检察机关提起民事公益诉讼制度研究

●杜　颖/文

检察机关提起民事公益诉讼制度研究

●杜颖*重庆市人民检察院第一分院［401147］/文

摘要：内容检察机关提起民事公益诉讼，既有其他主体无法相比的优势，也存在无法回避的缺陷。从国外与国内的实践情况来看，由检察机关提起民事公益诉讼已成为各国通行做法，在国内也有许多实例。为实现保护公共利益与维护私权自治的平衡，检察机关应坚持有限介入的原则，以法律形式明确检察机关提起民事公益诉讼的资格，并从法律地位、案件范围、诉讼程序等方面进一步完善制度设计。

关键词：检察机关民事公益诉讼环境污染案件诉讼结构

随着《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》的修改，检察机关在民事公益诉讼中的角色与定位引起了诸多讨论。因此，有必要明确检察机关的角色定位，使检察机关在民事公益诉讼中发挥积极作用。

一、检察机关提起民事公益诉讼的优劣

修改后的《民事诉讼法》在第55条新增了民事公益诉讼制度的规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”近年来，以环保法庭为主要依托，我国各级人民法院已经受理的环境民事公益诉讼至少有17件。原告主要涉及检察机关、环境保护行政机关、环境非政府组织三种类型，其比例分别为35%、18%和47%。［1］但客观来看，检察机关以原告身份提起公益诉讼，有着其他主体无法比拟的优点。

（一）检察机关提起民事公益诉讼的优势

1.检察机关提起公益诉讼，在证据调查方面更为有利。其他主体在提起公益诉讼时，通常会遇到调查事实取证难的问题，但这对于检察机关来说并非障碍。因为检察机关对于违法情节是否存在，享有为宪法所保障的证据调查权。从此意义上说，检察机关提起民事公益诉讼，更容易克服诉讼中的技术性障碍，更有利于社会公益的司法保护。

2.检察机关提起民事公益诉讼，不会涉及利益问题。公益诉讼主体资格较为宽松，这有利于公益诉讼的开展，但同时也容易滋生滥用公益诉权的问题。而检察机关作为公益诉讼的启动者，是以宪法所赋予的法律监督权为出发点，监督法律的遵守与实施是其唯一的追求，别无任何私人的独立利益。因此，与其他主体相比，检察机关提起民事公益诉讼，无需考虑诉讼激励机制的问题。

3.检察机关提起民事公益诉讼，有助于公共政策的生成。公益诉讼不同于私益诉讼，它能够形成适应于将来社会发展的公共政策，从而促进法治的进步。检察机关提起公益诉讼，有助于更直接地彰显此功能，突出诉讼中的重点内容和主要目标。

（二）检察机关提起民事公益诉讼的劣势

1.法律依据缺失。修改后的《民事诉讼法》第55条仅仅是关于民事公益诉讼的原则性规定，并非制度性规定。《人民检察院组织法》第5条也只规定检察机关有行使公诉、侦查和法律监督的职能，没有代表国家提起民事诉讼的职能。因此，检察机关以原告身份提起公益诉讼在法律上存在一定的障碍。

2.诉讼理论难题。一是检察机关的原告身份可能造成双方当事人诉讼地位不平等。检察机关既是公益诉讼的原告，又是公益诉讼的法律监督者。“运动员”和“裁判员”的身份集于一身，两种角色的一体化导致民事诉讼中原告、被告和法院“等腰三角形”的结构被破坏，容易影响法院作为中立第三方的地位和立场，引发个案裁判不公正。二是检察机关的原告身份可能带来双方当事人诉讼权利义务不对等。三是检察机关的原告身份可能会违背当事人处分原则。

二、检察机关提起民事公益诉讼的经验借鉴与实践

（一）检察机关提起民事公益诉讼的经验借鉴

从世界范围来看，许多国家都认同检察机关在民事诉讼中应享有广泛的职权，把“多元化的职权配置模

式”作为检察机关在民事诉讼中职权配置的主流和发展趋势［2］，因此规定享有国家公权力的检察机关可以代表利益受损的国家或公民提起公益诉讼。目前，检察机关提起公益诉讼的经验主要有以下两点。

一是检察机关是提起民事公益诉讼的重要主体，但并非“一枝独秀”。检察机关定位为社会正义的守护神，具有维护法制统一的重任。民事公益诉讼的提起既是为了维护一国法制的统一，也是为了维护公共利益不受侵犯。［3］再加上检察机关对诉讼的专业性，因此各国越来越倾向于把检察机关作为提起民事公益诉讼的重要主体。但检察机关只是“官方公益代表人”的其中之一，这个群体中还包括其他政府机构，如法国的官方公益代表人为国库法务、检察官、（行政）监察使、政府特派员。

二是以原告身份起诉是检察机关在民事公益诉讼中发挥作用的重要方式，但并非唯一方式。如《德国民事诉讼法》规定，在婚姻无效、禁治产及取消死亡宣告案件中检察官作为主当事人，在其他人事诉讼中检察官只能参与诉讼。检察机关参与民事公益诉讼的根本目的是为了维护社会公共利益，如果有更适合的政府机构作为原告提起诉讼，或者公民、社会团体及组织为保护公共权益积极起诉，检察机关既可以支持原告提起诉讼，也可以作为共同原告一同提起诉讼。［4］

（二）我国检察机关提起民事公益诉讼的实践

自1997年第一件检察机关以原告身份提起民事公益诉讼的案例出现以来，各地对公益诉讼的探索不断深化。除刑事附带民事公益诉讼、督促起诉、支持起诉这三项常规工作外，检察机关提起民事公益诉讼的工作在全国逐渐展开，制度化探索也在不断深入。实践中，检察机关提起民事公益诉讼有两个方面的特点。

一是近年来各地以制度化方式确认的案件范围以及出现的司法个案大多限于环境污染案件。例如，昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院联合出台的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》中明确规定：“人民检察院、环保机构、环保社团组织可以作为环境民事公益诉讼的公益诉讼人，人民检察院可以督促、支持环保机构或者支持环保社团组织向人民法院提起环境民事公益诉讼，也可以直接向人民法院提起环境民事公益诉讼。”近几年为媒体所广泛宣传报道的直接起诉案件，也均为环境污染案件。

二是案件的结案方式与地方有无规范性文件密切相关。实践中，许多地方的公益诉讼案件，因为法院和检察院没有达成共识，并且也没有地方立法支持，大多数公益诉讼案均是以调解方式结案。［5］如果有地方相关规范性文件的支持，才有可能提起诉讼。

三、检察机关提起民事公益诉讼的制度设计

为了保护公共利益，虽然需要赋予检察机关以民事诉权，但如果检察机关对民事诉讼过多干预，则与民法私权自治、契约自由的基本精神相背离。况且任何一种机制也都存在被滥用的可能，检察机关直接提起民事公益诉讼也不例外。因此，现阶段检察机关提起民事公益诉讼，应当坚持“有限介入”的原则，在法治的轨道上尽量扬长避短，完善民事公益诉讼制度。

（一）法律地位

在直接提起民事公益诉讼的案件中，检察机关的法律地位是“当事人”还是“监督者”，或是兼而有之，直接影响到检察机关在诉讼中的权力、权利和义务。如果集“运动员”和“裁判员”于一身，的确与诉讼原理不符，也与程序公正的要求不符。但如果在民事公益诉讼中只让检察机关当一个普通的当事人，又会使公平正义失去了重要保障，让民事公益诉讼中的法律监督弱于其他民事案件。鉴于此，可以考虑保留检察机关的“双重身份”，同时在诉讼程序中寻找一个恰当的时间点，使“当事人”与“监督者”的身份在时间上隔断，既确保审判之中双方当事人地位的平等，又避免了民事公益诉讼中法院外部监督的缺位。这个时间点，正是判决裁定生效之时。判决裁定生效之前，检察机关只能是案件当事人。既然检察机关已经以原告身份提起了诉讼，那么也就应当定位为当事人，不宜再对法庭的民事审判活动进行监督，否则将会导致诉讼结构失衡，甚至让人对法庭审判的公正性产生质疑。当判决裁定生效之后，检察机关作为当事人的职责已经履行完毕。这时，检察机关理应履行法律监督职责，至少应当赋予对符合再审条件的案件的抗诉，以及对案件执行的监督这两项职权。事实上，此时法院的一审、二审程序已经结束，当事人主要的诉讼权利义务已经履行完毕，检察机关恢复监督者身份也不会导致双方当事人地位失衡的危险。从抗诉和执行监督两项监督权来看，执行监督不涉及案件的实体处理，由检察机关履行不影响判决公正，而抗诉除最高人民检察院之外，只能由上级检察机关对下级法院的生效裁判提出，这就意味着作为“当事人”的检察机关与作为“抗诉人”的检察机关并非同一人，在制度上实现了“双重身份”的隔离，也减小了抗诉

权影响法院判决的担忧。

（二）案件范围

起诉的范围应当严格限制，在修改后的《民事诉讼法》规定的环境保护、众多消费者权益保护案件之中，目前限制为仅环境污染案件检察机关可以提起民事公益诉讼。对消费者权益保护案件检察机关可采取督促起诉、支持起诉等方式解决。

（三）前置程序

检察机关对环境污染案件以原告身份直接起诉时，还依法享有抗诉等权力，这对被告方来说毕竟是不公平的。客观来讲，被起诉的“污染者”与检察机关在诉讼过程中的力量对比处于严重失衡状态。为了尽量减少这种“污染者”与检察机关直接对抗的情况，鼓励其他主体积极参与到环境公益诉讼中，有必要对检察机关的诉权予以限制。

1.审查程序。只有在环境污染对社会公共利益造成严重损害时，检察机关才能直接提起环境公益诉讼。因此在提起诉讼之前，检察机关必须衡量公共利益受损的标准，避免公权力对市民社会的过度干预。

2.督促程序。只有在原告缺位情况下，检察机关才能直接提起环境公益诉讼。环境污染案件中原告的缺位有两种可能：一是没有具体确定的实体权利人，二是适格的原告怠于行使诉权。同时，检察机关在提起环境公益诉讼之前，应当首先督促行政机关的职能部门采取措施，给行政机关以执法或起诉方式解决问题的机会，督促公民个人或社会团体提起诉讼。当督促其他主体起诉无效时，检察机关可以直接提起环境公益诉讼。

（四）举证责任

在环境污染案件中，往往平时没有人注意保存受害证据，容易造成证据的灭失与毁损。即使有证据存留，由于受害范围广，取证也比较困难，证明污染行为系被告方所为还相对容易，但要求索赔时，则往往涉及到专业鉴定问题，举证十分困难。因此，在举证责任的分配上，环境公益诉讼可以借鉴医疗事故的责任证明。原告方包括检察机关及其他主体，只需要承担一般举证责任，即证明污染与被告方行为有关即可，被告方应当承担解释证明其行为合法的责任。

（五）诉讼费用

检察机关作为公益代表人提起民事诉讼，其维护的是国家和社会公共利益，应属于“执行公务”的行为，不应缴纳诉讼费用。在检察机关胜诉的情况下，法院可以判决由败诉方承担诉讼费用；在检察机关败诉的情况下，诉讼费用可由国家承担。如《日本人事诉讼程序法》第17条规定：“在检察官败诉的情况下，诉讼费用由国库负担。”昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院会签的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》也规定，“公益诉讼人提起环境民事公益诉讼可以缓缴诉讼费，公益诉讼人败诉的，免缴诉讼费；被告败诉的，由被告缴纳诉讼费。”

（六）后果承担

任何诉讼都有败诉的风险，环境公益诉讼也不例外。如果检察机关胜诉，则不利的后果当然由被告人承担。如果检察机关败诉，则被告方的污染行为不能得到确认，检察机关还应当协助被告方就因诉讼造成的损失获得国家赔偿。

（七）反诉问题

反诉是指被告对本诉原告提起的、旨在抵销或吞并原告诉讼请求的反请求。根据该定义，只有与案件有直接利害关系的当事人才能作为反诉的被告。而在直接起诉的民事公益案件中，检察机关是作为公共利益的代表提起诉讼的，其本身不是实体权益的主体，而只是程序意义上的原告。因此在这类案件中，被告不得提起反诉。

（八）调解与和解

检察机关在民事公益诉讼中只是代表人而非真正的权利人，因此对检察机关在诉讼中的实体处理权应当有所限制。鉴于调解与和解一般都需要双方当事人各自作出一定的让步，考虑到对公共利益最大程度的维护，以及避免滋生腐败等问题，因此不宜赋予检察机关进行调解或自行与对方当事人和解的权利。

注释：

［1］宋宗宇,郭金虎:《扩展与限制：我国环境民事公益诉讼原告资格之确立》，载《法学评论》2013年第6期。

［2］甄贞,温军：《检察机关在民事诉讼中的职权配置研究》，载《法学家》2010年第3期。

［3］陈桂明,刘鹏：《俄罗斯民事诉讼法典的修改》，载《比较法研究》2005第3期。

［4］唐郁恺：《检察机关与公益诉讼主体制度构建》，载《中国检察官》2010年第3期。

［5］孙佑海：《关于建立我国环境公益诉讼制度的几个问题》，载《国家检察官学院学报》2010年第3期。