2015年《立法法》修改背景和主要内容解读

武 增

全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任

策 略Strategies

2015年《立法法》修改背景和主要内容解读

武 增

全国人大常委会法制工作委员会国家法室主任

2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》（以下简称《修改决定》），这是《立法法》自2000年颁布施行以来的首次修改。《立法法》是关于国家立法制度和规范立法行为的重要法律，对立法权限划分、立法程序、法律解释、适用与备案审查等重要制度作了规定，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，发挥了重要作用。随着经济社会的发展，近些年来，立法工作遇到一些新情况、新问题。党的十八大和十八届三中、四中全会对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，推进依法治国，建设社会主义法治国家，提出了一系列要求。为此，有必要对《立法法》进行修改完善。

此次修改《立法法》的指导思想：一是，贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会决定的精神。二是，突出重点，着力围绕提高立法质量完善制度。认真总结多年来全国人大及其常委会和地方人大及其常委会在推进科学立法、民主立法方面的实践经验，将一些好的做法通过修改《立法法》提炼、固定下来。三是，积极稳妥，分步推进。各方面对修改《立法法》提出的意见和建议不少，这一次修改《立法法》是部分修改，不是全面修改，对认识比较一致、条件成熟的，予以补充完善；对认识尚不统一的，继续深入研究。

《立法法》修改经过2014年8月、12月两次常委会和2015年3月全国人民代表大会审议，修改后的《立法法》，条文从原来的94条增加到106条，其中修改了35条，增加了11条。

一、关于完善立法体制

（一）实现立法和改革决策相衔接

我国的法治建设与改革开放相伴而生、相伴而行，处理好立法与改革的关系、法律的稳定性与变动性的关系，是改革开放以来我国法治建设

的重要课题。法律的特点是“定”，保持法律的稳定性、维护法律的权威、避免朝令夕改，是法治的要求。改革是发展的动力和实现稳定的保障，但改革的特点是“变”，需要突破原有规则。改革开放初期，法律法规比较少，往往是改革实践走在前面，通过立法巩固改革成果。在中国特色法律体系已经形成、国家和社会生活各方面总体实现有法可依的新的起点上，必须做到改革决策与立法决策紧密结合、协调同步，在法治轨道上推进各项改革。近年来，为进一步深化改革、扩大开放，加快政府职能转变，全国人大常委会近年来通过了一系列决定1全国人大常委会近年来通过的一系列有关决定包括：1.《全国人大常委会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（2015年2月）；2《.全国人大常委会关于授权国务院在中国(广东)、中国(天津)、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》(2014年12月)；3.《全国人大常委会关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》(2014年6月)；4.《全国人大常委会关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》（2013年8月）；5.《全国人大常委会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》(2012年12月)。，确保改革在法治轨道上运行、在法治框架内推进。党的十八届四中全会决定提出，“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”

根据十八届四中全会的要求，总结近年来的实践，《修改决定》增加规定，“全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”需要注意的是，这一新制度涉及法制统一这一重大法制原则，实践中应把握好几个方面的问题：一是要区分不同的改革事项和不同的情况，科学合理地采用不同的立法适应改革的方式。并不是所有的改革事项都必须采取这一方式，有的改革事项经过充分论证，具备修改或者废止法律条件的，应当做好顶层设计，及时修改或者废止法律。只有实践条件还不成熟、需要先行先试的，才能采取暂时调整或者暂时停止适用法律部分规定的方式。二是在授权的事项上，主要应属于行政管理等领域的事项，同时应针对改革发展中的特定事项。三是授权的时间，授权决定应当对试点事项规定明确的期限，且试点时间也不宜定得太长，要把握《修改决定》将其限于“暂时”的要求。

（二）赋予设区的市地方立法权

较大的市的立法权始于1982年12月五届全国人大五次会议（同次会议通过了“八二宪法”）修改地方组织法。在这次会议上，“不少地方提出，除直辖市外，一些较大的市，政治、经济、文化地位比较重要，也需要因地制宜地制定一些地方性法规。为了适应这些城市的实际需要，又考虑到宪法规定省、自治区、直辖市才有权制定地方性法规，草案补充规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会制定、公布，并报全国人大常委会和国务院备案。”2参见习仲勋同志就地方组织法修改所作说明。此后，1986年12月修改地方组织法和2000年制定的《立法法》，对较大的市立法作了进一步完善。3

党的十八届四中全会决定提出，明确地方立

法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。目前我国共284个设区的市，《立法法》修改前，共有49个享有地方立法权的较大的市（包括27个省会市、18个经国务院批准享有地方性法规制定权的较大的市4以及4个经济特区所在地的市），此次《立法法》修改后，其余235个设区的市也获得地方立法权。

设区的市地方立法权限，是《立法法》修改过程中的焦点问题之一，提交常委会和代表大会审议的草案，曾做过两次修改。5对这一问题，修改过程有几种不同意见：第一种意见认为，从以往看，49个较大的市制定的地方性法规遵循地方组织法和《立法法》规定的“不抵触”原则，总体情况是好的，加之目前省级人大常委会批准机制，在扩大地方立法主体的范围后，可以保证法制统一，不致出现地方立法的混乱，不应对其立法权限进行限制。第二种意见认为，将设区的市的立法权限限定在“城市建设、城市管理、环境保护等方面，范围太窄，应当根据设区的市的实际需求，将立法权限的范围扩大到公共服务、社会管理、民生保障以及教育、卫生、社会保障等。还有的提出，设区的市行政区域范围不仅包括城市，还有广大农村，立法权限也要与之相匹配。第三种意见认为，全面推进依法国，维护法制统一非常重要，对设区的市的立法权限作出限定是十分重要的，不能无限扩大地方立法范围，应防止立法大跃进。第四种意见建议对已经享有地方立法权的49个较大的市的立法权限不作限制，实行“老城老办法、新城新办法”。

考虑到赋予所有设区的市地方立法权，既要适应地方的实际需要，又要相应明确其地方立法权限和范围，避免重复立法，维护法制统一。《修改决定》在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。根据全国人大常委会法律委员会《关于立法法修正案（草案）审议结果的报告》，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”，范围是比较宽的。比如，从城乡建设与管理看，就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等；从环境保护看，按照《环境保护法》的规定，范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等；从目前49个较大的市已制定的地方性法规涉及的领域看，修正案草案规定的范围基本上都可以涵盖。同时，考虑到原有49个较大的市的情况，《修改决定》规定，“原有49个较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效”。总体上看，上述规定能够适应地方实际需要。

除设区的市以外，此次《立法法》修改还同时赋予自治州和四个不设区的地级市地方立法权。一是根据《民族区域自治法》关于“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权”的规定，在自治州人民代表大会可以依法制定自治条例、单行条例的基础上，《修改决定》相应赋予自治州人大及其常委会设区的市的地方立法权。二是广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市属

地级市，但不设区。按照赋予设区的市地方立法权的精神，《修改决定》在依法赋予设区的市地方立法权的同时，赋予广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市设区的市地方立法权。

考虑到设区的市以及自治州、四个不设区的地级市数量较多，地区差异较大，这一工作需要本着积极稳妥的精神予以推进。为此，《修改决定》规定，由省、自治区的人大常委会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市、自治州的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，确定其他设区的市、自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，并报全国人大常委会和国务院备案。

（三）落实税收法定原则

税收法定是我国宪法所确立的一项基本原则。《宪法》第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。根据宪法，无法律规定，无纳税义务；无法律规定，无权征税。税收法定原则在《税收征收管理法》和修改前的《立法法》等法律中也有体现。《税收征收管理法》第3条中规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行。修改前的《立法法》第8条第八项规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”事项只能制定法律。

按照《宪法》和修改前《立法法》的规定，税收立法权属于全国人大及其常委会。但改革开放初期，考虑到税收制度的建立、完善面临错综复杂的情况，同时缺少相关经验，全国人大及其常委会先后出台了两个授权决定6《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》（1984年出台，已于2009年6月废止）和《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》（1985年）。由此，目前现行18个税种中，除个人所得税、企业所得税、车船税由法律规定征收外，其余15个税种由行政法规规定。此外，还有几十个部门规章，数千件规范性文件。，授权国务院对经济体制改革和对外开放，包括税收制度改革，根据宪法，在同有关法律和全国人民代表大会及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，制定暂行的规定或者条例。从实际效果看，国务院根据授权制定税收条例，对我国基本形成多税种、多环节、多层次的税收体系发挥了重要作用；但与此同时，这一税收制度架构与税收法定原则有相当大的差距，也不符合法治精神，其缺陷和负面影响日益显现。目前，贯彻落实税收法定原则，加快税收立法进程，将现行税收条例上升为法律的时机已经成熟。

在提交2014年12月全国人大常委会审议的《立法法》修正案草案二审稿中，将税收制度单列一项，规定“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定。但在常委会审议中，对此提出了不同的意见。关于税收制度在《立法法》第8条中的位置，一种意见认为，将税收基本制度与基本经济制度、财政制度等在一项中规定是适当的，不宜将其单独出来与上述事项并列规定；第二种意见认为，税收固然是财政收入的重要来源，但更重要的属性是对公民财产的无偿、强制征收，从保护公民权利的角度，应当将税收放在第8条第五项关于公民政治权利和人身权利事项之后。关于税收制度的表述，一种意见认为，将“税收基本制度”细化后缺乏弹性，建议慎重；第二种意见建议进一步完善，修改为“税种的设立和取消，纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收优惠等税收基本要素，以及税收征收管理等税收基本制度”；第三种意见认为，税率调整是宏观调控的重要手段之一，需要根据情况适时调整；关税等涉及的货品种类很多，其税目、税率都由法律规定无法做到。在根据常委会审议意见进行修改后提交十二届全国人大三次会议审议的《立法法》修正案草案中，将税收基本制度的内容移

至该条第六项，并采用了较二审稿更为原则的表述，即“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”。

在十二届全国人大三次会议审议过程中，一些代表提出，将税收基本要素，特别是税率予以明确列举。经过慎重研究，《修改决定》将“税收基本制度”的表述修改为“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”。根据这一规定，制定单行税法时应当对税率作出规定，但对于不同税种，税率调整则有不同情形。有的税率调整需由法律规定，如个人所得税、企业所得税；有的税种如车船税，法律在规定税目税额的同时，相应也规定了幅度，并授权国务院或者地方可以在幅度内确定具体税额或者调整。也就是说，明确税率由法律规定，并不排除在税收单行法律中同时明确由国务院对具体税率作出调整。《立法法》的上述修改，是落实“税收法定”原则的一大进步，对今后单行税收立法具有重要意义。

（四）对规章的权限进行规范

根据宪法和法律7我国《宪法》第90条第二款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”修改后《立法法》第82条第一款规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”的规定，我国的规章包括部门规章和地方政府规章。行政机关依法制定规章，是行政机关履行法定职责的有效方式。规章将法律、法规中的原则性规定进一步具体化，对行政机关的工作程序予以规范，对于保证执行法律、法规的统一，保证法律和法规的正确适用，提高行政管理的制度化、规范化水平，提高行政效能，具有重要意义。

我国的规章数量众多，涉及领域广泛，在行政管理活动中，发挥着重要作用。但多年来，对于行政机关制定规章的权限范围存在不同意见。有的认为，规章是由行政机关制定的，是在执行法律、法规过程中制定的具有普遍适用性的规范性文件，性质上是行政行为的一种。规章制定权不能等同于立法权，规章只能制定根据法律、法规作出“执行性”的规定。对涉及公民权利义务的事项，应当由法律、法规作出规定，规章对此不能作出创设性的规定。另一种意见认为，我国法律、法规规定较为原则，有的比较滞后，在一些领域还存在法律、法规的空白，有必要由行政机关制定规章作出补充性规定，以适应行政管理的实际需要。“不抵触”原则也适用于规章与上位法的关系。

从《宪法》和《立法法》规定来看，地方性法规与其上位法的关系适用“不抵触”原则，规章与其上位法的关系应当遵循“根据”原则，二者是有区别的。按照党的十八届四中全会决定要求，为进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，《修改决定》规定：一是制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。二是制定地方政府规章，没有法律、行政法规或者地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。同时，考虑到地方具体行政管理实际工作的需要，《修改决定》规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

关于规章的权限范围，是长期以来困扰立法理论和实践工作的一道难题，《修改决定》的上述规定，不仅明确了规章本身权限，同时也从一个方面明确了地方性法规的权限，这对于完善我国立法体制具有深远的意义，同时也将对今后立法工作机制产生重大影响。

二、关于健全科学立法、民主立法的机制和程序

（一）发挥人大在立法中的主导作用

立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。根据各方面的意见，《修改决定》从以下几个方面加以补充和完善：一是对全国人大及其常委会五年立法规划和年度立法计划的编制、公布和督促落实作了规定，加强对立法工作的统筹安排。二是加强和改进法律起草机制，增加规定：全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；针对立法由部门主导、部门利益法制化倾向，增加规定：综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。三是更多发挥人大代表在立法中的作用，增加规定：编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议；全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求代表的意见，并将有关情况予以反馈；专门委员会和常委会工作机构进行立法调研、召开听证会和论证会等，可以邀请有关的代表参加；常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席，等等。

（二）完善立法程序

深入推进科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。党的十八届三中、四中全会对深入推进科学立法、民主立法提出了一系列要求，常委会组成人员、代表、专家和社会公众也提出了许多好的意见和建议。《修改决定》规定：一是在总则中坚持立法公开，将提高立法质量明确为立法的基本要求作出规定。二是拓宽公民有序参与立法的途径，开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度。三是健全审议和表决机制。《修改决定》对单独表决和“打包”表决作出规定。法律草案一般经三次审议后付表决，通常是就整个法律案进行表决。在有些情况下，就整个法律案进行表决不一定能充分反映人大代表或者常委会组成人员对法律案所涉及的关键问题的看法和主张。对重要条款单独表决，有利于立法机关权衡利弊，也有利于立法过程更加公开透明。对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，可以合并表决，也可以逐个表决。四是增加法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等一系列推进科学立法的措施。五是完善立法公开制度。《修改决定》增加规定法律草案及其起草、修改的说明等一般应当向社会公布征求意见，时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。这次《立法法》修改的一大亮点是，《修改决定》增加规定了在统一的信息平台刊载法律、法规、规章的制度，即法律和地方性法规在中国人大网统一刊载，行政法规、部门规章和地方政府规章在中国政府法制信息网统一刊载，从而极大地方便法律规范的查询和使用。

三、关于维护法制统一

（一）加强备案审查

规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。一些代表、地方和专家建议加强备案审查工作，加大备案审查力度。按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求，根据各方面的意见，《修改决定》增加规定：一是全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。二是全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。三是民族自治地方制定的自治条例、单行条例和经济特区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。

（二）对司法解释进行规范和监督

最高人民法院和最高人民检察院对于审判、

检察工作中具体应用法律的问题作出解释8，对于指导地方各级人民法院、人民检察院正确适用法律以及统一执法尺度是必要的。但实践中，司法解释也存在一些需要解决的问题，主要包括：第一，有的司法解释名为“解释”，但实际上是一部全面、系统的配套规定，其中有的内容在法律中没有相应条文，不存在解释的对象，使得这类“司法解释”不再是于具体案件适用法律时对法律文本的阐释说明，而变成了创设规则的“准立法”活动，从而超越了权限范围。第二，有的司法解释明显与法律规定不一致，使本应属于“具体应用法律的解释”变成了对法律的修改，损害了法律的权威。第三，有的司法解释不符合立法的目的、原则和原意，对法律规定作失当的扩大或者限缩性解释，影响了法律的正确适用。第四，有的地方人民法院、人民检察院也制定和发布抽象的“司法解释”，不利于执法尺度的统一。9参见全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于司法解释集中清理工作情况的报告》，2013年4月于十二届四次全国人大常委会会议。

对于上述问题，各方面反映较多，在《立法法》修改过程中，一些常委会组成人员、人大代表和专家学者提出，应当进一步对司法解释予以规范和监督。按照党的十八届四中全会精神，针对目前实践中司法解释存在的问题和各方面的意见，《修改决定》增加规定：一是最高人民法院和最高人民检察院对审判工作、检察工作中具体应用法律问题的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。二是最高人民法院、最高人民检察院在行使职权中遇有法律的规定需要进一步明确具体含义的，或者法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。三是最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案10参见《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第31条规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。”《立法法》新增加的规定是对监督法规定的重申。。四是除最高人民法院、最高人民检察院外，其他审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。