日本“3·11”大地震应急管理反思

刘建国

(公安部消防局，北京 100054)

日本“3·11”大地震应急管理反思

刘建国

(公安部消防局，北京 100054)

回顾日本“3·11”大地震应急救援总体情况，分析了此次特大型灾难的特点和应急救援工作经验，提出了加强我国巨灾应急管理工作的建议。

日本；大地震；应急；反思

日本“3·11”大地震距今虽已过去4年时间，但其对周边环境、社会生活的影响仍在继续。随着时间的推移，这次大地震所造成的损失和后果进一步明朗，日本国内及国际社会纷纷从各个方面对此次灾难进行反思，总结经验，吸取教训。笔者就大地震应急救援工作进行回顾和反思，以对其应急救援工作有一个总体认识，为我国巨灾应急管理工作提供参考。

一、灾难特点

(一)震级高、强度大

日本“3·11”大地震发生于2011年3月11日14时46分(当地时间)，震中位于宫城县牡鹿半岛东南约130 km的海底，震源深度24 km，震级为里氏9.0级，日本内阁会议称为“东日本大地震”。此次大地震震中位于日本海沟西侧的日本东海岸，是由于太平洋板块沿日本海沟向西俯冲欧亚板块之下，致使欧亚板块向东反弹逆冲所致。据日本国土地理院宣布，牡鹿半岛向东南方向移动约5.3 m，震源地附近的海床随地震向东南方向移动约24 m，隆起约3 m，这是日本国内观测史上最大的海底地壳变动记录，其强度相当于1995年阪神大地震的180倍。

(二)引发巨大海啸

大地震震中位于海底，并随即引发了巨大海啸，半小时后海啸袭击了日本部分沿海地区，影响到日本太平洋沿岸北起北海道南至冲绳岛绵延1 300多公里的区域。地震引发了浪高10 m以上的海啸，在宫古测到的海浪最大高度达到40.4 m，海啸深入内陆达5 km处，淹没超过400 km2土地，因日本居民住宅和其它建筑都具有较强的抗震能力，此次大地震直接造成的破坏并不大，最大的灾难来自于地震引发的海啸，所以绝大多数人在海啸中丧生。

(三)造成核电站爆炸泄漏事故

海啸在地震发生45 min后袭击福岛第一核电站并导致断电，核电站的冷却系统失灵。随后，1号机组厂房发生爆炸，3号机组发生氢气爆炸，2号反应堆发生爆炸，部分核燃料棒暴露，大量放射性物质释放到环境中。政府在核电站周围设立了半径30 km的禁区，有超过96.2万人从福岛县撤离。

1.核泄漏给救援行动造成困难。由于福岛发生核泄漏事故，政府指定福岛第一核电站半径30 km范围内为禁入和室内避难区域，搜救人员因必须穿防护服，所以在指定的区域内难以投入大量救援人员，给救援行动带来不便，现场有更多的遗体没有被及时发现和转移。

2.核泄漏使农作物和水产遭受核污染。核电站附近的农田、水产受到核污染，福岛县41种果蔬中，有26种果蔬的放射性物质已经超过国家暂定限度基准。当地部分产品已被禁止食用或出口到国外。

3.核泄漏给人们带来长久心理创伤。据测量，一年后福岛的辐射量依然高出东京数倍。核电站禁区范围内离家避难者仍有8.7万人等待重返家园。一些人失去亲人，看不到未来，精神受到重创。

(四)引发火灾事故

东京市中心的大型建筑物在大地震发生时剧烈摇晃，至少有6座大楼引发火灾并冒出浓烟。日本石化企业主要分布在沿海地区，东京附近一座炼油厂和一家大型钢铁厂失火，千叶县炼油厂储罐因地震引发连环爆炸火灾事故，地震和海啸至少造成82起石化企业火灾。其原因是生产设施遭受地震晃动和海啸冲击，发生管线撕裂或断裂，油气物料泄漏与热源接触发生着火或爆炸；除地震、海啸等外部因素外，现场操作人员在地震发生后，可能没有及时关闭生产设施就匆忙撤离，造成生产设施失控导致事故发生。

(五)灾害叠加

日本“3·11”大地震实际上是几种灾害的复合，地震引发的海啸造成的人员死亡数字要远远大于地震本身，因核泄漏释放到外面的放射性物质对人类及周边生物造成致命危害，其对周边环境、社会造成的严重影响将会持续许多年。地震、海啸、核泄漏事故共同作用，造成了史无前例的重大灾难。

(六)造成大量人员伤亡和巨大财产损失

据日本官方统计数据，此次日本大地震共造成1.58万人死亡、3 287人失踪、6 011人受伤、30多万人流离失所，140万户家庭断水、118万户家庭停电，近37.4万间房屋被毁，经济损失高达3 000亿美元。地震引发的海啸毁坏了约15万栋建筑物，使日本东北部3个县、400多平方公里内的铁路、公路、机场、港口、通信等基础设施遭到毁灭性破坏，东京和东北部地区的航空、铁路及公路运输全部中断。

据日本环境省公布数据，重灾区福岛、宫城、岩手三县因海啸造成的废墟总量约24 900 kt，完成大面积清理需3年。据日本经济新闻调查，大地震给岩手、宫城、福岛、茨城和千叶五个县的农业设施和农作物造成严重损害，直接损失超过8 500亿日元，其中农业设施损失超过8 100亿日元，农作物损失超过400亿日元。日本电子、汽车、制造等支柱产业也受到重创。世行称日本大地震损失占本国GDP的2.5%～4%。特别是愈演愈烈的核泄漏事故给生态和经济带来不可估量的深重影响，时任日本首相菅直人称，此次地震造成的灾难是二战以来最严重的危机。

二、救援情况

(一)本国救援

为应对这场世所罕见的复合型大灾难，日本政府先后出动10万名自卫队员、2 500名警察、6 500名预备役军人和1 128支紧急消防援助队及200多支医疗队投入抢险救灾，灾后三天内共搜救出1.5万名幸存者，并将55万民众安全疏散到2 100个避难所，显示出了日本救援力量的专业高效。

(二)国际救援

大地震发生后，各国纷纷派遣救援队及医疗队赶往日本地震灾区参与救援行动。中国在第一时间派出了15人的救援队，携带了总重约4 t的搜索、检测、核辐射防护等装备，中国政府还及时提供了混凝土泵车、燃油等救灾设备和物资。美国派出了在日本海域的航空母舰参加救援，派出144名搜救队员和12只搜救犬，携带了大量高科技救援装备及药品参与救援，并使用直升机、无人机等装备对灾害进行评估，为日方救援提供参考。新西兰在本国地震救援刚结束后就派出了45人的救援队，并携带搜救犬。德国派出救援队43人，搜救犬3只。法国派出救援队63人，搜救犬3只。意大利派出救援队63人，搜救犬2只。澳大利亚派出救援队72人，搜救犬2只。泰国派出救援队12人，搜救犬6只。新加坡派出救援队5人，搜救犬5条。各国救援队均在日本最危难的时刻发挥了积极的人道主义作用，留下了良好印象。

三、对加强我国应急管理工作的反思

(一)提高抗震标准

日本建筑物的抗震能力对减缓地震造成的损害起到了非常重要的作用。日本曾在1996年、2000年、2005年、2006年四次修改《建筑基准法》[2]，将建筑物抗震标准一再提高。目前，日本建筑都能够抵御里氏7级以上的强烈地震，而学校之类的公共建筑，更是达到抗震10级，因而被称为最好的避难所。我国应根据国情，逐步提高各个行业的抗震和安全环保设施标准，以提高建筑的安全性。要优先提高教育行业的大中小学和幼儿园等建筑防震标准。要适当提高高危行业，如核工业、煤炭工业、油气行业、化工行业等涉及国计民生领域的抗震和安全环保设施的标准等级，最大限度减少或避免这些行业发生事故对人民群众生命财产带来的不利影响。

(二)建立地震和海啸预警机制

日本在长期的应急实践中已摸索出一套成熟的应对突发性事件的独特社会管理模式，即民众常态化的应急对策、多层次化的组织功能、社会化的救助联盟三者有机结合，极具日本文化行政管理色彩，使日本在防御、避难以及救援过程中显得层序分明、有条不紊。凡事预则立，不预则废，本次大地震在发生前约1 min就预报了地震的消息，使人们获得了宝贵的预防和应对时间。日本在全境设有约1 000个地震监测网路，并不间断地检测和分析震波。地震发生后，政府立即通过广播、电视和卫星数据传输系统播发地震警报，一些订阅了特殊预报服务的人还能通过手机和电子邮件收到警报。这些信息的预报和传送，最大幅度地减少了人员伤亡和财产损失。2008年以来，我国广播电视系统自然灾害预警应急体系逐步建立完善，以中央电视台为首的广播机构着力加强突发事件应急报道机制建设，为抗震救灾提供了有效机制保障。然而，我国的应急广播与灾害预警体系与日本相比仍有许多经验需要汲取。

虽然日本这次大地震直接造成的损失较小，但因地震引发的海啸造成的损失却十分巨大，要认真吸取日本海啸的教训，有关部门要加大我国海啸灾害观测预警能力建设力度，为政府指挥决策和公众防灾避灾提供重要的科学支撑。要强化对重要海啸生成源地的业务观测能力，同时进一步完善海啸预警系统，做好海啸预警服务。

(三)建立自主防灾组织培育体系

与日本在学校、单位、社区中进行的防灾演习形成鲜明对比，我国的应急管理基本上是单灾种、单部门的训练和管理[1]。我国对于灾难应对训练教育还过于单一和形式化，演练的内容和质量有待进一步提高。正因为是常态化、基层化的机构管理模式，日本的避难所充分发挥了预防和救援的功能，使得大震过后的救援工作从容不迫、井然有序。因此，我国常态化的地方自主防灾组织的培育应列入政府防灾救灾的议事日程，作长远规划，要有步骤、有组织地不断推进。要大力普及海啸科学知识，提高全民海啸防灾避灾意识和能力，如推行海啸避险知识“进校园”“进社区”，并充分发挥公众媒体优势，持续做好海啸防灾减灾知识的宣传教育工作。

(四)加强应急救援体系建设

根据当前灾害事故和突发事件的发生特点，充分整合现有各部门的资源，完善作战预案，加强应急救援工作的主体化、专业化、机动化、全民化及常态化建设。一是要组建政府应急救援队。依托当地公安消防部队，以现有政府应急救援力量和国防动员专业应急救援力量为重点，集中人、财、物资源建好以抢救人员生命为主的，对应省、市、县的政府应急救援总、支、大队。二是要统筹各种抢险救援力量。把当地公安、武警、驻军、交通、通信等有救援能力的单位纳入抢险救援体系，明确各有关部门在地震救援工作中的任务和协调配合方式、方法。三是加快建设多部门联动的灾害应急协调机制[3]。地震灾害事故应急救援,仅靠一个地区或国家本身的救援力量往往无法满足需求, 建立跨地区甚至跨国际的救援体系迫在眉睫。战区内部、战区之间如何联动、如何协调应作为当前研究的重点, 只有建立健全机制, 才能真正提高各救援队统一指挥、快速反应、跨区增援、有效处置的能力,才能为跨区域作战集结优势力量提供有效保障。

(五)加强跨区域应急救援演练

要按照《中华人民共和国突发事件应对法》《军队参加地方抢险救灾条例》(国务院令436号)等法律法规的要求，建立军地联训联演协调机制，依据应急处置预案，定期组织各级政府应急队伍跨区域、跨行业、跨部门、跨灾种协同演练，切实提高应急指挥水平。要定期举行应对大规模突发事件灾害救援实战演习。沿海地区应开展当地的海啸灾害风险评估和区划工作，将海啸应急预案上升为政府预案，按照属地管理的原则，制定包含人员疏散、基础设施关闭、抢险救灾等在内的一系列海啸灾害处置工作方案，并定期开展海啸应急演习。解放军、武警、公安消防部队等救援力量应及时加强与气象、环保监测等有预警、预测的机构建立互联互通关系，确保第一时间获得灾情和相关信息情报。演习内容主要涉及地震、火灾、水域救援、交通事故、化工装置爆炸、大型油罐火灾等科目，可动用直升机、固定翼飞机、气垫船、涡喷消防车等特种救援装备，从地面、水上与空中展开全方位立体救援，有针对性地提高灭火救援能力。

(六)加强公安消防队伍应急救援骨干力量建设

《国务院关于进一步加强消防工作的意见》[国发〔2006〕15号]要求，公安消防队除完成火灾扑救任务外，还要按照《中华人民共和国消防法》的规定，在地方各级政府统一领导下，积极参加以抢救人员生命为主的危险化学品泄漏、地震及其次生灾害、建筑坍塌、重大安全生产事故和群众遇险事件等的救援工作，并参与配合处置地质灾害、重大环境污染、核辐射事故等。同时，还强调各级人民政府要按照现行事权、财权划分原则，进一步加强公安消防队应急抢险救援能力建设，专项解决公安消防队应急抢险救援装备和队站、设施建设经费。

目前，全国已建执勤消防站8 427个，其中公安现役消防站3 874个，政府、公安、企业等专职消防站4 553个。全国担负灭火救援任务的现役消防警力达16万余人，专职消防队15.4万人。按照《中华人民共和国消防法》的规定，专职消防队均在当地政府的统一领导下，受当地公安现役消防部门统一调动指挥，参与各类灾害事故的应急救援工作。目前，以公安消防为骨干，其他专业力量并存的常态化的综合应急救援体系架构已初步形成，公安消防部队作为应急救援的主力军和生力军，在调集和协同其他专业救援力量参加社会应急救援行动方面发挥了重要作用。目前，全国省、市、县三级政府全部依托公安消防队组建了综合性应急救援队，有的结合当地灾害特点组建了地震、山岳、核生化、潜水等专业救援队。依托消防部队组建的6个国家陆地搜寻与救护基地已建成并投入使用。近年来，公安消防部队成功处置了2012年云南省昭通市彝良县5.6级地震、2013年四川雅安市芦山县7.0级地震、甘肃定西市岷县6.6级地震以及2015年尼泊尔8.1级地震西藏境内救援等重特大地震灾害事故。公安部会同民政部、外交部成功举办“救援协作·2013”上合组织联合救灾演练，2015年马来西亚东盟地区论坛第四次救灾演习，全面检验了我国消防部队救援水平。

(七)加强核泄漏事故应急救援的国际合作

日本“3·11”大地震发生后，许多国家履行国际义务，纷纷伸出援手，按照国际救援行动规则，在联合国人道主义事务协调办公室(Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，简称OCHA)[4]组织协调下，迅速开展了监测、搜救、核泄漏处置等应急救援工作。核安全没有国界，城门失火殃及池鱼，所以在核安全这个大家庭里，没有任何一个国家可以独善其身，通过国际合作应对核危机，可充分共享各方面的经验和能力，使核危机得到更加安全妥善的处理。核危机的技术分享和国际救援也应当被提到议事日程上。由于核技术的垄断性和高机密性，各国往往在灾后不愿意开放核设施接受救援帮助。但是核风险一旦形成，受害国家将遍布全球。因此核危机的合作救援，也应当在此次日本大地震后受到重视。快速应急反应对有效处理核安全事故至关重要，我国从国家到相关部门和企业层面都应不断学习汲取他国经验教训，提高核安全应急处置能力。

[1] 高燕.从社会管理视角看日本社会的防灾应急制度体系与对策[J].浙江社会科学，2011,(6)：101-105，158-159.

[2] 伍萍.谈日本建筑防火安全法规修订[J].消防科学与技术，2007,26(4)：447-449.

[3] 杨炳伟.以消防部队为主力军的政府应急救援机制问题研究[D].郑州：郑州大学，2013.

[4] 中华人民共和国民政部国际合作司官网[EB/OL].http://wss.mca.gov.cn.

(责任编辑 陈 华)

The Reflection on Japan’s “3·11” Great Earthquake Emergency Management

LIU Jianguo

(FireDepartmentofMinistryofPublicSecurity，Beijing100054，China)

This article reviews the broad picture of Japan “3·11” Great Earthquake emergency rescue, analyzes the characteristics of the catastrophic disaster and emergency rescue work experience, and gives suggestions to strengthen the management of the disaster emergency rescue in China.

great earthquake; emergency; reflection

2015-04-06

刘建国(1969— )，男，内蒙古呼和浩特人，高级工程师。

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1008-2077(2015)10-0029-04