行政指导提升消防监督执法公众满意度可行性探析

黄雅妮，钟建军

(1.益阳市消防支队，湖南 益阳 413000； 2.株洲市消防支队，湖南 株洲 412000)

行政指导提升消防监督执法公众满意度可行性探析

黄雅妮1，钟建军2

(1.益阳市消防支队，湖南 益阳 413000； 2.株洲市消防支队，湖南 株洲 412000)

以公众满意度和行政指导的基本概念、内涵为出发点，分析了公众满意度和行政指导对消防监督执法的重要意义，并列举了几种常见的行政指导在消防监督执法中的运用，以及对公众满意度的影响，肯定了行政指导对提升消防监督执法公众满意度的可行性。

消防监督执法；行政指导；公众满意度

建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，是中国政府行政体制改革重要目标，这在党十八大报告中得到了明确的反映。服务型政府的打造，要以给全社会提供必要的和优质的公共服务为目的，以政府自身职能的科学定位、结构的优化组合、施政的廉洁高效为手段，以公众的满意度、评价权和选择权为前提和归宿。衡量服务型政府建设的成效，最终的标准还是看人民群众是否满意。公安机关消防机构作为政府的职能部门之一，消防监督执法公众满意度的高低对推进服务型政府的建设也有着举足轻重的作用[1-2]。

公安机关消防机构作为对消防工作实施监督管理的行政管理部门，以前所适用的“命令和服从”的“刚性”执法模式已经越来越不适应当前错综复杂的政治、经济和社会环境，而行政指导作为一种非强制性方法或手段的“柔性”执法，对完善消防管理，提升消防监督执法公众满意度有着重要意义[3]。

一、公众满意度概述

公众满意度是一个以公众为核心、以公众感受为评价标准的概念，取决于公众接受某项产品或服务后的感知与公众在接受之前的期望相比较后的体验，比值越大，则公众越满意，即公众满意度越高。它由理念满意度、行为满意度、形象满意度、价值满意度等要素构成，具有主观性、模糊性、可测性、可分性、可变性等特征。

二、公众满意度对消防监督执法的重要性

(一)公众满意度是消防监督执法得到有效监督的前提

消防执法监督既有来自于自我的内在监督也有来自于上级、民众的外在监督，公众满意度就是一个可以衡量消防监督执法是否得到有效监督的标尺，凭借这个标尺，消防监督员在具体执法中可以时刻提醒自己规范执法、服务执法，同时其他社会主体则可以此标尺衡量消防监督执法的质量，同时公安机关消防机构或上级机关可以通过公众满意度调查所反映出的问题，通过“举一反三”指导基层消防监督员规范执法、服务执法，并且可以将公众满意度作为对消防监督员绩效考核的依据。

(二)公众满意度是保障提高消防监督执法效率的基础

当前，中国经济处于高速发展期，城镇建筑和火灾隐患同时剧增与消防监督员不足的矛盾成为制约消防监督工作发展的瓶颈问题，提高消防监督执法效率可以缓解这一矛盾。研究表明，公众对消防监督执法活动的满意度越高，越容易支持、接受、配合消防监督工作的合法管理。同时，公众满意度越高，消防监督员对于执法后获得满足感和愉悦感越强，就能以更充沛的精力和更饱满的热情投入消防监督执法工作，这也是提高消防监督执法效率的基础。

(三)公众满意度是树立消防监督执法权威的关键环节

权力是强制服从的，威望是使人信服而自愿接受的。权威体现了一种社会关系，是公众心理感受的社会积累，表现为比较稳定的社会认可。公众满意度的高低，影响着公安机关消防机构和消防监督员在人民群众中的形象，也影响着公众对公安机关消防机构的信任和认可，从而进一步影响着社会的和谐与稳定。因此，消防监督员的这种执法权要获得社会的认可，除了以宪法、法律、法规的赋予为依托外，提高公众满意度是树立消防监督执法权威的关键环节。

三、行政指导概述

行政指导是现代行政管理民主化的发展趋势。二战后，特别是近几十年来，各市场经济国家随着经济民主化的趋势，相应产生了行政管理民主化的趋势，由于行政指导是在行政相对人的自愿同意和协助下进行的，与强制性法律手段相比，行政指导更具民主性，更符合行政相对人的意愿，从而减少行政阻力，更有利于行政管理目标的实现。2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》第九条中明确提出：“要改革行政管理方式，充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用，这是转变政府职能、深化行政管理体制改革的重要内容。”首次在国家级规范性文件中使用了“行政指导”这一用语，并明确提出要充分发挥行政指导方式作用[4-5]。

(一)行政指导的概念

行政指导是行政机关在其职能、职责或管辖事务范围内，为适应复杂多样化的经济和社会管理需要，基于国家的法律精神、原则或政策，灵活地采取指导、劝告、建议、说明、提醒、警示等非强制性方法，谋求相对人同意或协力，以有效地实现一定行政目的之行为。

(二)行政指导的主体

行政指导主体即行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。其他的组织，如党组织、社会中介组织、经济组织等，除非有合法授权，否则不可能成为行政指导的主体。

(三)行政指导的内涵

一是行政指导的实施宗旨是适应社会主义市场经济条件下不断变化的经济和社会生活对行政管理的需要。二是行政主体实施行政指导是根据其职责和承担的具体任务进行的，只要属于其管辖范围内的事项，行政主体均可以对其实施行政指导。除一些行政指导具有法律依据外，多数的行政指导的行政行为是基于法律原则以及行政组织法上的职能规定作出的，有的则是直接根据国家政策灵活作出的。三是行政指导没有强制力，行政相对方可以自主决定是否接受或者配合，因而不产生直接的法律后果。

(四)行政指导的分类

行政指导可以从不同的角度进行分类：以有无法律依据分为有法律依据的行政指导和无法律依据的行政指导；以作用的性质分为促进性行政指导和限制性行政指导；以指导层次分为宏观性行政指导和个别行政指导；以行业和部门管理可以分为建设、教育、商业等若干行业类别，如对行业发展的指导意见、产业政策等均属行业指导；以功能为标准分为管制性行政指导、调整性行政指导、促进性行政指导，如事先阻止违章建筑即属于管制性行政指导，调停相对人之间的争执，避免酿成事端，属于调整性行政指导，促进性指导是指行政主体为使行政相对方的行为合法化而给予的行政指导，如行政审批指导等。

四、行政指导对消防监督执法的重要意义

(一)行政指导是对消防监督执法的一种补充和配合

随着经济与社会的高速发展，社会关系日趋复杂，社会矛盾日趋尖锐，现有的法律、法规明显滞后于社会发展。如果不合时宜地仅一味坚持依法行政，不仅会使行政执法的效能降低而且还会加剧社会矛盾的发展。因此，行政指导可以灵活自如地采用随机应变的对应措施用于“法律空白”领域，作为消防监督执法的一种补充和配合，可以防止公安机关消防机构和行政相对方之间的法律关系失衡。

(二)行政指导有助于实现社会和谐

公安机关消防机构作为政府的一个职能部门，承担着行政执法职能和任务，多以行政许可、行政处罚等手段为主，与行政相对人产生摩擦和冲突的可能性很大。行政指导作为一种柔性管理，通过非强制性的管理手段，靠主动引导、为公众服务，来激发公众主动配合公安机关消防机构的合法监管，能够增加与相对人的沟通和理解，从而促进政府与民众的和谐，人与社会的和谐，人与人的和谐，有益于建设和谐社会。

(三)行政指导有助于提高行政效率

行政效率就是政府效率，政府效率就是政府生产力，它是一种推动社会发展的综合生产力，因此高效的行政效率是国家和社会全面发展的必要保证，也是建立和谐发展社会主义市场经济的必要条件。柔软灵活、方法多样的行政指导适用于消防监督执法的各个方面，尤其是法律、法规滞后的领域，能大大提高行政效率。

五、常见行政指导方式及其在消防监督执法中的运用

(一)行政提示

通过编写、发放宣传册，发布公共信息等方式，进行消防知识宣传、政策指导，增强公众的消防素养，指导公众加强自身的管理和对其他行政相对人的监督，增强守法的自觉性和能动性。行政提示一般不针对特定行政相对人。如在行政审批中，公安机关消防机构通过在政务窗口制作各种服务卡、《便民手册》等资料，明确服务内容、办事程序、申报材料、承诺时限，并提供项目申请书格式文本以及申请人需要填写的相关表格等示范文本，不仅规范了申报资料也节省了申报人的时间。如公安机关消防机构通过电视、广告屏、网页、微信、微博等平台传播单位“四个能力”建立的相关知识、遇到火灾如何处置、如何逃生、哪种行为触犯了法律法规等知识，引导民众主动消除火灾隐患、自觉遵守法纪。经公众满意度调查得知，行政提示对于公众了解消防知识、提升消防素质、加快行政审批效能有很大帮助。

(二)行政劝告

对情节轻微，尚未造成不良社会影响及危害后果，具备自行停止或及时纠正条件的违法违规行为，通过劝告的方式，让行政相对人自行纠正或及时终止。如某大队消防监督员在监督检查时发现，一个约300 m2超市东面的安全出口被一些空纸盒占用，若依据《中华人民共和国消防法》第六十条第一款第三项，应对该单位的违法行为处五千元以上五万元以下罚款，但是该违法行为情节轻微，可以在短时间内整改到位。消防监督员通过行政劝告，告知当事人该违法行为的危害，并劝告当事人自行纠正。在公众满意度调查中，该当事人对此次执法给予了高度评价，也改观了当事人之前认为“消防执法只会罚款”的偏见。

(三)行政约谈

针对某个特定时期、特定领域发生的特定事件，对辖区内易发领域的行政相对人，采取集体或个别约谈的方式进行直接沟通交流、通报情况、听取意见、研究办法，指导、督促行政相对人及时防范或消除违法隐患，建立和完善自律体系，制定长效管理机制。如某一市场，由于历史原因，存在四个方面的火灾隐患：(1)未设置火灾自动报警系统；(2)未设置自动喷水灭火系统；(3)消防安全疏散距离超过标准；(4)消防安全疏散指示标志和火灾应急照明设施不完善。被列为市级重大火灾隐患后，消防监督员通过提请政府组织，多次约谈市场的百余家个体经营户，研究隐患解决办法，通过协商，敲定由政府和经营户共同承当隐患整改费用，同时在协商会上，消防监督员通过宣传消防法律法规和技术规范，说服动员经营户进行隐患整改工作，最后此重大火灾隐患在规定期限内得以整改完毕，市场购物环境得到大幅度改善，个体经营户们尝到了积极整改火灾隐患所带来的甜头。在公众满意度调查中，给出了全满分的好评价。

(四)行政建议

对于因法律法规知识欠缺，非主观故意引发的危害后果较轻的违法违规行为，提出有利于行政相对人消除、防范问题的具体建议，促使其整改和规范。如消防监督员在进行行政审批上门指导中发现，某施工工地的临时用房布置不符合规范，主要存在两方面问题：(1)一栋二层楼的临时办公楼，每层面积约为400 m2，只设有一部疏散楼梯；(2)原为会议室的房间改为宿舍，面积超过规范标准。经了解，施工方对于临时用房的布置知识缺乏，只认为二楼为两个会议室，平时去的人少，故只设了一部疏散楼梯。同时认为宿舍设在一楼，人员出入便捷，且只有一人住在里面，没有考虑房间面积是否符合要求。针对以上情况，消防监督员在给施工单位讲解具体规范要求的同时，并建议其增设一部疏散楼梯、不改变会议室的使用性质或者将宿舍重新分隔等建议。

六、结语

随着经济的快速发展，消防监督执法所涉事项的广泛性与复杂性已非传统执法方式所能完全驾驭。因此我们必须转换思维，立足于当下行政法治发展的趋势，参考服务型政府管理的方式，用柔性行政手段规范消防监督执法。行政指导作为当下柔性行政方式的代表，其方便、灵活、多样的特性能够拓展消防监督执法工作的思路，为消防监督执法行为的正确行使提供指引，能不断提高公安机关消防机构为经济社会发展服务、为人民群众服务的能力和水平。本文所倡导广泛运用行政指导处理消防监督执法的这种处理方式虽然仍有待消防监督执法工作实践的进一步考证，但行政指导对于提升消防监督执法工作公众满意度的可行性是毋容置疑的。

[1] 郑方辉，张文方，李文彬.中国地方政府整体绩效评价理论方法与“广东试验”[M].北京:中国经济出版社,2008.

[2] 中华人民共和国消防法[Z].

[3] 胡伟,柳美玲.服务型政府、公众满意度与民意调查——基于中国32个城市公共服务民调的研究[J].江苏行政学院学报,2014,(1):103-108.

[4] 莫于川.行政民主化与行政指导制度发展(上)——以建设服务型政府背景下的行政指导实践作为故事线索[J].河南财经政法大学学报,2013,28(3):1-25.

[5] 莫于川.行政民主化与行政指导制度发展(下)——以建设服务型政府背景下的行政指导实践作为故事线索[J].河南财经政法大学学报,2013,28(4):1-16.

(责任编辑 陈 华)

An Analysis of the Practicability of the Administrative Guidance in Improving Public Satisfaction of the Fire-prevention Supervision and Enforcement

HUANG Yani1, ZHONG Jianjun2

(1.YiyangMunicipalFireBrigade，Hu’nanProvince413000，China; 2.ZhuzhouMunicipalFireBrigade，Hu’nanProvince412000，China)

Starting from the basic concepts and connotation of public satisfaction and administrative guidance, this paper analyzes the significance of the public satisfaction and the administrative guidance on the fire-prevention supervision and enforcement. Meanwhile, several common cases about the applications of the administrative guidance on the fire-prevention supervision and enforcement and their influences on the public satisfaction are explained. The practicability of the administrative guidance in improving the public satisfaction of fire-prevention supervision and enforcement is affirmed.

fire-prevention supervision and enforcement; administrative guidance; public satisfaction

2015-05-06

黄雅妮(1980— )，女，湖南邵阳人，高级工程师； 钟建军(1972— )，男，湖南醴陵人，高级工程师。

D631.6

A

1008-2077(2015)10-0076-04