法治政府建设背景下政务公开的目的意义研究

法治政府建设背景下政务公开的目的意义研究

丁启明，宋惠 玲

(大庆师范学院 法学院，黑龙江 大庆 163712)

[摘要]我国《政府信息公开条例》虽然对政府信息公开的目的意义有所说明，其说明偏于狭隘，政府信息公开的目的意义远远超过了《政府信息公开条例》中所表述的内容。在《政府信息公开条例》表述的基础上进一步讨论了政府信息公开对于公民有序政治参与公共事务的管理，监督制约权力，使权力规范行使，避免无权行使、越权行使、权力滥用和权力不作为，发挥政府信息公开遏制、减少、发现和监督腐败不可或缺的重要作用。

[关键词]政务公开；有序政治参与；制约权力；防控腐败

[中图分类号]D63[文献标志码]A

[收稿日期]2015-08-15

[基金项目]国家社科

[作者简介]谢登科(1980-)，男，湖北随州人，法学博士，讲师，从事刑事诉讼法学、证据法学研究。

党的“十八大”，尤其“十八大”三中全会公布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《深化改革决定》)和“十八大”四中全会公布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《依法治国决定》)以来，加快推进“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”的国家政治目标的实现已经成为新时期新一代中央领导集体的励精图治的首要任务。《深化改革决定》指出，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。《依法治国决定》进一步指出，全面推进政务公开。坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。 涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。推行行政执法公示制度。推进政务公开信息化，加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。由此可见，政府信息公开、政务公开和各领域办事公开是依宪执政、依法行政、依法治市和建设法治政府的不可或缺的组成部分和必然要求，也是权力制约和监督的实现途径。

根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《信息条例》)第1条：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”的规定，据此可以把政府信息公开的目的归纳为两个方面，对待行政相对人而言，是行政相对人获取政府信息和接受政府信息服务的渠道；对待政府而言则可以提高政务的透明度和促进政府依法行政。这个目的今天看来过于狭隘，因为《信息条例》公布实施于2008年，那时或许人们难以想象我国法治建设事业能够取得目前的进展和成就。从《深化改革决定》和《依法治国决定》中我们能够进一步引申出政府信息公开的更为深刻和深远的目的意义。

一、政府政务公开有利于推进公民有序政治参与的进程，扩大公民实质参与权的行使

我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”同时我国《宪法》第34条、第41条还分别规定了公民的选举权、被选举权和对国家机关及其工作人员批评、建议权及申诉、控告和检举的权利。《公民权利和政治权利国际公约》*我国于1997年签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，全国人大已于2001年批准生效。于1998年签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该《公约》目前全国人大仍然未审议和批准。(以下简称《政治权利公约》)第25条规定，“每个公民应有下列权利和机会，不受第二条所述的区分和不受不合理的限制；(甲)直接或通过自由选择的代表参与公共事务；(乙)在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行，以保证选举人的意志的自由表达；(丙)在一般的平等的条件下，参加本国公务。”《政治权利公约》列举的公民政治权利包括选举权和被选举权、参与公共事务的权利和获得公职的权利。我国《宪法》虽然没有直接规定公民获取公职的权利，但我国从《宪法》中规定的一切权利属于人民、公民有选举权和被选举权的现有权利看，可以推定公民具有获取公职的权利，而我国《公务员法》就是对这种推定权利的确认。从我国《宪法》和《政治权利公约》的规定中准确理解参与公共事务的含义。政治权利是民主制度的必然要求和根本保证，因而“作为最低共同标准，第25条(指《政治权利公约》)(甲)项仅仅要求国家权力的行使必须建立在人民主权原则之上，即政府最终对人民负责，人民可以控制并罢免政府”[1]594。公民可通过直接和间接的方式参与国家公共事务的管理，直接方式有公民行使选举权和被选举权，公民以领袖、公职人员和一般公民的不同身份参与国家事务的管理；间接方式则是公民通过选举代议机构的代表而参与国家公共事务的管理。参与公共事务不仅要求保障权利，而且要求保障机会。“公民不仅有参与管理公共事务的权利，而且还有这样的‘机会’，这就为缔约国规定了以积极措施保证所有在形式上具有资格的人有行使其政治权利的切实机会”[1]592。保障公民参与国家公共事务的机会主要指领袖职位、公务职位均应当向所有符合资格的公民公开平等的开放，不能有法定资格之外的其他条件的限制，并不得有任何形式的歧视。政府信息公开恰恰是国家和政府为保障公民积极参与公共事务的管理而疏通的民主管理国家事务、经济和文化事务、社会事务的一条渠道，也可以说是一项积极措施。政府作为政府信息公开的义务主体，其所相对的每个公民是知情权的主体，如若政府不履行信息公开的义务，知情权就无以保证，知情权不能保证，而与它紧密相关的其他宪法权利，如表达权、参政议政权、批评权、建议权、检举揭发权、控告权、监督权和罢免权等都将成为无源之水，无本之木，而使权利黯然失色，失去意义。公民身份应当通过公民有序政治参与国家公共事务的管理来塑造，而没有公民身份感，公民意识、公共意识、公民义务、公民责任等都将被淡化下来，公民有序政治参与能够培养公民的身份感、公民意识和公共意识，是一种政治实践。在公共事务参与的过程中能够培养公民的集体主义精神，使公民划清共同利益与个人利益的界限，在共同利益与个人利益发生冲突的时候能够优先选择共同利益，而放弃个人利益。“在美国人准备成为公民的过程中，实践经验与正规教育处在同等重要的地位。美国人通过许多参与公共事务的机会学习成为公民的技能。”[2]231长期找不到公民有效有序政治参与公共事务管理的形式、方式、程序和渠道，公民就会对有序政治参与失去信心和忍耐性，就会冷淡和麻木不仁。如果公民不关心或者没有机会关心公共事务，在功利主义簇拥下每个人仅仅关心自我和小家，不仅国家的政治文明将遥遥无期，也将因国家治理结构的偏差而拖延国家和社会历史的进程。

二、政府政务公开有利于权力在阳光下运行，形成对权力的制约和监督

我国是共和制的国家，而且是议会共和制国家，因为政府由议会产生并对议会负责。共和制的基本特征是多数人掌权的民主制；掌权者作为代理人由定期选举制度产生，并有固定的任期；国家主权有明确的分工，一般由立法机关、行政机关和司法机关行使；共和制的目标是最大限度地追求和增进公共利益和共同福祉。共和制来源于古希腊古罗马共和制的国家治理实践。古希腊雅典城邦国家在人类社会的历史上首先实行了直接选举的民主制度，比较完整地创立了民众大会、500人议事会和陪审法庭三个权力机关，通过三个国家权力机关对国家主权权力进行了分工，形成了权力监督和制约的制度框架结构体系。古罗马共和制呈现给世人的是它的公共利益和共同福祉，即社群主义的国家观。“迄今为止人们所知的、公民享有最大自由的政府是罗马共和国，它致力于促进公共利益，即对整个社会最有益的。”“最好的社会是促进公共利益而不是某个阶层的公民利益的社会。在古典共和国中，公民和政府相互协作，把对公共利益的追求建立在任何一个集团和个人利益之上，以期达至公共利益最大化”[2]16。共和制采取三种手段促进公共利益，分别是公民美德、每个公民应当具备高尚的美德，道德教育，公民的美德不会自然自觉的形成，只有道德教育才能实现；小而统一的共同体，共和政府只有于较小的共同体中才有发挥作用的可能。近代资产阶级民主共和国的先驱们对古典共和制的要素和实践路径进行了必要的修正及改进，获得成功并成为共和制的典范。

首先，用代议民主代替了直接民主。美国詹姆斯·麦迪逊对民主制和共和制予以界定认为，“在民主制中，人民自己管理着政府。这种‘直接民主’只适用于像古代希腊城邦这样的小共同体；在共和制中，人民代表管理着政府，这就允许其扩大到更大的领域”。麦迪逊认为，“美国人能够也应当实行共和制，法律应由人民选举的代表制定和实施”；“政府官员应由人民选举产生，而不是由少数人或某个特权集团选出”[2]19。这个制度就是代议民主制度。其次，用个人主义追求公共利益代替用社群主义追求公共利益。麦迪逊认为，“人首先是为私利所驱动”；“追求私利同时能促进公共利益”；“公共利益能通过个人追求其经济利益得到实现。人人都将为整体繁荣做出贡献”[2]20。公共利益和共同福祉是任何国家和社会都毫无疑问地应当追求的目标，但是，人们对由每个社会成员创造的物质利益是优先满足公共利益而后再来满足个人利益，还是优先满足个人利益而后再来满足公共利益，做出了仁者见仁、智者见智的选择。以大河无水小河干为思考问题的前提和原则而选择前者，更加适用于公有制国家的社会实践；而以小河无水大河干为思考问题的前提和原则而选择后者，则更加适用于私有制国家的社会实践。无论选择前者还是选择后者，有三个事实是不证自明的，一是个人利益是目的，公共利益是手段，公共利益也是为保障和保护个人利益服务的，否则公共利益就会失去其存在的合理性和正当性；二是公共利益和共同福祉的最大化都有赖于每个社会成员的共同努力，每个社会成员能力和智慧的充分调动和作用的发挥，使社会充满激情和活力，实践证明，优先个人利益机制能够最大限度地促进公共利益的最大化；三是经济社会发展的历史表明，没有哪一个社会优先公共利益的选择显示出了比优先个人利益选择更加能够促进公共利益的最大化；再次，用权力分立和权力制约体制代替古希腊雅典的直接民主制的权力结构。麦迪逊也有一种担心，他认识到“当人们追求自己的利益时，他们有时也侵犯他人利益和公共利益。任何健全的政府都不得不承认这一点”。“如果所有的人都是天使，就不需要政府了”。他认为“政府能够激励人们成为拥有公民美德之素质的好公民。同时，政府还能防御公民不具备这些美德时所造成的不利后果”[2]20。为了避免追求个人利益损伤他人利益和公共利益以及公民不具备美德时出现的负面后果，麦迪逊给出的答案是权力分立和权力制约，二者并成为共和制国家权力结构的典型特征。

依法和法律的授权，政府的执政活动或行为主要包括制定规范性文件的抽象行政行为和行政执法的具体行政行为。行政主体在履行这两种职责时也会发生违法行为，随之带来的是对行政相对人的活动或行为发生积极的或消极的影响。政府制作、掌握和拥有与执政或行政有关的信息资源，政府信息公开不仅为了满足公众的知情权，也是为了晾晒政府的权力，太阳照射的地方没有黑暗，让权力在阳光下运行，因为阳光能够让社会看清行政主体的违法违纪和侵害社会其他主体的行为，这样才打通了公众参与权、批评建议权、检举控告权、法律监督权、受损受害救济请求权等的通道，公民有序政治参与才能有机会付诸实践，保证民主权利发挥应有的作用。权力清单制度是晾晒权力，简政放权是将政府已经把公民的权利转化为政府的权力的那部分归还给公民享有和行使。而晾晒权力，一方面能够促使行政主体审慎依法合规正当地行使权力，严格履行作为义务和不作为义务，另一方面也是政府面对社会赋予更多的权利和自由，激活社会，使行政相对人成为经济活动、政治活动、文化科技活动和社会活动的积极主体，让看得见的手成为守夜人。监督权力是宪法赋予公民的法定权利，只有政府信息公开，人们才能知晓政府权力和政府行为的边界，从而发现政府实施了哪些无权行为、越权行为、滥用权力行为和不作为行为，才能使宪法赋予公民的监督权落到实处，并通过人民选举的人大代表实行人大监督，通过检举、揭发、控告监督，通过反馈意见和建议监督，通过维护和救济行政相对人的权利而实施监督，等等。权力监督同时也是权力制约的有效途径和形式，而最有效的权力监督机制则是权力的互不包含、权力只对法律负责、权力具有独立明确的分工以及权力机关之间的监督和制约。另外的制约权力的一种力量就是公民的权利和自由。公民的选举权、罢免权，公民的各项自由权等均构成了对政府权力的制约，应当探寻公民权利把权力关进制度笼子里的方式和途径。

三、政府政务公开有利于遏制腐败、减少腐败、暴露腐败、监督腐败，使权力在阳光下运行

权力失去监督和制约必然滋生腐败，这是亘古不变的真理。英国历史学家阿克顿勋爵有句名言说，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对的腐败”。法国思想家孟德斯鸠于其《论法的精神》名著中提醒人们：“任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不移的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。无论哪种形式的腐败都是在暗中私下里交易的。政务公开要求各级政府在进行与经济、利益活动有关的行为时必须利用各种方式和手段对其活动予以公开。《深化改革决定》要求“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”；《依法治国决定》指出“全面推进政务公开。重点推进财政预算、公共资源配置、重大项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开”。《依法治国决定》比《深化改革决定》所要求公开的事项更多更具体，并列出具体的重点公开的重大事项。

查阅各级政府政务公开的情况以及政府信息公开工作年度报告得知，政府信息公开距离《政府信息公开条例》、《深化改革决定》和《依法治国决定》的要求还相差甚远。其中主要的问题包括：其一，仍然存在应当公开而没有公开的事项，如政府负责国有资产的管理，负责融资、投资和参股，但由谁负责的哪项投融资，投融资规模有多大，财政年度的收支盈余情况如何？国有资产的处置情况如何？收益率如何？很少公开。其二，已经公开的信息笼统而没有细化。如一项公共事业投资建设一所中学，仅公开建筑面积、投资总额等几个事项是不够的，还应当公开基础设施、主体工程和辅助工程等的投资各是多少？工程质量要求等级等也应公开。其三，申请公开政府信息的数量少，而获得申请公开和获得法律救济公开的更少。政府信息公开的不足还表现为下列几个方面：“政府信息公开程度离法定要求差距明显。政府信息主动公开工作没有做到常规化和长效化，公开信息碎片化、短期性和滞后性问题严重；政府部门财政预算、决算等关键领域信息公开严重不足；政府信息公开场所，包括实体场所及网络公开平台，均缺乏日常维护，更新不及时；对于申请公开缺乏负责协调、统筹、监督的统一机构，经常导致申请无门，受理申请也大多没有回执或通知，申请人难以查询处理进程。”[3]究其原因，一是政府掌握信息资源，政务公开的主动权掌握在政府手中，一定程度上讲，政府公开信息是被动的不情愿的，这是主观因素所致。因而解决政务公开问题必须解决政府问题。二是法律问题，是法律为政府不公开政务信息提供了托词。比如《政府信息公开条例》中规定有些信息的公开须经上级有关部门批准，危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息不得公开，国家秘密、个人隐私和商业秘密不得公开。这些信息的确不能规定在政府信息公开范围之内，但对不予公开的信息应当有明确的法律界定，否则就会成为不公开的借口。比如人们向政府申请公开地下水的污染情况，政府可以借口国家秘密而拒绝公开，那么，地下水污染的信息是不是国家秘密？恐怕不能确定为国家秘密，道理很简单，我国空气中的PM2.5污染可以公开，地上湖泊、江河、沼泽地等水污染和土壤污染可以公开，而地下水污染不能公开毫无道理和根据。问题在于政府垄断了国家秘密的解释权。三是不排除政府对有些要害信息有意设置障碍并且进行各种形式的干预而不公开信息。由此看来，只要政府信息能够充分、详细和无遗漏的公开，就能防止和减少腐败，就能形成腐败分子“不想腐、不能腐、不敢腐”*源自丁启明2011年主持完成的大庆市委纪检委委托的项目研究报告，项目名称为《推进惩治和预防腐败体系建设工作中存在的重点难点问题及其解决对策》。的状态和局面。因此，在一定意义上，政府信息公开也是治理腐败的有效手段和途径。

[参考文献]

[1][奥]曼弗雷德·诺瓦克.公民权利和政治权利国际公约评注[M].孙世彦，毕小青，译.北京：生活·读书·新知三联书店，2008.

[2]纪念美国宪法颁布200周年委员会.美国公民与宪法[M].劳娃，许旭，译. 傅郁林，审校.北京：清华大学出版社，2006.

[3]马怀德，赵鹏.法治政府建设中存在的问题 [N].学习时报，2014-05-12.

〔责任编辑：张毫焉涵〕

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