考课与监察——综论中国古代职官管理*

张晋藩

思 想 Articles

考课与监察
——综论中国古代职官管理*

张晋藩**

考课与监察是中国古代职官管理的两项重要制度。中国古代的考课制度是职官管理法的重要内容，从战国起迄至清朝，虽代有兴革，但一直沿行不衰，且不断趋于制度化、法律化。考课将惩贪与奖廉、奖勤与罚懒联系在一起，方向明，标准清，赏罚及时，对于维持官僚队伍的素质起着一定的积极作用。中国古代的监察制度产生于中华民族的文化土壤之中，体现了中华民族的智慧和创造力，形成了完整的制度和严密的法律规范，是扼制官吏腐败的一道重要防线。这两项制度对于当代的廉政建设都具有现实借鉴意义。

考课 监察 职官管理 治吏

考课与监察是中国古代职官管理的两个重要制度。考课是对官吏才能、职守的一种考核。根据考核的结果分别优劣等次，或奖或罚，所谓“有官必有课，有课必有赏罚。有官而无课，是无官也；有课而无赏罚，是无课也”。1［宋］苏洵：《嘉佑集》卷九《上皇帝书》，四部丛刊本。考课不仅将惩贪与奖廉密切联系在一起，即使是“才力不及”“疲软无为”的冗员也要受到罢黜。因此，考课制度的实行，给官场带来了生气，有助于官吏们勤于职守和官僚队伍整体素质的提高。

至于监察，虽以察官为主要目标，但涉及面较为宽广，凡属国家纲纪、政策得失、机关的运行、官吏的贤否均在监察之列，是扼制官吏腐败的一道重要防线。历代监察官品级虽不高，但作为皇帝的耳目之司，权力却十分显赫。自汉以来，监察活动不断制度化、法律化，积累了丰富经验，对于当代的廉政建设具有现实的借鉴意义。

一、有官必有课，有课必有赏罚

早在《尚书·舜典》中便提出“三载考绩，三考黜陟幽明”；按照孔颖达疏：“黜陟幽明，即退其幽者,升进其明者”，以使职官“纳于百揆”，而不致废弃“事业”。另据《周礼》，周时已有大计、大比的记载：“三岁，则大计群吏之治而殊赏令。”2《周礼·天官冢宰·大宰》。“听出入以要会，以听官府之大计，弊群吏之治”3《周礼·天官冢宰·小宰》。，“岁终，则考其属官之治成而殊赏……及大比六乡四郊之吏。”4《周礼·地官司徒·小司徒》。《尚书》、《周礼》中的记载杂有后世人的附会，因为在世卿制度下考课官吏并没有太多的实际意义。但它却说明了“有官必有课，有课必有赏罚”的史实。

至战国，官僚制度取代世卿制度，为了使国君任免的官吏尽职尽责，保证国家机器正常运转，以“上计”作为考课官吏的措施逐渐制度化。所谓“上计”，就是官吏将一年的政绩，包括户口统计，垦田与赋税数目，库藏数字，刑狱治安状况，灾变危害，等等，要如实写在统计的簿册，即所谓“计书”上。然后，上报相府和国君。《商君书·禁使篇》说：“十二月而计书已定，事以一岁别计，而主以一听。”荀子也说：“相者，论列百官之长，要百事之听，以饰朝廷臣下百吏之分，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功以效于君。当则可，不当则废。”5《荀子·王霸篇》。由于考课注重垦田与赋税，以及刑狱治安情况，可见它是关系到加强中央集权制度的一项国策。

秦时奉行“明主治吏不治民”的法家思想，强调对官吏的考绩与奖惩。秦简《为吏之道》载有：“五善”——一曰忠信敬上，二曰清廉毋谤，三曰举事审当，四曰喜为善行，五曰恭敬多让。五善毕至，“必有大赏”。“吏有五失”——一曰夸以迣，二曰贵以泰，三曰擅裚割，四曰犯上弗知害，五曰贱士而贵货贝。“五失”犯一，则予惩罚。特别是要求官吏奉法守法，如断案不当或有意失轻失重，分别为“失刑”罪、“纵囚”罪和“不直”罪，对司法官各“致以律”。秦始皇三十四年（前213年），曾“适治狱吏不直者，筑长城及南越地。”6［汉］司马迁：《史记·秦始皇本纪》。此外，秦简所载：“县上食者籍及它费太仓，与计偕”，7《睡虎地秦墓竹简》，文物出版社1978年版，第42页。是秦朝考课官吏的“上计”方式。

总之，战国时期地方郡、县长于每年岁终，按照上计制度的要求，将本管区域内户口、垦田、赋税收入、刑狱、灾变，以及徭役赋税征派，编

好上计簿，按时呈报有关部门。朝廷则根据上计来考核地方官吏，优者升赏，平庸者或免或调任，有违朝廷法度者以罪罪之。始皇时期地方官吏由于难以应付巨大的赋税征派，常常弄虚作假，“以避其课”。

两汉官僚制度的发展，推动了考课的制度化、法律化。两汉对官吏的考绩，仍以上计为主，而且颁行了单行法规《上计律》。出土于湖北江陵张家山二四七号汉墓的《史律》，也是专门考察官吏的法律。按照汉制，郡国属县，“秋冬集课，上计于所属郡国”。8《后汉书·百官志五》。郡国长官年终向丞相府、御史府报告工作，所谓“考绩功课，简在两府”。9《汉书·薛宣传》。上计的范围和程序是：“秋冬岁尽，各计县户口垦田、钱谷入出，盗贼多少，上其集（计）簿。丞尉以下，岁诣郡，课校其功，功多尤为最者，于廷尉劳勉之，以劝其后；负多尤为殿者，于后曹别责，以纠怠慢也。”10《后汉书·百官志五》，胡广注。

汉代考课，一般是每年一小考，称为“常课”；三年一大考，称为“大课”。为了防止偏私，考核均采用会议形式，公开举行评议。主考者可以提出种种问题，受考核者需据政绩实情回答。然后，逐级汇总，由县而郡，由郡而朝廷两府（东汉则为尚书台三公曹），最后是丞相（东汉是尚书令或录尚书事）总其成上奏天子。汉代把官吏考核当作国家大事对待，因此，天子接受上计，常于每年的春天正月群臣朝贺时进行。丞相向天子报告考课情况，同时奉上天下郡国计簿如武帝太初元年春，于甘泉宫受郡国上计。11《汉书·武帝纪》卷六。有时也在封泰山、祀明堂时“受计”。张苍秦时为柱下御史，“明习天下图书计籍，又善用算历，故令苍以列侯居相府，领主郡国上计者。”12《汉书·张苍传》卷四十二。

考核官吏后，赏有增秩（增加俸禄）、迁官（升官）、赐爵（以20等爵位，分别功之大小以赏之），罚有降俸、贬职、免官。违法犯罪者依法治罪。韩延寿守东郡，三岁令行禁止，断狱大减，为天下最，入守左冯翊。13［宋］王钦若：《册府元龟》卷六百八十四《牧守部·条教课最》。“赵广汉为阳翟令，以治行优异，升迁京兆尹，职掌京师”，14《汉书·循吏传》。黄霸为颍川太守，“户口岁增，治为天下一，迁京兆尹，职掌京师”，15《汉书·循吏传》。但京官难当，以不称职，仍令为颍川太守。由于黄霸勤于公务，郡中大治，不久升任御史大夫，直至丞相。16《汉书·黄霸传》。

总的看来，汉代考核官吏能够坚持标准，反对“累日以取贵，积久以致官”17《汉书·董仲舒传》卷五十六。的论资排辈做法。有功则升，无功则退；退而后有功者还可起用，不以一事定终身。所以汉代官场奖勤罚懒，赏公黜邪，新陈代谢，颇有生气。

晋时杜预奉命制作考课法，于泰始四年（268年）六月，以皇帝颁诏的形式宣布：“郡国守相三载一巡行属县，必以春，此古者所以述职宣风展义也。见长吏，观风俗，协礼律，考度量，存问耆老，亲见百年。录囚徒，理冤枉，详察政刑得失，知百姓所患苦。无有远近，便若朕亲临之。敦喻五教，劝务农功，勉励学者，思勤正典，无为百家庸末，致远必泥。士庶有好学笃道，孝弟忠信，清白异行者，举而进之。有不孝敬于父母，不长悌于族党，悖礼弃常，不率法令者，纠而罪之。田畴辟，生业修，礼教设，禁令行，则长吏之能也。人穷匮，农事荒，奸盗起，刑狱烦，下陵上

替，礼义不兴，斯长吏之否也。若长吏在官公廉，虑不及私，正色直节，不饰名誉者，及身行贪秽，谄黩求容，公节不立，而私门日富者，并谨察之。扬清激浊，举善弹违，此朕所以垂拱总纲，责成于良二千石也。于戏戒哉。”18［唐］房玄龄等撰：《晋书·武帝纪》卷三，中华书局1974年版，第38页。

泰始五年（269年）再次颁诏：“古者岁书群吏之能否，三年而诛赏之。诸令史前后，但简遣疏，劣而无有劝进，非黜陟之谓也。其条勤能有称尤异者，岁以为常，吾将议其功劳。”19［唐］房玄龄等撰：《晋书·武帝纪》卷三，中华书局1974年版，第39页。

南朝刘宋三年一考。南齐改为一年一考。

南梁武帝，于天监十五年（516年）曾诏申考绩纲要：“守宰若清洁可称，或侵渔为蠢，分别奏上，将行黜陟。长吏劝课，躬履堤防，勿有不修，致妨农事。关市之赋，或有未允，外时参量，优减旧格。”20［唐］姚思廉撰：《梁书·武帝本纪》卷二，中华书局1973年版，第55—56页。并且提出“小县有能，迁为大县；大县有能，迁为二干石”21［唐］姚思廉撰：《梁书·良吏传》卷五十三，中华书局1973年版，第766页。，以示课能信赏。

南陈虽设定“最”、“殿”考课之目，但多流于形式。

两晋和南朝是门阀统治时代，士家大族轮流执政；同时由于战争频仍，政局动荡，使得考课之法难以贯彻，只是备文而已。

与南朝相比，北魏充满改革进取精神，建立了一套严格考核官吏的制度。魏孝文帝太和十八年（494年）制定的《三等黜陟法》是具有代表性的：“三载考绩，自古通经三考黜陟，以彰能否。今若待三考然后黜陟，可黜者不足为迟，可进者大成赊缓。是以朕今三载一考，考即黜陟。欲令愚滞无妨于贤者，才能不壅于下位。各令当曹考其优劣，为三等。六品以下，尚书重问；五品以上，朕将亲与公卿论其善恶。上上者迁之，下下者黜之，中中者守其本任。”22［北齐］魏收撰：《魏书·高祖纪》卷七，中华书局1974年版，第175页。为保证考课的实施，魏孝文帝确实亲临朝堂，考课五品以上官和尚书省诸官。自尚书令、仆射以下，因失职、乖礼行为轻重，分别处以黜官、夺禄、解任等罚，“黜退二十余人”23《通典·选举三·考绩》。。太和十九年（495年）再次颁诏：“诸州牧考属官为三等之科以闻，将加亲览，以定升降。”24［北齐］魏收撰：《魏书·高祖纪》卷七，中华书局1974年版，第178页。由于“廷尉者，天下之平民，命之所悬也”，孝文帝考课司法官尤为严格，只有“心平性正、抑强哀弱、不避贵势、直情折狱者可为上等”；同时，他还亲考廷尉五官司直，“迟回三复”以示慎重。25［北齐］魏收撰：《魏书·广陵王羽传》卷二十一，中华书局1974年版，第547—548页。

唐朝是封建经济发展、典章法制趋于成熟与定型的时代。职官考课也进一步法律化。按唐制，由吏部考功司主管官吏考课事宜。《唐六典》规定：“考功郎中之职，掌内外文武官吏之考课。”26《唐六典》卷二《吏部·考功郎中》。但吏部考核官吏只限于四品以下官，三品以上由皇帝亲自考核。

唐代考课每年一小考，四年一大考。各部门的主管长官根据国家规定的“四善”、“二十七最”的标准，对所属的流内官进行年终考核。

“四善”者，是国家对各级官吏提出的四条共同标准。一曰德义有闻，二曰清慎明著，三曰公平可称，四曰恪勤非懈。

“二十七最”，则是根据国家各部门职掌之不同，分别提出的二十七条具体标准：“一曰献可替否，拾遗补阙，为近侍之最；二曰铨衡人物，擢尽才良，为选司之最；三曰扬清激浊，褒贬必当，为考校之最；四曰礼制仪式，动合经典，为

礼官之最；五曰音律克谐，不失节奏，为乐官之最；六曰决断不滞，与夺合理，为判事之最；七曰部统有力，警守无失，为宿卫之最；八曰兵士调习，戎装充备，为督领之最；九曰推鞫得情，处断平允，为法官之最；十曰雠校精审，明于刊定，为校正之最；十一曰承旨敷奏，吐纳明敏，为宣纳之最；十二曰训导有方，生徒充业，为学官之最；十三曰赏罚严明，攻战必胜，为将帅之罪；十四曰礼义兴行，肃清所部，为政教之最；十五曰详录典正，词理兼举，为文史之最；十六曰访察精审，弹举必当，为纠正之最；十七曰明于勘复，稽失无隐，为句检之最；十八曰职事修理，供承强济，为监掌之最；十九曰功课皆充，丁匠无怨，为役使之最；二十曰耕耨以时，收获剩课，为屯官之最；二十一曰谨于盖藏，明于出纳，为仓库之最；二十二曰推步盈虚，究理精密，为历官之最；二十三曰占候医卜，效验居多，为方术之最；二十四曰讥察有方，行旅无壅，为关津之最；二十五曰市廛不扰，奸滥不行，为市肆之最；二十六曰牧养肥硕，蕃息孳多，为牧官之最；二十七曰边境清肃，城隍修理，为镇防之最。”27《唐六典》卷二《吏部·考功郎中》，《新唐书》卷四十六《百官志》。

经过考核，定出上、中、下三等九级。“一最已上有四善为上上，一最已上有三善为上中，一最已上有二善为上下……无最而有二善为中上，一最以上，或无最而有一善为中中，职事粗理，善最弗闻为中下；爱憎任情、处断乖理为下上，背公向私，职务废缺为下中，居官谄诈，贪浊有状为下下。若于善最之外别可嘉尚，及罪虽成殿而情状可矜，虽不成殿而情状可责者，省校之日，皆听考官临时量定。”28《唐六典》卷二《吏部·考功郎中》。

对于流外官，则按四等第考课：“清谨勤公，勘当明审为上；居官不怠，执事无私为中；不勤其职，数有愆犯为下；背公向私，贪浊有状为下下。”29［唐］李林甫等撰，陈仲夫点校：《唐六典》卷二《尚书省吏部·考功郎中》，中华书局1992年版（《旧唐书·职官志二》）。

唐朝考课之日，极其隆重。皇帝为最高主考官，特派位高望重的宰相二人充任内外官考核，御史大夫或其他高级官员为监考使。考课之后，继之以奖惩。唐朝考课严格，罕有位列上等者。例如玄宗对中书令张说的考词颇佳：“动惟直道，累闻献替之诚；言则不谀，自得谋猷之体。政令必俟其增损，图书又藉其刊削，才望兼著，理合褒升。考中上。”30［后晋］刘昫：《旧唐书·张说传》卷九十七，中华书局1975年版，第3054页。但也只是中上而已。唐朝考课，前期过严；“安史之乱”以后，则失之于过宽。

宋朝是中央集权强化的时代，为发挥官吏的职能，十分重视依法课吏。宋初，沿袭唐制内外官任满一年，为一考，三考为一任。特别是对法司之官，严行考课，“每至年终，当议考校，无劳者退黜，有功者甄酬”。31司义祖点校：《宋大诏令集》卷一百六十《政事十三·官制一》“置三司推官诏”，乾德四年正月丙戌，中华书局1962年版，第605页。

太宗时，定州县官考课法：“郡县有治行尤异、吏民畏服、居官廉恪、莅事明敏、斗讼衰息、仓廪盈羡、寇盗剪灭、部内清肃者，本道转运司各以名闻，当驿置赴阙，亲问其状，加旌赏焉。其贪冒无状、淹延斗讼、逾越宪度、盗贼竞起、部内不治者，亦条其状以闻，当行贬斥。”32［元］脱脱：《宋史·选举志六》第一百六十卷，中华书局1977年版，第3758页。凡“‘政绩尤异’为上，‘职务粗治’为中，‘临事弛慢所莅无状’者为下，岁终以闻。”33［元］脱脱：《宋史·选举志六》第一百六十卷，中华书局1977年版，第3757—3758页。真宗时，又定“州县三课”法：“公勤廉干惠及民者为上，干事而无廉誉、清白而无治声者为次，畏懦贪猥为下。”34［元］脱脱：《宋史·选举志六》第一百六十卷，中华书局1977年版，第3759页。

神宗熙宁元年（1068年）颁行《守令四善四

最》考课法。“四善”仍为唐时的“德义、清谨、公平、勤恪”。“四最”是“断狱平允、赋人不扰；均役屏盗、劝课农桑；赈恤饥穷、导修水利；户籍增衍、整治簿书为最”。35［元］脱脱：《宋史·选举志六》第一百六十卷，中华书局1977年版，第3761页。《庆元条法事类》对“四最”又作了进一步的规定，“民籍增益，进丁入老，批注收落，不失其实”为“生齿之最”；“狱讼无冤、催科不扰”为“治事之最”；“农桑垦殖，水利兴修”为“劝课之最”；“屏除奸盗，人获安居，赈恤困穷，不致流移”为“养葬之最”。36戴建国点校：《庆元条法事类》卷五，《职制门》（二），“考课”条引《考课格》，载杨一凡、田涛主编：《中国珍稀法律典籍续编》（第一册），黑龙江人民出版社2002年版，第70页。

为了加强中央集权，力图使地方权力分散制衡。按宋制，于州上设“路”，为地方最高一级政权。路设经略安抚使、转运使、提点刑狱使、提举常平使，分别执掌军政、财政、司法等事，号为“监司”；互不统属，相互监督，各自对皇帝负责。监司负责考课州县，如课绩不熟者处徒刑。监司之间也实行互监法。

宋朝从太祖时起，便优待职官。一入仕途，不问治绩劳逸，只要无大过错，照例文官三年一升，武官五年一迁；所谓“知县两任，例升通判；通判两任，例升知州”，“贤愚同等，清浊一致”。37［宋］范仲淹、范纯仁, 范纯粹撰：《范文正公集》卷八，《天圣五年上执政书》，四部丛刊本。因此，官吏居官期间，不求有功，但求无过。暮气沉沉，笼罩官场。虽有考官之法，大都流于形式。

明初，朱元璋鉴于元末官吏贪婪掠夺，激起民变，因此重视吏治。洪武十一年（1378年），命吏部课朝觐官，“称职而无过者为上……有过而称职者为中……有过而不称职者为下”。洪武十八年（1385年），吏部奏称天下布、按、府、州、县朝觐官四千一百一十七人，其中称职者十之一，平常者十之七，不称职者十之一，贪污阘弱者十之一。称职者升官，平常者复职，不称职者降调，贪污者付有司治罪，阘茸者免为民。明代考课分“考满”与“考察”。前者三年一考，九年三考，分为称职、平常、不称职三等，以定黜陟。后者按八法：贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨考察内外官吏。京官六年一考为“京察”，外官三年一考，为“外察”。京官四品以上官自陈政之得失，以候上裁。五品以下分别优劣，或降调，或致仕，或闲住为民，具册奏请。

考核由吏部负责，吏部尚书“掌天下官吏选授、封勋、考课之政令，以甄别人才，赞天子治。”38［清］张廷玉等撰：《明史·职官制一》卷七十二，中华书局1974年版，第1734页。州县外官由布政司考核，每三年具册报吏部，以定去留，谓之“大计”。地方布政司四品以上，按察司、盐运司五品以上，任满黜陟，均由皇帝裁决；因大计而受处分的官员，永不叙用。明朝由吏部尚书、都察院都御史主持考课，结论不当者，可以辩白；任情毁誉失实者，连坐。史称“明兴考课之制，远法唐虞，近酌列代，最为有法。”39［清］孙承泽著，王剑英点校：《春明梦余录》卷三十四，《吏部·考课》，北京古籍出版社1992年版，第556页。

万历四年，张居正整顿吏治，严格考核制度，加强人事管理。他认为，考核官吏乃天下向背所系。坚持凡内外官必须三年、六年考满，“称职”者升，“平常”者复职，“不称职”者免。随着明后期专制政治的腐败，考课不仅名存实亡，甚至“以朝廷甄别之典，为人臣交市之资”。40［清］张廷玉：《明史·邱橓传》卷二百二十六，中华书局1974年版，第5934页。

清朝考课官吏分为“京察”与“大计”。“京察”是对京官的考绩，每三年举行一次，于子、卯、午、酉年进行。三品以上京官和地方总督、巡抚自陈政事得失，由皇帝敕裁。三品以下京官由吏部和都察院负责考核。京察分三等，一等为称职，二等为勤职，三等为供职，根据等级实行奖惩。“大计”是对外官的考绩，也是三年一次，于寅、巳、申、亥年进行。大计的范围除督抚外，包括藩、臬、道、府及州县官。大计的程序是先期藩、臬、

道、府，递察其贤否，申之督抚，督抚核其事状，注考造册，送吏部复核。大计分“卓异”与“供职”二等，按等予以奖惩。

康雍乾时期考课比较认真。康熙朝自二十二年至六十一年（1657—1722年），共举行大计十四次，举卓异官五百八十名，纠参、罢斥、降调官员五千一百三十七名。41郭松义：《中国政治制度通史》（第10卷），人民出版社1996年版，第575页。世宗时注意吏治，他常说：“敷政之道，用人为先”，42《上谕内阁》卷一，康熙六十一年十一月二十九日。又载于［清］鄂尔泰等编：《雍正硃批谕旨》（第25册），北京图书馆出版社2008年版，第20页。“治天下惟以用人为本，其余皆枝叶事耳”。43《东华录》（雍正朝）卷九。为此强调“有治人无治法”，严格考课制度。乾隆朝六十年，大计京察共进行三十三次，举卓异官八百七十六人。由于这一时期官员老龄化比较突出，在有案可查的京察大计中，仅年老官员即达一千七百九十人之众。44郭松义：《中国政治制度通史》（第10卷），人民出版社1996年版，第576页。乾隆帝对此颇为关注，明确指出，不能让“年力就衰之人，听其滥竽贻误”。45《清高宗实录》卷一一五九。

然而，在康雍乾盛世便存在着考核不实、无罪被诬者甚多46《皇朝文献通考》卷五九《选举考十三》考课。的现象。雍正皇帝也曾忧心忡忡地说：“进退人才，不得其实；听断狱讼，不得其平……民生何由安，吏治何由肃乎？”47《清世宗实录》卷四九。清中叶以后，考绩制度虽然继续实行，但无论京察还是大计都逐渐流于形式。

二、“政之理乱”，系于监察

中国古代的监察制度是产生于中华民族的文化土壤上的一项制度，体现了中华民族的智慧和创造力。它经历了悠久的发展过程，形成了完整的制度和严密的法律规范。它的任务就是维持国家的纲纪，也就是维持封建专制政治体制的大经大法；在国家机关体系中，监察机关处于权力制衡机制的位置，使国家机器得以正常运行；监察机关又以弹劾“官邪”作为重要的职掌，以确保官僚队伍的素质。监察所涉及的范围极为广泛，凡属立法、人事、行政、经济、军事、司法、文教、礼仪、祭祀等均纳入监察的职掌范围。正是由于监察机关对于国家的稳定起着一定的作用，因此历代统治者均极为重视。直到晚清官制改革时，都察院仍存而不废，甚至孙中山建立民国时也吸收历史经验，以监察院作为五院制的国家构成。

由于监察主要以官为对象，因此在官僚制度取代世卿制度以后，监察制度才获得了独立的发展。

战国时，韩、赵、魏、秦、齐等国的御史既是国君左右记事之官，也负责监督百官的言行。《史记·滑稽列传》中淳于髡说：“执法在旁，御史在后，恐惧俯伏，不敢放量饮酒，不过一斗径醉矣”，说明御史已经具有察官的权威。

至秦，中央设立监察机关御史府，执掌典政法度，举劾奸邪。御史执行公务时“皆冠法冠”，以示执法不阿。同时派出御史监郡，监察六国残余势力，以维持中央集权的统治。

西汉御史台虽为中央最高监察机关，但在法定的官僚系统中地位不高，隶属于少府，御史中

丞品秩不过千石。但由于御史台设于宫内，接近皇帝，职权却很显赫。至东汉，御史台逐渐脱离少府，发展成独立的监察机构，地位也随之提高。每逢朝会，御史中丞和尚书令、司隶校尉设有专席，称为“三独坐”。

两汉监察机关活动的重点是监察地方，这和汉朝推行“强干弱枝”的政策是分不开的。汉武帝时曾划分全国为十三部监察区。各部置刺史一人为中央派出的常驻监察官。部刺史根据汉武帝手订的“六条问事”，用以监督郡国守相（二千石）专恣擅权及与地方豪强势力勾结，有违犯者，按“六条”治罪。

在汉代监察活动中，司法监察列为重点，朝廷选派明法律者充当治书御史，“凡天下诸谳疑事，掌以法律当其是非”。48《后汉书·百官志》。有时，皇帝还特派绣衣直指御史与州郡官共同审理大案。

我的婀娜美艳，让身边的树都不敢直视。我的万般风情，使我成了西庄山的圣树，西庄坪人的骄傲。现在坪里胡子花白的老人，都是我看着从穿开裆裤长大的。我见证了西庄坪两百多年的历史，从看见三五个人来到这片荒野，到陆续发展到三五十户人家；从男人们蓄着辫子穿着长衫，到剃成短发穿上中山装；从农业学大寨的热闹鼎沸，到联产承包的自豪激情；一直到当下人口外流，农田抛荒后的退耕还林。

汉代监察机关在国家机关体系中自成系统，不仅标志着封建监察制度的发展，也是专制主义中央集权制发展的结果。监察机关通过对官吏的监督，加强了国家机器的效能，有助于专制主义中央集权的统治，因而职权不断扩大。

魏、晋、南北朝时期，御史中丞已拥有“震肃百僚”的权威，“自皇太子以下，无所不纠”。49《通典》卷二十四。南梁张缅为御史中丞，号称“劲直”，梁武帝曾请画工画其像于台省，以示褒奖，以励当官。北朝适应加强专制主义的需要，改御史中丞为御史中尉。“出入千步清道，与皇太子分路，王公百辟咸使逊避，其余百僚，下马驰车止路旁，其违缓者，以棒棒之。”50同上。不仅如此，还允许御史风闻言事，而无须实据，显示了职权的扩大。如果百官有罪，御史失纠，则要免官。为了发挥监察机关的职能，御史的人选较严，大士族不得担任御史中丞，以防止株蔓相连，徇私枉纵。但在中国特有的门阀政治时代，士族把持朝政，监察官很难行使职掌，有些严于职守的监察官也很难久留于任。如南朝刘宋六十年间，历任御史中丞者53人，“校其年月，不过盈岁”。51《南齐书·刘休传》。

至唐代，封建监察制度已经定型，形成了“一台三院”的体制。台为御史台，是中央最高监察机关，以御史大夫为长，“掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝列。”52《唐六典》卷十三。有权弹劾百官，参决大狱，监督府库支出等。御史台下设台院、殿院、察院。台院，设治书侍御史六人，职掌纠弹中央百官，参加大理寺审判和推鞫由皇帝制敕交付的案件。殿院，设殿中侍御史四人，职掌纠察朝仪。察院，设监察御史十五人，其中三人分察六部，余十二人，根据地方十道监察区，分巡地方州县。三院既分立，又互相配合。唐睿宗在论及监察机关的重要性时说：“彰善瘅恶，激浊扬清，御史之职也。政之理乱，实由此焉。”53《唐大诏令集》卷一百。

为使纠弹准确，中宗时下诏“每弹人，必先进内状，许乃可。”54《隋唐嘉话》。在推行封建法制而为史家所称道的唐朝，监察机关对京内外各级官吏进行监督纠弹，“颛举不如法者”，“以刑法典章纠正百官之罪恶”，55《新唐书·百官志》。实质上是依法对有罪官吏进行起诉，表现了司法监察的发展。

唐朝在武后专权时期也允许御史“风闻言事”，对此后世多有讥评。明人邱濬说：“风闻言事，此岂治朝盛道之事哉？夫泛论事情，风闻可也，若乃讦人阴私，不究其实，而辄加以恶声，是岂

忠厚诚实之道哉？苟不察其有无虚实，一闻人言，即形之奏牍，置之宪典。呜呼，莫须有何以服天下哉？”56《大学衍义补·重谏台之官》。

唐朝还发展了汉以来的言谏制度，设置了谏官组织。谏官的主要任务是研究国家的政策、法令、措施、制度，如认为不妥，有权向皇帝言谏和封驳。就是说，皇帝也要受到谏官的某种监督，这是唐代监察制度的一个显著的特点。由于规谏和封驳着眼于国家利益，保证了皇权的正确行使，因而为皇帝所接受。唐太宗就以能纳谏而为史书所称道。

宋朝随着中央集权的强化，监察机关的地位有所提高，其活动进一步制度化。表现为由皇帝亲自掌握监察御史的任用权，废除了唐代宰相对于御史的任用权和荐举权。凡是经宰相荐举为官的或其亲戚故旧，均不得为御史。此外，未经两任县令者，不得为御史，以保证御史具有实际的行政经验。宋朝也允许御史“风闻弹人”， 且不一定要有实据，奏弹不当也不加惩罚，从而助长了御史弹劾权的滥用。

元朝建立以后，为了监督汉官和控制地方，于中央御史台外还在江南、陕西两地设立行御史台；同时，派出肃正廉访使监察地方握有法律内和法律外的权限。《宪台格例》最后一条规定：“该载不尽应合纠察事理，委监察并行纠察。”元世祖曾经表达他对监察机关的倚重：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。”57《草木子》卷三上。这也说明，中央最高的军政长官也要接受御史台的监督。

明初，改御史台为都察院，太祖朱元璋深知官吏贪渎，危害百姓是元末农民大起义的起因，因此对监察机关十分重视。他说“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纲纪尽系于此，而台察之任尤清要。”58《明史·职官志二》。由于明朝废除了宰相制度，提高了六部的地位，为了加强对六部的监督，专设六科给事中负责专掌对六部的监察。由此，科道合一，废止了言谏制度，反映了专制制度的强化。

明朝还广泛推行御史巡按地方的制度。“巡按御史”是皇帝的代表，权力极大，“大事奏裁，小事立断”。59同上。

清袭明制，以都察院为中央最高监察机关，地方督抚也带左都御史衔，负责监察地方。清朝于都察院下设五城察院，由都察院派出巡城御史，是集监察、行政、司法合一的基层监察机构。

由于清朝专制主义极端发展，监察官多不敢言事，唯恐受到谴责。例如，康熙三十六年上谕中说：“近时言官奏疏寥寥，虽间有人奏而深切时政以实直陈者甚少。”60《光绪会典事例》，第998页。乾隆五年上谕也说：“科道为朝臣耳目之官……乃数年中条奏虽多，非猥琐陋见，即抄袭陈言，求其见诸施行能收实将近者何事乎？近日即科道官敷奏者，亦属寥寥，即间有条奏多无可采。”61同上，第999页。可是有的御史就是因为直言上奏而受到申斥和惩罚。乾隆二十三年，御史周照的条奏中提到：“行政急于观成，必条理繁多，法令严密，承于下者转得以空文相应”，结果触怒乾隆帝，严行申饬“试问今日之行政，有视昔加严者乎，繁者何条，密者何令？”62同上，第1000页。

值得提出的是，清朝的监察法——《钦定台规》十分详备，为同时期世界其他国家所未有。

总括以上，封建时代的监察机关是国家机关体系中的重要组成部分。其职权之所以不断扩大是因为它对维护国家的统治，发挥官僚机构的职

能，提高官吏的素质与吏治，贯彻既定的方针政策与法令，保证中央集权制的国家机器的运转，起着一定作用。因而才有“政之理乱”系之于监察职能发挥的议论。

监察官作为皇帝的“耳目之司”，官品虽卑，但职权极重。位卑，便于皇帝控制；权重，是源于“代天巡守”。正因为如此，对于监察官的选任资格极为严格。首要的是具有清正刚直、嫉恶如仇的品格。其次，需要具有较高的文化素质，“非科举正途出身，不得任用。”而且考选合格后，还须经过试职，才得实授。明成祖曾明令吏部“御史为严耳目之寄，宜用有学识通达治体者。”再次，需有地方实际工作经验，而且年龄适中。为官有瑕疵者不得为监察官。最后，京官三品以上及督抚子弟也不得考选监察官。

封建时代的监察官，除依据国家法律行事以外，还有专门的监察法。从西汉时的“六条问事”到清朝的《钦定台规》，辗转相承，不断丰富，成为法律体系中的一个重要分支。监察法的主要内容是规定监察官的职掌范围、活动规范、行使职权的方式方法，以及违法制裁等。

综观中国古代监察历史的发展，无论是制度的建构，监察法律的制订，监察官的人选，巡按地方的司法监察，弹劾违法失职的官吏与提起诉讼，等等，都说明它是防止官吏贪腐的一道防线。它所积累的成功的经验，具有历史借鉴的意义。

*本文选自由张晋藩教授主编有关中国古代职官制度的主题图书，即将由法律出版社出版，敬请关注。

**中国政法大学终身教授，中国法律史学研究院名誉院长。