实施基本公共服务均等化战略的突破口：社区服务站建设*

张 勇　张 巍

实施基本公共服务均等化战略的突破口：社区服务站建设*

张 勇张 巍

基本公共服务关系到公民基本的生存权与基础性的发展权，“十一五”以来，我国将基本公共服务均等化上升为国家战略，提出建设“符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。推进基本公共服务均等化是一项复杂的社会工程，采取何种措施作为行动突破口至关重要。以社区服务站建设为基本抓手或突破口来推动基本公共服务均等化战略实施，是由整个社会发展趋势和当前我国基本公共服务供给现状决定的。

一、社区服务站建设的必要性和现实性

1.基本公共服务供给现状凸显社区服务站建设紧迫性。目前，不少地区特别是一些经济社会发展相对落后的地区，社区、行政村的公共服务站建设还没有全面启动，服务项目少。公共服务的整体性、科学性、协调性等更无从谈起，严重制约了当地人民的生活质量和水平的提高。基本公共服务诸多领域的财政支出占GDP的比例和占财政支出的比例，都低于全国平均水平。这要求应将更多财政用于基本公共服务领域，并进一步优化公共服务供给。社区服务站作为承载各类基本公共服务的重要平台，能实现公共服务的集中供给，有利于公共服务供给流程优化。因此，在基本公共服务短缺阶段，社区服务站的建设，是提高基本公共服务水平的重要途径。

2.社区服务站建设符合社会发展的基本趋势。随着我国社会结构的转型，单位制逐渐被打破，原来的单位管理模式趋于失效。“单位人”转向社会人，政府、企业的社会性职能等向社会转移，需要有一种新的组织形态来承担社会动员和社会整合功能。各种社会问题和矛盾都集中在社会基层——居住区，需要建立一种新的基层社会治理体系。加强基层社区的建设，提高基层组织的管理和服务功能是必然选择，而社区服务站建设是承接基层社会管理和服务功能的重要平台。

3.社区服务站建设是实现基层治理单元功能的重要保障。基层社会中的村及社区，主要承担两大功能：管理与服务。社区组织管理和服务功能的发挥，关乎国家社会秩序安稳与人民生活幸福，我们要从国家政权建设的高度来认识社区的建设。社区服务站，一方面是国家治理能力和服务有效延伸到基层的重要通道，另一方面能方便居民生活，提高居民的生活水平。“基层稳，天下安”，社区服务站建设是实现国家治理目标的有效方式之一。

4.已有创新实践为全面推动社区服务站建设提供了经验借鉴。目前，在全国有不少地方已经开始在村或社区建设服务站平台，尽管模式各异，但都能提供一些有益的经验；而且，先行改革地区实践所得的共识是一致的——社区服务站建设必不可少。众多实践模式中，武汉市江汉区的“江汉模式”、深圳的“盐田模式”、广州市正在推动实施的“街道家庭综合服务中心”建设等，都体现了基层社会服务平台的创新，各地在其实践过程中积累的经验，可为今后的改革提供借鉴。

二、推动社区服务站建设的制度保障

采取“先试点再推广”的实施策略，逐渐推进社区服务站的建设工作，需要一系列的制度改革与体制机制创新，主要包括以下几个方面：

1.重新定位和划分社区1。将社区作为基础性的基层社会管理和服务平台。社区规模的划定，主要根据在于满足基层社会管理和服务的需要。各个地区可根据自身实际，依据改革目标来合理确定社区的规模。主要依据有：一是地理区位和历史传统，二是服务半径，三是服务密度，即工作量大小。社区规模的设定以地理和区位为基础，同时考虑到社区功能的发挥和社区管理和服务的效率，一般可按照户数在1000～3000户之间的规模，调整目前社区所辖范围。

2.重构社区的微观组织机构。创建社区自治的组织基础与运作机制，应着眼于构建社区自治运行机制（即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的运行机制），构建社区自治组织，并同步完善社区党组织机构。同时通过制度建设理顺社区党组织、社区成员代表大会、社区居委会、社区协商议事会等社区内组织机构之间的关系。

3.理顺社区内部关系。建立社区网络，动员社会力量，整合社会资源。第一，社区工作者在政府的指导和支持下，通过制定《社区自治章程》和《居民公约》，把社区与居民之间的关系界定为“社区以人为本、民以社区为家”，把社区与辖区单位的关系界定为“共驻共建、资源共享”，使社区组织与居民的关系由“我管你”变为“共同管好社区公益事务”；第二，社区工作者创立社区网络，主要包括社区党建工作网络——居民中的党小组、辖区单位的党建联系会、暂住人口中的党员流动站等；社区信息网络——社区中人口构成状况、资源构成状况以及人才状况等；社区服务网络——从居民小组长到门栋长再到关照员，与区街社区服务中心相配套的社区服务站和志愿者服务队等；第三，社区工作者开展公益活动，培育社区意识。改变很多地方出现的居委会或政府跳“独角舞”情况，改变普遍存在的居民对社区事务的冷漠状况，对居民而言，体现“自己的事情自己断，自己的事情自己办，自己的成果自己维护”的自治理念。

4.保障社区居委会的自治性。理顺社区居委会与街道办事处（乡镇）的关系，保障社区居委会的自治性，可以从以下几点着手：一是指导思想适应社区自治需要。逐步理顺街道办事处与社区组织之间的权利关系，变过去的领导与被领导、命令与服从的关系为指导与协助、服务与监督的关系。二是重新界定街道各行政部门与社区组织的职责。一方面，街道行政部门独立承担与社区无关的各种行政管理工作，不再给社区下派任务；另一方面将有关社区管理与服务的工作逐条进行分解，明确界定行政部门与社区组织的职责。三是放权让利。一方面，街道办事处把本来属于社区自治权利的社区“人事权”（如居民小组长的推选等）、社区资金支配权和社区资产管理权归还社区组织，另一方面为保证社区组织的协助行为有力、有效，街道办事处向社区下放如低保申办初审权等。四是建立每年由社区评议考核街道各职能部门的制度，以此作为奖惩的参考依据。

5.创设社区治理模式的具体形式。理顺社区居委会与区（县）政府职能部门的关系，创设社区治理模式的具体形式。县区政府职能部门为配合社区服务站建设，要求：一是立足社区、重心下沉。区街政府部门转变职能的首要任务是把自己承担的行政事务做好、做足，做到“五个到社区”：工作人员配置到社区，工作任务落实到社区，服务承诺到社区，考评监督到社区，工作经费划拨到社区。二是权随责走、费随事转。包括：区街政府部门需要社区居委会协助处理“与居民利益有关的”工作时，经有关部门批准，并征得社区组织同意后，区街政府部门必须同时为社区组织提供所需的“权力”和必要的经费；区街政府部门将“作不好也作不了”的社会服务性职能向社区转移时，必须同时转移权利和工作经费，做到“谁办事、谁用钱，谁负责、谁有权”，保证社区在协助工作时或在承接社会性服务职能时，做到“有职、有权、有钱”。三是责任到人、监督到人。为保证区街政府部门职能转换到位，不走过场，根治过去那种“遇见好事抢着做，遇见麻烦事无人做，遇见责任‘踢皮球’”的顽症，建立“责任到人、承诺到人和监督到人”的实施机制。

6.建立社区自治的财力支撑体系。目前一般的社区，其财力支撑主要来源于以下几部分：（1）区街两级的财政经费投入。（2）居委会积累的现金和经营性资产收益。（3）通过共驻共建，获得辖区单位的财力支持。（4）按“谁收益谁出钱”原则，在社区范围内筹集的资金。（5）县区有关部门下拨的“费随事转”工作经费。要尽量开辟新的社区经费来源，并且使用管理好这些经费，完善当前的村级财务由乡镇管理的制度。

7.合理设置城市社区服务站和农村服务站内容。虽然城乡居民需求存在共性部分，意味着有相同服务项目的存在，但城乡居民生活和生产方式存在较大不同，各自需求也存在很大差距，所以，社区和村的服务站所提供的服务项目和服务内容也应该有所不同，其基本公共服务的供给机制也应根据居民需要而定。同时，根据城乡发展一体化的趋势，制度设计要考虑到未来城乡服务的对接与协调。

8.社区服务站建设与街道社区服务中心建设并行。街道是社区的直接“接触面”，社区的改革往往需要其保障或支持，只有乡镇或街道管理体制改革后，才能保障社区服务站建设顺利实施，并达到预期目的，否则，可能出现“下面改了上面没改，改了也白改”的问题。同时，为适应当前政府转变职能的需要，街道或乡镇管理体制和机构的改革，必将和社区服务中心建设直接相关；街道或乡镇职能的转变及机构改革，反过来会推进社区服务站或服务中心建设。

三、社区服务站平台内服务项目设计

当前，全国各地在社区服务站建设的过程中，对于服务站设置的功能定位、性质界定等存在较大差异，而这种设置差异直接影响着社区服务站平台上服务项目或服务内容的提供。因而，全国不少地方的社区中所建立的社区服务站，不仅名称上就有“社区服务站”“社区工作站”“社区公共服务站”“社区综合服务站”等不同的称谓。并且所提供的服务项目、内容都存在较大差别，甚至所提供的服务项目属于不同种类。大体上，我们可以将当前社区服务站所提供的服务分为三大部分：一部分是政府所提供的公共服务部分，其特点是其“公共性”，其主要内容是政府所提供的公共服务在社区内的下沉，其提供主体主要是政府；第二类是公益性服务，该类项目的特点是其“公益性”，其主要内容是各类社会公益组织、民办非企业等社会组织所提供的促进社区公益事业发展的服务，其提供主体主要是社区内的社会组织，包括社区居民委员会；第三类是市场性的服务，该类服务项目的特点是其运营的“市场化”，其主要内容包括部分居民日常生活所需的便民利民服务，其提供主体主要是市场营利性的组织，包括企业。当然，这三类服务及其提供主体并非绝然分开的，因各个地区社会发展的成熟程度不同，各地的传统和习惯也不同，在不同社会发展阶段，甚至在同一发展阶段，不同地区对于同样的服务内容的提供主体是不一样的，如政府下沉的部分公共服务项目，有些地区是由社会公益组织承担的。

现实中社区服务站所提供的服务项目的性质千差万别，但从社区居民和社区发展所需要的服务而言，主要包括信息管理、秩序安全、社会保障、健康服务、物业服务、养老服务、社区自治七大类。而这其中的物业服务，在现代城市的成熟小区，主要是由物业公司完成。而其他的六类服务，主要由政府、社会公益组织来共同完成的，应在社区服务站这一平台上体现，当然，并不排除此类服务的市场化运作和多样化的实现方式。而对于便民利民的各类社区服务，如果能通过市场手段提供且不会导致居民利益受损的，一般可以不在社区服务站这一平台上提供，但对于有些与居民息息相关的便民利民的市场化服务，社区服务站这一平台应该提供相应的协助与支持。

四、社区服务站的机构改革设置框架

上述社区服务站所提供服务的实现，依赖于一套行之有效的组织机构设置，为了更有效的提供各类服务，首先要对街道和社区组织机构的设置进行改革。根据武汉市江汉区所推进的“江汉模式”的经验，可进行以下改革：

1.按照“一室四部”方案对乡镇或街道办机构进行改革。街道成立社区服务中心，由街道办事处主任兼任中心主任，服务中心下设两个工作部即社区综合服务部和社区综合管理部。综合服务部主要负责相关的社会事务管理，原有的劳保所、计生、残联、信访办等科室的职能集中在此部，以方便统一为居民服务；综合管理部主要负责或协助城市的综合管理，包括原有的城管科、城管执法大队、综治办、外来人口服务中心、环卫所等科室的职能集中在此部，以方便统一管理。同时，对街道办事处的机构设置进行改革，除街道社区服务中心所包括的综合服务部、综合管理部外，对其他部门进行整合，设置党政办公室、经济发展部、党委群团工作部。

2.按照“两组一队”方案设置社区服务站机构。社区服务站下设“两组一队”，“两组”即社会保障组、人口管理与信息综合组“一队”即协管队。人口管理与信息综合组，主要负责人口和房屋基本信息的采集、录入、分类和报表，负责协助外来人口管理等；社会保障组主要负责各种低保金、社保金、补贴金、养老金、廉租房、经济适用房、证件等相关资格的确认、审核和办理发放事务；协管队的主要任务是负责片区内的环境创新和维护治安，具体为：保洁、保绿、保安、保秩序。

3.加强社区服务站党组织建设。各社区服务站成立党小组，原则上由站长担任党小组组长，若站长不是党员的，在现有党员中推选优秀者担任党小组长。各工作站党员参加工作站办公室地点所在社区的党组织生活，其党组织关系转到社区。

（作者单位：广东省岭南师范学院法政学院）

注释：

1 这里主要是对城市的社区辖区规模进行重新划分，因为农村的行政村的设置一般都是经过多年发展而历史形成的，具有很深的历史传统因素，对此种村的设置不宜进行重新组合。

* 本文研究对象不仅包括城市“社区”，也包括农村的“村”的服务站建设，因语言表述简洁需要，在没有特别说明情况下，此文中的“社区”用语包括城市的社区和农村的村；另外，对于服务站的称谓，实践中存在“社区工作站”“社区服务站”“社区服务工作站”“社区综合服务站”等不同称谓，他们之间有差别，文中有分析，但本文采用“社区服务站”这一表达以表述此公共服务平台。