新型城镇化背景下社区自治路径的地方探索——以广东省中山市为例

杜春梅

新型城镇化背景下社区自治路径的地方探索
——以广东省中山市为例

杜春梅

党的十八届三中全会明确指出，中国特色新型城镇化首先就是“推进以人为核心的城镇化”。广东省中山市在新型城镇化的实践中，为畅通基层诉求表达渠道，推进基层民主协商制度，在“2+8+N”社区建设模式的基础上，逐渐探索出社区自治的新路径，即“一员一委一中心”社区自治。

一、中山市“一员一委一中心”社区自治的产生过程

自2008年被民政部正式确定为全国农村社区建设实验市以来，中山市逐渐探索出了适合本地实际的具有中山特色的“2+8+N”社区建设模式。其中，“2”是指各社区组建一个农村社区建设协调委员会，搭建一个社区服务中心；“8”是指各社区服务中心负责的8大项目的业务范围，即党建业务、群团和志愿服务、民政残联、劳动社保、人口计生、文化体育、国土城建、综治信访维稳等，提供普惠型公共服务；“N”指根据当地居民需要，培育各类社区社会组织。该模式对于提高中山市社区尤其是农村社区的现代转型产生了重要影响。但是，伴随新型城镇化的推进，人的城镇化问题日趋重要，破解城市二元结构的任务更显迫切，正是这种实践需要倒逼着中山市逐渐从重社区建设深入到重社区自治，“一员一委一中心”社区自治新路径应运而生。

“一员一委一中心”社区自治是指在新型城镇化背景下，中山市基于宪政法理和人本、公平、正义、和谐的价值准则，创新社区各阶层尤其是异地务工人员参与基层民主，健全社区自治机制，促进新老中山人的共建共享、共融共进。“一员”是指社区居委会中的特别委员，即村（居）委会通过“推荐+选举”的方式，在外来人口集中的村居，聘任优秀异地务工人员代表为村（居）委会特别委员。特别委员与其他村（居）委会委员共同参与与异地务工人员密切相关的社区自治、事务管理、监督评议等工作。“一委”是指社区建设协调委员会制度，即以村（居）党组织为核心，以社区有影响的企事业单位、物业管理公司、社会组织、居民代表等共同组成，按照共驻、共建、共享的原则参与社区建设的群众性组织。“一中心”是指社区服务中心，在社区服务中心高标准规范化设置社区综合服务大厅，作为政府在村（居）的延伸机构和服务平台，强化市、镇行政部门与综合服务大厅的对接，为居民提供8大类“一站式”综合服务。

二、中山市“一员一委一中心”社区自治的基本设计

“一员一委一中心”社区自治主要体现在村（居）委会特别委员制度、村（居）委会社区建设协调委员制度、社区服务中心三个方面。

（一）村（居）委会特别委员制度。2012年，中山市在外来人口达到实有人口40%以上的村（居），推行特别委员制度，符合条件的村（居）每村设2—3名特别委员。特别委员由村（居）“两委”或村（居）代表推荐产生，收集和反映包括异地务工人员在内的辖区居民社区需求，根据工作需要，列席重大会议，对村（居）工作提出意见和建议，收集苗头性、倾向性信息，调解民间纠纷，发挥参政议政作用。村（居）委会特别委员采取“驻、访、议、督”工作法，使城乡多元结构下，不同利益诉求得到有效接纳和梳理，及时化解了社会矛盾。特别委员对村（居）民代表大会、村（居）委会有关异地务工人员服务管理事项，有权进行跟踪督查，并就落实情况听取群众的意见建议。

（二）村（居）委会社区建设协调委员制度。社区建设协调委员会由主任、副主任、委员组成，社区“两委”或居民代表推荐产生。协调委员会主任一般由村（居）党组织书记兼任，委员可协调委员会应吸纳部分优秀异地务工人员。社区建设协调委员会就社区重大决策和重点工作提供参谋建议，发动驻区企业和异地务工群体参与社区建设，形成各类主体，各种力量共建共驻的强大合力。

（三）社区服务中心。为促使社区居委会为群众提供高效、便捷的服务，中山市提出每一个社区都要搭建一个社区服务中心的构想。社区服务中心建设以来，从开展试点到规范化建设，实现全市社区综合服务大厅建设高标准全覆盖。同时，结合省委、省政府关于清理村（居）牌子过多、过滥的工作要求，进一步规范社区机构设置，将村（居）牌子按照组织机构类、业务类、场所类、荣誉类进行分类。同时，建立村、社区行政事务准入机制，成立了由社工委、组织、民政、财政等部门组成的联审小组，对各部门新增延伸至村、社区的行政事务进行审核，明确下放事项必须有业务，有人员配备、按照费随事转的原则负担经费等，规范了政府部门延伸公共服务的流程。此外，中山市为规范社区综合服务大厅服务标准，统一模式、统一标识、统一流程，增强了居民对社区的认同感和归属感。

三、中山市“一员一委一中心”社区自治的主要成效

实施以来，中山市“一员一委一中心”社区自治取得较好成效，已逐渐成为创新基层治理机制、实践民主协商机制、畅通居民利益诉求渠道、推进社区自治的有效尝试。

（一）促进了社区和谐稳定。村（居）委会特别委员制度促进了本地人与异地务工人员的良性互动和有效沟通，为异地务工人员表达利益诉求、协调利益冲突提供了合法化、制度化的政治输入渠道，有效化解了本地人与异地务工人员的矛盾冲突，促进了社区的和谐稳定。特别委员在工作中积极履职，经常带领社工、义工等服务队伍，深入辖区外来务工人员居住地，挨家挨户宣传各项政策及社会治安知识。同时，注重收集苗头性信息，在化解矛盾，融洽新老中山人关系，维护基层社会稳定中发挥积极作用。

（二）实现了社区自治的新跨越。社区建设协调委员会和居（村）委特别委员制度作为民治民享的主体，为新老中山人共同参与社区建设提供了一个新平台。他们广泛收集社区公众关心的社区治安、环境卫生、食品药品安全等热点问题的民意，动员辖区企事业单位和居民参与社区建设，组织开展一系列群众性、公益性的共建活动，营造了社区共驻共建共享的良好氛围。

（三）整合了社区内各种资源。借助社区服务中心这一平台，有效整合来自政府、社会和村民的各种资源，避免重复投入。通过承接政府下放职能、为包括异地务工人员在内的辖区实有人口提供更优质、高效、便捷的基本公共服务。同时，成立以老干部、老党员、老模范、老知识分子、老复员军人为主体和热心村落社区建设的志愿者参加的服务组织，为社区内全体村民进行公益服务，开展社区综治、帮扶、教育、文娱等志愿活动。

（四）推进了基本公共服务均等化。在中山，异地务工人员遇到工作、生活方面的困难是常有的事情。村（居）委会特别委员成为了新中山人的“传声筒”，积极为新中山人表达诉求和心声，使异地务工人员的诉求得到解决，利益得到保障，在心理上实现了“过客”到“主人”的身份改变。例如，南头镇南城社区特别委员，在了解到异地务工人员子女入学难的问题后，积极向社区建言献策，在社区和镇政府的努力下，引入了一间优质民办学校，解决了社区500多名异地务工人员子女的入学难题，大大推进了社区基本公共服务均等化。

四、完善中山市“一员一委一中心”社区自治的建议

作为新生事物，中山市“一员一委一中心”社区自治仍需要不断完善和成熟，以更好地提升中山市社区自治水平。

（一）完善基础条件。其一，政府应站在战略性高度，将解决异地务工人员的各项合法权益作为政府重大工作任务，统筹各相关部门统一规划，共同推进；其二，应进一步厘清行政事务和社区服务，减轻村、社区工作负担，让社区居委会回归其自治性组织的本质；其三，应进一步促进户籍制度等相关政策的完善。

（二）优化内在机制。其一，社区建设协调委员会和居（村）委特别委员制度要找准自身定位，进一步明确与原有社区“两委”的关系；其二，在选聘环节必须注意选聘流程的合法性、科学性，使遴选出的委员具备广泛的代表性、群众性、权威性和较强的影响力、号召力和工作能力；其三，加强顶层设计，综合考量，研究出台一套符合中山实际的科学规范的“一员一委一中心”社区自治制度体系；其四，强化激励机制，增强工作动力和能量。

（三）强化保障措施。其一，加大宣传力度，增强中山市“一员一委一中心”社区自治的知名度和美誉度；其二，加强支持力度，保障其硬件设施建设；其三，建立考评制度，加强对工作的测评考核；其四，组织培训交流，提升工作能力和工作效率；其五，培育社会组织，促进居民参与社区自治。

（作者单位：广东省中山市中山职业技术学院）