仍然明显存在问题。因家庭劳动力、副业生产和有无其他收入等情况的不同，各个县、乡、村，乃至各户农民维持生活所必需的土地数量存在差异。而且经过几年的发展，土改时农民拥有的土地数量已经发生较大变化，土地出卖、出典、找人代种的情况极为常见。故这种所谓“标准”的执行难度很大。双方在之后的会谈中又将“有土地”的标准定为“在原籍有相当于当地农民平均所有的，并足以维持其最低生活的土地”。

上海市与江苏省在协调各方利益的基础上划定动员对象的具体条件，整理如下：

可动员回乡：（1）在原籍有相当于当地农民平均所有的，并足以维持其最低生活的土地，有一定的从事农业生产的劳动力，在上海无固定职业的外籍农民。（2）在原籍有亲属供养或外地有亲属汇款供养或本人有足够积蓄，生活确实有保障，又无需住在上海又可能回乡居住的人口。（3）1954年以后因自然灾害或季节性原因来上海的农民。（4）新近盲目流入上海待机就业的或已完成来上海任务 （如医病、探亲访友等）的外来人口。

不能动员回乡：（1）原籍无地无屋又无依靠，必须由政府长期救济的。（2）城镇居民回乡后无法谋生的。（3）应当和可能“归口”处理的人口。（4）在上海有正当职业或固定收入的。（5）游民、反革命分子和刑事犯分子。（6）经动员后本人坚决不愿意回乡的，不动员或暂不动员。④《关于动员农民回乡生产的范围 （草稿）》（1955年），上海市档案馆藏，档案号B168-1-865-30。还协商对以下几种群体区别对待：（1）家属。可动员：符合在原籍有维持生活的土地，有劳动力，户主又愿意他们回乡的；夫妇一方符合有土地、劳动力，而双方都自愿一方回乡生产或居住的。可不动员：户主坚持自愿供应其直系或旁系亲属，不愿意他们回乡生产或居住的。妇女因为家庭纠纷等对回乡生产很大顾虑，不愿意回乡的。（2）奶妈、保姆、佣工。新来上海或已被解雇，长期未找到工作，又在原籍有土地有劳动力的可以动员回乡。在雇者可不动员回去。（3）困难行业职工和失业人员。可动员：新被解雇不属于“归口”处理的职工或无工作的临时工，过去是农业人口，又符合有土地、劳动力条件的；新近失业人员，过去是农业人口，又符合在乡有土地、有劳动力的条件。不可动员：在业 （包括小厂、小店和“地下工厂”）的职工和已有工作的临时工；失业很久，依靠政府救济，回乡后不能参加农业生产劳动或依靠其他收入生活者。（4）其他群体。可动员：原籍无土地，但可以设法得到土地 （如亲戚给田耕种等），能够生活的；原籍有土地无房屋无生产资料，但设法解决的；刑满释放分子、反革命家属、富农和分有土地的地主，符合有土地、劳动力条件的。不可动员：原籍虽有田、有屋，但本人不能从事劳动，家属又无劳动力，回家后不能生活的；因病等在一定时期内不能恢复的，可不动员或暂缓动员。

随着疏散地与安置方的不断商洽，原本宽泛的动员标准变得相对具体。但关于回乡农民“是否有土地”“是否有生产生活条件”始终是一个模糊、难以准确执行的相对概念。

江苏方面在尽量提高回乡门槛的同时，还最大限度地争取沪方可能给予的利益让渡和经济补偿。江苏省委代表担心，“上海约有50万人符合动员回乡条件，其中江苏占70％”；要安置几十万人数量太大、牵涉面太广，江苏背负不起如此大的“包袱”。在要求沪地严格执行动员标准的基础上，江苏省希望上海市对回乡者进行必要的补助和救济，以尽量减少本省在安置回乡农民工作中的财政开支。①《和江苏省委汇报和洽商安置动员回乡生产的农民的报告》（1955年8月14日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-865-1。江苏代表提出，“动员回乡是政府决定的方针，是人为的现象，与灾民性质不同”②《关于经费和两头摸底等问题座谈会记录》 （1955年），上海市档案馆藏，档案号B168-1-865-26。，故沪方应给予回乡者“3—6个月的安家费”③《和江苏省委汇报和洽商安置动员回乡生产的农民的报告》（1955年8月14日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-865-1。；对困难户应给予“比灾民标准高一些必要救济”④《关于经费和两头摸底等问题座谈会记录》 （1955年），上海市档案馆藏，档案号B168-1-865-26。。上海方面则表示：“紧缩”是合理的，回乡农民也不同于移民垦荒和安置复员建设军人，故不能拨给安家费；对部分确实困难的回乡者只可按一般社会救济标准给予救济；对原在沪享受社会救济和失业救济的回乡者亦可继续发救济金⑤《和江苏省委汇报和洽商安置动员回乡生产的农民的报告》（1955年8月14日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-865-1。。上海市还答应对回乡者提供路费和必要的生活补助，但拒绝支付对方所要求的生产资料补助。

从几次会谈来看，双方对“紧缩”方针似乎并无异议。其实到1955年，上海动员在沪农民回乡已经势在必行、不容改变。作为农民流沪大省的江苏只能在接受这一事实的基础上，尽量在具体问题上争取可能得到的利益和主动权。在围绕“动员与接收”而展开的多次协商中，上海市委与江苏省委一方面都从自身的利益出发，另一方面又不断地调整各自的标准和要求，尽力争取在相关政策规定层面达成基本一致。

对回乡者的“迎来送往”

经过广泛宣传，上海市动员回乡农民的数量不断增加。到8月上旬，全市每天的回乡人数从7月底的一两千人增加到1.5万人以上，其中最多一天达到2万人，形成了一个“回乡运动”⑥《上海市动员农民回乡生产工作报告》 （1955年），上海市档案馆藏，档案号B168-1-860-180。。

为鼓励积极回乡，上海市委要求各区采取适当措施帮助被动员者解决困难，如债务、回乡路粮与工具的短缺等问题。根据市委的指示，各区工作队不仅帮助被动员者调解在沪的私人债务；对其小额贷款、水电费等“公私间”债务，也根据实际情况争取偿还、部分或全部免还⑦《上海市动员农民回乡生产工作的总结报告 （草稿）》（1955年），上海市档案馆藏，档案号B59-1-63-369。。为解决困难船民回乡的路粮问题，水上区还在北新泾设立发粮站，至1955年底共发出补助粮食9400余斤⑧《水上区人民委员会民政科1955年度工作总结报告》（1955年），上海市档案馆藏，档案号B59-2-78-174。。

苏北流沪农民一般选择水路还乡，有船户撑着自家船只，无船者雇用或搭乘民船。返乡者多携带大量生产、生活物品且人数骤增，造成交通运输工具紧缺。除部分船民趁回乡搭乘客人以增加收入外，一些乡下船只也趁机专门做起运输生意。他们不仅任意抬高运价，且无限制搭载乘客。有的船只因装载过多或船身本已破旧渗漏，加上安全意识缺乏，导致农民搭乘途中常有伤亡事故发生。这既造成回乡农民的损失，又增加了上海市、中转地与接收地政府的工作内容。

为改善运费高抬和不安全运行等现象，尽量减少中转地与安置各县的善后工作，水上区建议上海市民政局通知陆上各区：“凡有必须搭乘船只或寄带物件回乡的可先与水上区各地工作队联系，从而制止黄牛活动和避免高运价等现象”①《水上区人民政府关于建议上海市民政局通知陆上各区保证农民顺利还乡的公函》（1955年8月20日），上海市档案馆藏，档案号B25-2-18-25。水上区是上海市一个特别的行政区域。1954年4月28日，水上区人民政府成立；1956年6月，撤销建制。辖区包括黄浦江、苏州河两大干流，以及沿江河之港、浜、泾、塘等68条支流所构成的水网地带。。10月15日，上海市内河航运管理局对搭乘回乡农民的船只如何申请临时客位、运载规格和重量等均作出严格规定。

在江阴、镇江等中转站，回乡农民不听工作人员劝说、吵闹着要求增加供应粮食、路费的情况时有发生。少数回乡船只因对季节性气候变化估计不足，加上安全工作不到位而遭遇不应有的事故，生活发生困难。上海市个别派出所、办事处所出具的回乡证明存在漏洞，甚至“粮食转移单”也不注明供应路粮的具体时间和斤数。这些工作失误也为一些回乡者提供了“可乘之机”。如因强行渡江而致船沉的船民王某原将粮食藏于舱中，但仍不断到江阴县政府要求救济粮食和路费。在得到6元钱的回乡路费后，王某乘火车返回上海，并想就此不再回乡。这些非正常现象和不合理要求无疑加重了中转地的额外负担。上海市与中转地政府也只能不断调整与改进路粮、路费补助的相关政策，却无法从根本上杜绝类似问题的出现。

江苏省在与上海市就“紧缩”方针、 “回乡生产”等初步协商后，于1955年8月中旬召开全省县长会议进行安置回乡农民的宣传动员和整体部署。8月16日，江苏省委批准省委政法党组《关于上海市疏散回乡农民的报告》，要求各级政府配合上海市做好返乡农民的安置工作。②《江苏省志·民政志》，第705页。省委明确指示，“对上海市疏散回乡的农民，我们一定要以负责到底的精神妥善安置，务必使他们生根立足，有个生活出路”③《关于从上海市回乡农民安置工作的初步计划》（1955年8月15日），兴化市档案馆藏，档案号448-3-2。。之后苏北各专区、各县陆续向下传达省厅会议内容。盐城县委提出“接收好、安置好、负责到底，不打回票”的工作目标④《第三季度民政工作总结汇报》（1955年10月），盐城市盐都区档案馆藏，《关于民政工作总结报告及民政事业经费使用情况小结》，长期卷，1955年。。建湖县也要求各级单位安排专人负责回乡农民的相关事务⑤《民政科关于安置上海回乡人员情况的报告》（1955年9月6日），建湖县档案馆藏，《关于上海回乡人员安置、生产救灾、社会救济等工作情况汇报、调查报告》，长期卷，1955年。。作为接收回乡农民的重点县兴化，在动员各级干部的基础上迅速确定安置方案——以沙沟等乡镇为全县接收工作的典型，从中得出经验而推广开来⑥《关于从上海市回乡农民安置工作的初步计划》（1955年8月15日），兴化市档案馆藏，档案号448-3-2。。

苏北各县向下传达时先从宣传上争取主动，从城市粮食供应、农村粮食增产的角度和“建设工业化国家”的“政治高度”，充分肯定大城市动员农民回乡的正确性。有宣传称，“我国粮食产量还不能适应国家和人民的需要，流入城市的绝大部分是农民，农村反而土地荒芜，这是极不合理的”⑦《回乡农民安置情况调查报告》 （1955年9月），盐城市盐都区档案馆藏， 《关于回乡农民安置工作报告》，永久卷，1955年。；农民回乡是为了多增产粮食，支持国家工业化。各县还利用“阶级”观点进行动员，向基层干部和农民说明，“回乡者绝大部分是贫苦农民，所以应该做到欢迎并团结他们”⑧《关于从上海市回乡农民安置工作的初步计划》（1955年8月15日），兴化市档案馆藏，档案号448-3-2。。

解决土地问题是苏北各县安置回乡农民的重要基础。原籍拥有土地、有劳力农民的安置工作相对容易，他们到乡后即可加入当地农业社。盐城县中兴村5户有土地、有劳动力的农民，一到乡就被当地农业社动员；朱蒋村朱某刚回乡就被村干部安排到农业社劳动，他利用农业社预付的工资解决了生活上的临时困难⑨《关于上海回乡群众安置情况报告》（1955年9月17日），盐城市盐都区档案馆藏，《关于回乡农民安置工作报告》，永久卷，1955年。。至于地少或无地的回乡者，各县不得不帮助其解决困难。或在当前的秋收农活中充分照顾有劳力者，预付他们工资维持急需的生活，尽量减免其冬季公粮、社里投资等负担；或动员亲友让出一些土地给回乡农民，帮助他们种植早熟作物和代食品⑩《回乡农民安置情况调查报告》 （1955年9月），盐城市盐都区档案馆藏， 《关于回乡农民安置工作报告》，永久卷，1955年。。一些将原籍所有土地出租或典押的农民回乡后的处境十分尴尬，他们虽有土地但不能立即投入生产，也无法维持当前生活。各县纷纷制定解决办法，对出租土地基本上坚持“租种户让出、回乡农民收回自种”的原则。若田里已经播种，想要收回土地的回乡者赔偿租户种子和耕种费用①《关于从上海市回乡农民安置工作的初步计划》（1955年8月15日），兴化市档案馆藏，档案号448-3-2。。对典押土地，兴化县要求双方协商解决，“回乡农民按原典押价偿还，一次性还清或分期还均可”②《关于作好上海疏散回乡农民生产安置工作的指示》（1955年12月1日），兴化市档案馆藏，档案号448-3-19。。

关于房屋与住宿问题，苏北各县原则上坚持由回乡者自行解决。盐城县鼓励农民与在乡的亲友“并居”。如大冈区农民徐某回乡后与兄一起生活，永宁乡李某回乡后吃住在叔叔家。各地政府还尽力给予回乡者必要的救济。1955年7月至8月，盐城县共发出7000元社会救济款为回乡困难户提供临时救济。③《关于上海回乡群众安置情况报告》（1955年9月17日），盐城市盐都区档案馆藏，《关于回乡农民安置工作报告》，永久卷，1955年。兴化县参考“中央救灾标准”——每人每天不超过大米半斤（折合人民币6分），对生活困难又无自救能力者进行救济，或帮助他们从事收益较快的副业生产④《关于从上海市回乡农民安置工作的初步计划》（1955年8月15日），兴化市档案馆藏，档案号448-3-2。。

苏北各县总体上都开展了接收与安置回乡农民的相关工作。但就实际效果考察，各地得到妥善或临时安置的基本上都是在原籍拥有土地、房屋，能够维持生活的回乡人口；无地无房或少地少房的回乡者并不能得到真正安置。到1955年9月底，盐城县学府乡共有回乡农民45户、105人，其中12户、27人无土地、无房屋，占总回乡人数的25.7％；土地、房屋较少，不能维持生活的有11户、25人，占总回乡人数的23.8％；共计23户、52人无法安置，占总回乡人口的49.5％⑤《关于上海回乡群众安置情况报告》（1955年9月17日），盐城市盐都区档案馆藏，《关于回乡农民安置工作报告》，永久卷，1955年。。

由于无法实现“在原籍安家立业的愿望”，甚至连暂时的生活都无法维持，所以部分回乡农民强烈要求重返上海。盐城县杨某全家老小4口被动员回乡，家中房屋、土地一无所有，为了生活已将随身带回的衣物变卖一空。杨妻打算将马桶卖掉当做返回上海的路费，并说“我死也要到上海去”。⑥《关于上海回乡群众安置情况报告》（1955年9月17日），盐城市盐都区档案馆藏，《关于回乡农民安置工作报告》，永久卷，1955年。兴化县一些回乡者每天到各区、乡政府哭闹，要求政府开具迁出证明。他们抱怨说：“我们在上海一天赚9毛钱就能够勉强混生活。现在回家既没田又没房，还不能做买卖，我们全家老小只能喝西北风”⑦《对上海回归农民的调查报告》 （1955年9月15日），兴化市档案馆藏，档案号448-3-2。。由于确实难以维持生活等原因，各地陆续出现了被动员回乡者不要迁出证明而偷偷再次外流的现象。

除部分回乡者主动要求再次流沪外，一些基层干部为减轻当地的安置压力也采取“甩包袱”“反动员”等办法鼓动回乡人口重返上海。1955年7月以前，尽管上海市已经初步动员农民回乡，但因江苏省的统一接收部署还未正式提上日程，故苏北各县基层干部在这段时间内不仅想出各种方法阻止在沪者回乡，甚至直接鼓动在乡农民外流⑧《吴淞派出所调查农村流入上海农民的情况报告》，上海市档案馆藏，档案号B59-1-70-85。。盐城县某乡乡长鼓动农民宋某到沪谋生说：“你们家人口太多，政府不可能经常救济你们。上海的钱比较好挣，我给你开个路单，你们赶紧去吧”⑨《北新泾派出所调查农民流入城市情况》，上海市档案馆藏，档案号B59-1-70-95。。在“紧缩”中，部分农民写信回原籍询问土地、房屋等情况时，当地一些干部劝阻他们尽量晚回乡或坚决不还乡。王某情收到家中来信⑩《水上公安分局关于动员船民流入上海回乡问题的附件》，上海市档案馆藏，档案号B59 - 1 - 70 - 99。：

某情弟：

我们请示管迁移证干部说，这时不发，到秋天才可以发的。迁移证要通过政府批准。指导员另写一张证明书给你，指导员叫你们不要怕他们。他们叫你回来，你说家中无土地生活，胆子放大些，但不回来。指导员叫你待在上海混了，不要怕他，均不至于叫你坐牢违法。目前江北情况，大米和麦一点也买不到了，政府没有供应，乡下麦又不能出口。我江北生活很危险了，生活起来又难了。目前还有人也想到上海去混，你们认死不要回来。任他讲道理，不要回家。我们家中屋和房产一点没有了。怎样合格回家呢？家来又买不到吃。这张证明书千万不能遗失。这次见条回信，千万不要回来。

兄某恒条

10月6日

从这封回信的内容分析：一方面，作为接收地的苏北农村可能确实存在着无法解决的安置难题，部分无房、无地的农民回乡后根本不能维持生活；另一方面，当地基层干部不仅主动为在沪农民开具“证明书”，而且安慰和鼓动流沪者不管上海方面如何动员都要坚持不回乡。他们用这种“反动员”的方式表达了自身对上海人口疏散政策的“抵制”态度。

1955年8月，江苏省正式向下贯彻接收与安置工作，并要求各级政府对回乡人口做到“负责到底”。之后大部分基层干部根据上级指示不再公开鼓动农民倒流，而是以“消极怂恿”的方式刺激回乡者重返上海。盐城县某村支委陈某讽刺回乡者：“他们在上海享过福了，回来受些苦不要紧，受不了就走”。陶某也冷淡地说：“这些人安置得下来就安置，安置不下来再回上海去。还真能饿死人吗？”虽然盐城等县都对“歧视回乡农民、不负责任的干部”进行了适当的批评教育，但无法彻底改变他们对回乡人员的态度。个别干部依然随便开具迁出证明，造成部分回乡者倒流上海。据上海市1955年底的不完全统计，在倒流人口中，持有区级政府出具的外迁证明人数占13.3％，持乡级外迁证明人数占6％①《关于回乡农民倒流情况的报告》 （1955年12月），上海市档案馆藏，档案号B168-1-860-162。。

“倒流潮”中的合作余温

至1956年6月，上海市共向全国各地疏散88万余人，其中动员农民回乡约68万人。全市人口从1955年5月最高峰的673万多人，下降到1956年5月的602余万人 （不包括临时户口7万人）②1955年1月至1956年6月，上海市共疏散88万余人。除动员农民回乡生产外，上海市向江西输送垦荒移民33096人，还组织1711人到江苏省宝山县长兴岛垦荒，外调壮工、技工、知识青年赴西北等地近10万人，收容外迁15000余人，罪犯劳改外迁47000多人。参见《关于一年来人口工作情况和今后意见的报告》 （1956年9月28日），上海市档案馆藏，档案号B25-1-3-37。。上海市通过疏散非生产性人口，不但改变了大批外来者流入和失业人数众多的状况，而且大大降低了城市粮食、食油等物资供应负担。因“紧缩”效果明显，市委遂将“搞运动”“疾风骤雨”的人口疏散逐渐转为日常性、经常性工作。但从1956年6月起，全市人口数量出现大规模回升，其中倒流的回乡农民所占比例较大并不断增加。9月到12月，全市增加人口从10万上升到60余万，其中倒流农民约占60％，“原籍为江苏省的最多，主要是兴化、泰州、盐城、建湖、宝应等县”③《上海市民政局关于外来人口情况和意见的报告》（1957年1月27日），上海市档案馆藏，档案号B25-1-7-31。。

为协助江苏方面安置与巩固回乡农民，上海市委要求各区继续动员倒流者的同时，还规定“本市工厂、企业在录取职工时 （包括临时工），不得录用倒流人员或其他在本市无长期户口和来历不明的人员”，“如已经录取，也应该通过适当的手续予以辞退”④《上海市人民委员会关于本市工厂、企业不得录用由全国各地私自跑回的垦荒人员和已安置就业的其他人员的通知》 （1956年8月14日），德安县档案馆藏，档案号39-7。。同时，1956年下半年，上海市委多次颁布关于处理和防止外地人口流入本市的有关办法，但由于疏散力度较“紧缩”时期明显降低，部分区委因忙于其他业务而对倒流人口的关注较弱，故全市在短时间内无法抑制这股“倒流潮”。

随着天气逐渐寒冷而谋生更加困难，倒流者普遍不满以至发生包围和殴打干部、组织请愿等事件。这些外来人口因无法解决粮食供应问题而抢购熟食。他们或居住在市郊，或临时搭建一间席棚居住，有的还强占公房。据上海市三轮车管理所报告，在25户倒流移民中，有15户暂时住在基层工会或居委会的办公室，8户借居民房，2户住在三轮车工人集资租的房屋内。他们坚持不让出居住房屋，致使许多居委会和基层工会无法正常办公。①《上海市人民委员会关于外来人口有关住宿问题的若干处理办法的通知》（1956年12月18日），上海市档案馆藏，档案号B25-1-7-5。

1956年底，鉴于“倒流”引发的大量社会问题，上海市委开始松动对倒流人口的相关政策，有计划地给予部分倒流者“登记常住户口”，如系过去动员回去时是本市正式在业人员；现已为本市各工厂企业正式雇用或准备转为正式工的；已经在做临时工、摊贩和手工艺，且家属已来本市的和在农村确无从事农业生产能力或其他生活出路的；家属在原籍，但本人有一定收入，且在原籍不能参加农业生产和没有其他出路的。②《上海市人民委员会关于处理和防止外地人口流入本市的办法》 （1956年12月13日），上海市档案馆藏，档案号B25-1-7-1。

这一时期，上海市委对倒流人口的处理原则上继续坚持“紧缩”的标准——疏散非生产性人口；接纳已经在沪找到正式工作的劳动人口。至于“过去动员回去时是本市正式在业人员”“在乡确无从事农业生产能力或其他出路”的倒流者给予“常住户口”，实际也是上海市委纠正与弥补之前“紧缩”中部分“偏差和错误”的方式之一。尽管市委依然坚持动员不符合“常住户口”条件的倒流者返回安置地，但这次“有条件的给予”让部分倒流者再次看到“被上海接纳”的希望。加之江苏、浙江、安徽等省大批农民因遭受自然灾害流入，上海市人口到1957年1月再次超过680万，较1956年12月的672万又增加了8万多人③《上海市人民委员会关于开展动员农民回乡生产工作的计划》 （1957年2月10日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-876-34。。

1957年2月，上海市委决定从3月1日至5月15日，在全市范围“大力动员去年以来盲目流入本市和在本市不能生活、有可能回乡的农民回乡”，其中包括对符合条件倒流人口的再动员④《上海市人民委员会关于开展动员农民回乡生产工作的计划》 （1957年2月10日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-876-34。。中共中央上海局还致函江苏省，要求采取有效措施劝阻农民流沪，建议江苏方面发动各地区、乡、社给外流农民写信、动员其归返，并考虑在镇江、南通、宁波等地的交通要道设立劝阻站。⑤《中共中央上海局关于劝阻农民盲目流入城市和协助上海动员农民回乡生产给江苏、浙江省委的信 （代拟稿）》（1957年2月23日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-876-126。

在这一阶段配合沪方安置回乡人口中，江苏方面继续要求“上海市应对回乡标准从紧把握”，并再次派遣从各县抽调的干部到沪协助动员，还在沿途农民聚集和可能经过的主要车站、码头配备干部劝阻流沪人员⑥《上海市人民委员会关于处理盲目流沪的外来人口、本市无依无靠、流浪街头的失业、无业人员以及倒流垦民的方案 （草稿）》（1957年5月11日），上海市档案馆藏，档案号B168-1-876-79。。省委要求各县对“有家可归、有亲可投、确实能从事农业生产的回乡农民”要“负责到底、认真安置”⑦《郑副厅长在民政科局长会议上的总结发言》，兴化市档案馆藏，档案号448-3-29。。然而在实际执行中，不论政府人员在沿途对流沪农民的劝阻，还是各县对回乡者安置的效果均不明显。

尽管上海市与江苏省为安置这些被疏散人口作出努力，但由于纷乱复杂的原因最终成果有限。一方面，上海部分单位在“紧缩”中出现强迫命令、“甩包袱”、随意扩大动员范围的现象，造成大量农民被迫还乡，因在乡无法生存而不断倒流；另一方面，江苏各县部分乡、村干部不愿承担安置回乡者的压力而对他们抱有歧视态度，并尽可能地争取“甩包袱”。更为重要的是，这一时期，江苏各县因兼顾其他事务——安置复员、退伍军人也在一定程度上加剧了当地的接收压力、削弱了对回乡农民的安置力度，间接造成了大批农民不断倒流。1954年内，江苏全省共接收复员军人32882人，还有2000多人未完成安置。1955年起，国家实行义务兵役制，在征集新兵的同时办理老兵复员。江苏省安置任务繁重，到1955年底仍未完成。⑧《江苏省志·民政志》，第400页。因遵循上级“复员军人优先安置”的要求，苏北各县在原本土地缺少的情况下更加无法顾及回乡农民。到1956年初，盐城县还有约6000名复员军人的接收任务，其中一部分人在乡缺少或没有土地、房屋。全县仅有的600多亩公共土地尚无法满足复员军人的安置需要，更不可能解决回乡农民缺少土地的困难。①《关于上海回归群众安置情况报告》（1956年），盐城市盐都区档案馆藏，《关于生产救灾、上海回归群众安置工作报告》，长期卷，1956年。因此，江苏方面真正能够安置的只是那些原本在乡有地有房、能够维持生活的回乡者。至于在原籍没有生活条件的回乡人口，各县都无法从根本上将其安置，而江苏省“对回乡农民负责到底”的承诺也只是一纸空文。

结语

“人口迁移”需要各方的良好协作才能顺利完成。对上海市来说，大规模动员在沪农民回乡是改善不合理人口结构最快捷的方法之一。从接收方考虑，在短时间内安置数量巨大的回乡人口，难度极大，江苏省必然要面对和解决各种棘手问题。可见，沪苏两地在动员与安置回乡农民问题上的利益分歧较大。

与“中央—地方”的垂直层级关系不同，上海市与江苏省是“地方—地方”的横向平行关系。平行的地方政府之间不是一种上下级“指令系统”，一方没有要求对方必须执行的行政权力，另一方也没有必须向对方履行的行政义务。处理地方之间关联彼此利益的行政事务，可能的方式一般有三种，一是中央政府指令或协调，二是地方政府彼此的“高度妥协”，三是地方政府“协商”或“谈判”。在主流话语中，第二种方式通常被称为“全国一盘棋”和“发扬共产主义风格”。在上海人口迁移的个案里，既少见中央政府的指令和协调，也不见“共产主义风格”的发扬，更多呈现的是上海与江苏的协商和谈判。

平行地方政府之间其实是一种利益博弈关系。作为独立利益主体的地方政府，彼此协商或谈判的出发点与落脚点都在于最大限度地争取自身利益。上海与江苏就接收、安置回乡农民问题多次协商，双方各有坚持和妥协，关于“动员标准”这个关键问题还反反复复、逐项讨论多次。江苏方面一边表示积极配合沪方，一边通过细化动员标准来提高动员回乡的门槛，以尽量避免背负安置回乡人口的“重包袱”。上海方面则把答应江苏方面的“细化”要求停留在口头层面，实际行动有限。沪苏最终商议的“动员标准”依然模糊且执行难度较大，这折射出双方为争取自身利益作出的努力以及纠结。

平行地方政府以协商或谈判的方式争取各自利益的最大化，同时为缓解冲突而达到相对一致，双方往往不得不作出必要的妥协和利益让渡。在沪方“紧缩”人口志在必行的形势下，原本不愿大规模接收流沪农民回乡的江苏省开始明确表示支持上海“紧缩”。上海方面为实现“缩减”目标，不得不承担部分安置被疏散人口的经费等。沪方不仅答应了江苏省“给予回乡农民必要的救济及各项补助”要求，还与江苏方面联合在镇江市东荷花塘五号、南通姚港设站转送苏北各县的集中回乡者，并对回乡存在困难的农民提供路费和路粮补助。为顺利疏散人口并巩固安置效果，上海方面只得与江苏方面步调保持一致，在农民回乡时间上尽力按照江苏省的要求。

地方政府之间以协商或谈判而不是纵向指令方式处理事务，在一个集权制度的架构里是一个异数。它同这个制度的行政干预特征形成了明显反差，表明在现实利益面前集权制度的逻辑在某些层面被剥蚀。这不仅反映出集权制度运行中的复杂情形，而且很可能在某种条件下成为解构原制度、建构新制度的因素。

（本文作者 华东师范大学历史系2013级博士研究生 上海 200241）

（责任编辑 朱昌裕）

Local Interest Game: Shang hai-Jiang su Relationship in“Austerity”of Shanghai Population in 1950s

Tian Rui

From 1955 to 1956，Shanghai Municipal Party Committee presented and implemented the plan of“tightening and strengthening”，involving all aspects of population，industry，commerce，culture，education andtransportation. Changing the bloating population situation and unreasonable population structure was one of thegoals，and mobilizing Shanghai farmers to return to the countryside for production was an important means of population“austerity”. Jiangsu Province，as an important recipient of the returning people，expressed support for a“tightening”policy，and carried on several consultations on the mobilization，reception and settlement of Shanghai.During this process，the two sides carried on the limited cooperation in the pursuit of their own interests.

K271；D675

A

1003-3815（2015）-10-0098-11