在全面深化改革中创新农村社区治理与服务——日照市农村社区治理和服务创新实验的调查

闫文秀　侯小伏

在全面深化改革中创新农村社区治理与服务
——日照市农村社区治理和服务创新实验的调查

闫文秀侯小伏

社区治理既是社会治理的基础平台，也是社会治理创新的重要突破口。山东省日照市作为2011年民政部批复的全国唯一的农村社区治理和服务创新实验区，坚持公共财政和公共资源分配向农村倾斜，以解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为出发点和落脚点，不断完善农村基础设施，提高农村公共服务水平，创新农村基层社会治理体制，推动城乡统筹发展，走出了一条农村社区化发展的新路子。其在探索农村社区化建制、优化社区服务和创新社会治理方面的丰富实践为深化社会体制改革和创新提供了诸多启示和借鉴。 ——编者

日照市是山东省一座新兴的海滨城市，农业、农村、农民“三农”是全市经济社会的重要基础。2011年10月，民政部批复其为全国唯一的农村社区管理和服务创新实验区。日照市委、市政府以此为契机，立足于村庄数量多、规模小、分布散、村级组织后继乏人、公共服务延伸困难以及社会管理难以有效开展的实际，探索开展了以“多村一社区”为主导模式的农村社区建设，在强化社区组织的协调管理职能和服务功能，促进政府服务职能和村民自治功能向社区转化方面，取得了初步成效。

一、主要做法

（一）探索农村社区化建制

日照市是在几个传统农业县的基础上组建而成的。2009年底，三次产业比例为10∶55.8∶34.2，全市2847个行政村中1000人以下的村庄占71.48%，其中33.68%的村庄在500人以下。针对村庄数量多、规模小、分布散、实力弱的情况，日照市从2010年起按照山东省《关于推进农村社区建设的意见》要求，开始了农村社区建设的探索。在2011年10月被民政部批复为全国农村社区管理和服务创新实验区后，创新探索的突破点，首先是在具备条件的地方开展行政村合并工作，以农村社区取代行政村，撤销覆盖村村委会，变辖区行政村为自然村，实施了“多村一社区”模式，推动村庄管理体制向社区管理体制的转变。按照聚居人口适度、服务半径合理、资源配置有效、功能相对齐全的原则，日照全市共规划建设412个农村社区，其中，乡镇驻地型58个、村企共建型41个、强村带动型156个、中心村整合型157个，涉及村庄2714个、人口213万，平均每个社区覆盖6.6个建制村、5171人，目前农村社区化服务与管理覆盖率达到90%，将逐步实现全覆盖。日照市莒县在农村社区建设中探索出集中居住和分散居住两大类、五种社区设置模式。两大类：一类是分散居住型社区。根据山丘区村庄分散、人口偏少的状况，综合考虑产业发展、村集体财力、交通条件等方面因素，确定1个中心村，在中心村建设社区服务中心，配套相关基础设施，服务半径大约2公里，辐射周边7个村左右；另一类是集中居住型社区。针对平原地区村庄相对集中的现状，按照地域相近、规模适度、整合资源的原则，在充分尊重群众意愿的基础上，实行合村并居，促进人口向社区集中，推动农民由分散居住向集中居住转变。五种社区设置模式分别为合村并居型、分散居住型、乡镇驻地型、村企联建型和产业园区带动型。

（二）优化农村社区服务

1.农村社区服务设施标准化。全市累计投入5亿元，以每社区10万元的标准，由市、区县两级财政按照5∶5的比例，对社区服务中心建设给予扶持。目前共建成了384处服务功能齐全的标准化农村社区服务中心，配套建设了“一厅”，即综合服务厅；“一场”，即室外活动场所；“两栏”即公开栏、宣传栏；“十室”，即党员活动室、村民议事室、社区卫生室、警务室、人口计生服务室、图书阅览室、文化娱乐健身室、老年活动室、志愿者服务室、残疾人康复训练室。

2.社区服务体系规范化。一是公共服务向社区延伸。按照“转变职能、整合资源、方便群众、服务发展”的原则，逐步构建起一个由市、县、乡、社区四级组成的上下联通、城乡一体、便捷有效的公共服务网络。加大服务项目下放、下沉力度，使所有公共服务部门都把职能延伸到农村社区，国有经营性单位和服务组织都把服务网点延伸到农村社区，将9个部门单位的28项权力下放至农村社区，将社会救助、劳动保障、卫生计生等6大类55项政府公共服务纳入社区服务中心，按照“直接办、代办、委托办、协办”划分类型，坚持凡是能够在社区办理的事项都要在社区办理，不能直接办理的由社区服务中心代为办理的原则，全面推进社会救助、劳动保障、综治安全、卫生计生、文体教育等公共服务覆盖延伸到社区，使农民群众在2公里服务圈内享受到直接、快捷、优质的公共服务。二是市场化服务向社区集聚。随着社区建设的推进，各类便民超市、邮政通讯、金融保险、现代物流以及技术培训、信息咨询、生活照料等市场化服务逐步在社区展开，为村民提供了多层次、全方位的商业化便民利民服务。全市供销系统累计建成农村社区综合服务中心138处，规范改造农家店、便民店2185个，网点覆盖95%的村庄。三是志愿互助性服务向社区拓展。在全力推进政府公共服务，搞活市场服务的同时，日照市不断拓宽服务范围，鼓励发展助老扶幼、扶残助残、拥军优属等互助性、志愿性服务，充实社区服务内容。全市建起农村社区志愿者、文体队伍843支，成员4.1万多人，积极开展各类志愿互助服务，促进文明和谐共建。

（三）创新社区治理

1.健全社区组织体系，理顺社区内部关系。一是健全组织架构。打破村庄、地域界限，根据社区产业、功能等设置社区组织体系，建立健全以党组织为核心、自治组织为主体、群团组织为纽带、社会组织和经济组织为补充的“五位一体”、多元参与、共同治理的社区组织架构。社区层面设立党委或党总支，决定本社区在建设、管理和服务中的重大问题、重要事项等7项职责。采取直接民主选举的办法选举成立社区村民委员会，条件不成熟的，探索设立社区管理委员会作为议事协调机构，代行社区村民委员会职责，负责村庄合并之前的社区管理、服务、自治等事务。配套成立群团组织，积极开展各项群团活动。积极发展公益服务、社会事务、文体健身、慈善救助、法律维权等社区社会组织1822个，为农村社区发展奠定社会基础。坚持政府引导、农民主体、分类推进的原则，发展农村经济协会、农民专业合作社等经济合作组织，发挥经济带动作用。二是理顺关系，明晰各方权责边界。乡镇政府与社区村民委员会是纵向指导与被指导的关系。社区党组织与自治组织、社会组织是横向核心主体与补充之间的关系。社区党组织是社区内各种组织和各项工作的领导核心，对于应当由社区村民决定的事项，党组织做好引导和指导，不做其他干预；社区村民委员会在乡镇政府指导下，负责社区管理、服务、自治等事务，切实发挥群众自治的主体作用；社区社会组织积极承接部分社会职能和公共服务职能。经过不断完善最终形成了政府行政管理和社区自我管理的有效衔接、政府依法行政和村民依法自治的良性互动的社会治理新格局。

2.鼓励多元参与，实现共同治理。一是探索实行网格化治理。根据群众居住地域，按照就近连片、方便联系、村民认同、规模适度的原则，将社区划分为若干村民小组，由村民小组长负责本小组村民的治理服务，将治理触角延伸至每个村民、渗透到群众的日常生产生活中。莒县将乡镇街道、社区、自然村分别划分为“大、中、小”三级网格，以150户左右为标准设置一个“微网格”，并按每10～20户设立一个“党群联组”的办法，探索形成了全县21个大网格、170个中网格、1195个小网格、2310个微网格、6069个“党群联组”的网格治理体系。“党群联组”组长每月走访一遍联系户，及时传达上级的政策规定和任务要求，开展各类矛盾纠纷排查调处，收集并向上反映村民的诉求、意见和建议，组织村民开展互帮互助，确保政策落实到基层、矛盾解决在基层。2014年，该县化解矛盾纠纷2158件。二是引导“五个参与”，保障全体居民权利。全面落实社区村民（代表）会议等各项制度，保障社区村民的知情权、参与权、监督权等。注重其他单位及居民的民主参与和权利保障，建立社区成员代表会议制度，涉及社区其他成员的大事由社区成员代表会议决议，引导社区公共服务机构、社区社会组织、业主组织、驻社区单位和社区村民广泛参与社区治理和服务。

3.强化社区自治，推进社区民主。一是实行“直推、直选、直通”。即社区党组织候选人由党员和群众直接推选、社区村民委员会由社区村民直接选举、村民小组长与群众直接联通，实现民主选举、民意直通，全市已有219个社区由社区村民直接选举产生了社区村委会。二是探索实行“自治清单”。将土地、集体资产、公益事业以及重大支出等21项涉及村民切身利益需要由群众自我决策的事项，以目录形式列出清单，并对需履行的程序予以明确，从治理机制上变“替民作主”为“让民作主”。三是探索建立分层协商机制。对组织建设、事务管理和服务、村庄发展建设规划以及涉及群众切身利益的其它事项“四类八项”内容，区分社区、小组、个人三个层级，采取以会议协商为主，以个别走访、约请面谈、听证会、质询会等恳谈协商以及书面协商、网上协商等为辅，按照提出议题、确定议题、组织协商、决策实施、公示公开等程序，进行分层民主协商，促进平等对话、民主协商。四是积极推进产权制度改革。通过农村集体土地和宅基地、承包地确权登记颁证并试点集体资产股份合作制改革等办法，逐步剥离村委会的经济职能，推动社区建设向深层次推进完善。至2014年底，98%的村完成农村集体土地所有权确权登记颁证，65.59%的涉农村（社区）完成了承包地确权登记颁证， 59个村完成了集体资产股份合作制改革。

4.完善社区规范监督，确保社区有序运转。一是规范部门工作进社区。建立社区工作准入制度，部门工作需进社区、需社区办理或协助办理的，经同级社区工作领导机构批准后方能进入。批准进入的，按照事项类别、名称、需要的办事材料、办事流程、委托或授权的部门、承办的方式等，搞好梳理，实行统一签订协议、统一规范流程、统一组织培训、统一进行指导、统一拨付费用“五统一”，不经准入不得随意交由社区开展，减轻社区负担。二是规范社区事务监督。设立社区事务监督委员会，对社区重大事项决策程序和落实情况、社区财务管理等事项进行民主监督。实行重大事务社区和自然村“双公开”，促进村务公开多层次、立体化。三是规范社区组织行为。指导各社区制定社区自治章程，明确村民在自治活动中的权利和义务、社区各类组织的职责、议事规则和工作制度等，规范社区组织的行为。统筹考虑各自然村实际，研究制定社区层面的村规民约，通过自律、他律、互律促进群众自我管理、自我教育。莒县出台了规定从严加强社区“两委”成员管理，把社区“两委”成员的职务行为关进制度的笼子。四是规范社区运转。采取分级监督、不定期抽查、定期通报的方式，对社区专职人员上班正常、公章管理使用规范、社区工作规范有序、干群关系紧密融洽、运转资金使用规范合理、区县配套资金先行拨付到位、社区环境整洁优美7项内容进行监督检查，使社区运转迈入正常轨道。

二、几点思考

（一）农村社区需要准确的法律定位

日照市在具备条件的地方，探索开展行政村合并工作，撤销覆盖村村委会，以农村社区取代行政村，变辖区行政村为自然村。采取上级委派、民主选举两种形式成立社区管理委员会或社区村民委员会，并健全各类下属组织，建立社区成员（代表）会议制度，实施社区事务村民公决、民主听证、全程公开，形成了以自治组织为主体、区务公开为保障、依法运作、多元参与的农村社区自治体系，将村民自治由村级提升至社区级、村民自身扩大到社区成员多方、村民自己治理转变为社区共同治理。实践中为强化社区权威，积极探索将各级党委、政府能够下放的权力下放到社区，将辖区行政村能够集中的权力集中到社区，逐步把社区做实、做强。日照的做法是把农村社区作为农村基层社会治理服务的基本单元，工作部署、项目建设、管理服务、调度检查、考核表彰等各项工作都以社区为单位开展。但是从法律上来讲，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民委员会才是农村治理和村民自治的主体，目前，日照市在社区层面上成立的社区村民委员会缺乏一定的法律地位，在实践中也面临着各级政府部门和村民的认可度问题。比如，在农村社区建设资金和补贴的发放上，省财政厅、建设厅、民政厅等部门不是以社区为单位，而依然是以行政村为单位进行发放。因此，建议相关部门出台有关文件对这一问题进行准确的定位，以此推动农村社区建设的顺利开展。

（二）积极稳妥推进社区融合

社区融合度的高低关系一个社区的可持续发展。一要稳妥推进集中居住。结合新型城镇化进程，充分利用城乡建设用地增减挂钩以及新型城镇化建设的有关政策，积极推动农村居民集中居住点建设，拉近不同自然村之间农民的空间距离，促进农民全面融合。二要加快社区文化建设，推进观念上的融合。共通的社区文化认同可为社区发展提供精神支持，是推动社区发展的主要动力。继续弘扬中华民族优秀传统文化，深入开展社会主义核心价值体系教育，推动乡村精神文明建设又快又好地发展；以政府投入为主导，多渠道增加社区文化事业投入，以社区文化中心、农家书屋、科普园地等文化设施建设为载体，构建完善的农村公共文化服务体系；以满足农民群众日常物质文化生活需求为目标，积极开展多种文化体育健康娱乐活动以及慈善救助、互帮互助等志愿活动，引导积极健康、节俭文明、团结友爱的社会风气，增强社区的凝聚力、认同感和归属感，使群众在活动中增进文化观念上的融合。

（三）切实搞好农村配套改革

主要是搞好农村土地、集体资产、农业发展三个方面的配套改革，推动社区管理服务与经济职能分离，这是当前农村社区创新实验工作的重点和难点。一是土地改革。要加快推进土地确权登记颁证工作。土地确权登记颁证后，百姓的权益有了保障，土地流转有了可能，村庄合并中群众担忧村庄之间土地不均，自己的利益受损的障碍可以清除。二是股份制改革。农村集体“资产、资源、资金”的改革是社区建设稳定发展的支撑，也是村集体经济发展的必由之路。要探索实行股份制改革，明晰产权，经济发展事务按市场规则办，经过经济组织成员同意，可以向社区提交公益金用于发展公益事业，开展公益活动。使基层组织从传统的“政经合一”向“政经分离”转变，从生产共同体走向生活共同体，为社区融合扫清障碍。三是农业改革。按照产业为基、就业为本的原则，根据社区产业发展需求和实际要件，发展民营企业园区、规模种植区、畜牧业养殖区等产业园区，打造现代农业综合体，引导农民就近就业创业，推动农村生产方式和农民就业方式的转变；鼓励村民以土地承包经营权证入股联合，以资金、技术、设施入股联合等多种方式组建农民经济合作社或经济协会等经济组织，变农业生产经营的“游勇散兵”为集团军，提高农业生产经营的组织化程度，促进农业产业化发展。

（作者单位：山东社会科学院社会学所）