主任检察官改革：定位与权、责、利展演

□李章仙

（中国政法大学，北京100088）

主任检察官改革：定位与权、责、利展演

□李章仙

（中国政法大学，北京100088）

主任检察官改革是当前检察领域推行办案责任制改革的重要举措。其以弱化检察机关内部案件办理的行政化审批为目标，是对以往主诉制改革的深化。相较主诉制实践，主任制改革应当在人员定位、权力配置、人员选任等方面亮明特质。但改革以主任检察官为基数组成办案组织，存在着对检察独立的认识误区。主任检察官的设立不仅要在权责相符的基础上正确处理“放权”与“控权”间的关系，且要将配套的职务保障与福利待遇落实到位，力求权责利三者名与实的统一。

主任检察官；定位；办案组织；权责利

2014年10月，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出，“优化司法职权配置”要“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。”作为近年来检察领域改革的热词之一，主任检察官制度的改革与完善将会成为未来检察机关内部办案组织改革的方向，因而有学者将其视为“对我国检察制度发展影响最深的一项检察制度改革”。①

从背景来看，主任检察官制度的创建是为了弱化检察机关在案件办理过程中的行政化层级审批，解决案件责任承担模糊以及检察官权责不匹配的弊端。②而这些问题也是自2000年开始在全国检察机关推行的主诉检察官改革所企盼解决但仍未扭转的问题。一方面，检察官办案责任制在一定程度上已经历了主诉检察官改革长达15年的洗礼，在此基础上开展的主任检察官制度正是主诉制改革的深化。③另一方面，由于“配套措施未跟上，权、责、利相结合的问题未能有效解决”，④主诉制改革在大部分地方已式微甚至名存实亡，这也使得主任制改革必定会冒“重回旧路”之风险，遭遇同样的改革困境。因而，如何不忘前事，正确定位主任检察官以厘定其与主诉检察官之间的界限，如何创建权、责、利相统一的配套运行机制，将会成为主任检察官改革能否击中要害的关键所在。

一、改革的逻辑起点：对主任检察官的正确定位

按照《人民检察院刑事诉讼规则》第四条的规定，人民检察院办理刑事案件要经过“三级审批”，即“由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。此种办案机制在《检察机关执法工作基本规范》中也有明确体现。⑤在“三级审批”的框架下，一来，承办检察官对个案的处理需要层层上报，缺乏对案件的决定权，使得“审而不定，定而不审”的现象常态化；二来，虽然法律文书的层层签批使得在形式层面，案件的责任主体比较清晰，但实际上，由于案件承办人的初步意见对案件的最终处理不起决定性作用，处（科）长对案件的审核亦然，而即使是（主管副）检察长也往往囿于行政事务的繁琐与工作机制的“强制”而不得不在法律文书上签字以使其生效，⑥加之检察委员会这一集体决策机制被屡屡滥用为责任逃避机制，造成了冤错案件的追责中“谁都对案件负责，谁又都不负责”这一责任主体模糊的弊端。可以说，长期以来，典型的行政运作机制湮灭了检察机关的司法化特性，可谓是“生于司法，却无往不在行政之中”，⑦甚至连检察权也“曾一度被部分学者纳入行政权的范畴”。⑧主任检察官试点方案最大的亮点就在于去此行政化办案机制，因此，自该改革启动以来，不论是专家学者，还是实务部门办案人员，均发出一片“叫好”之声。但目前主任制改革对办案组织的调整是否真的能减少行政干预？其是否会让办案责任制的改革落入“穿主任制新鞋，走主诉制老路”的窠臼？这就涉及到怎样正确定位主任检察官的问题。

（一）主任检察官的独立抑或办案检察官的独立？“主任检察官办案责任制改革的目标是去除检察行政化的痼疾，正确认识和处理检察独立性问题是这项改革顺利进行的关键”，⑨但是这种独立所指是以主任检察官为核心的办案团队的独立，还是作为案件承办人的检察官个体的独立？对该问题的分析将有助于矫正主任制改革在办案组织调整上存在的认识误区。

各地的试点方案虽采用“主任检察官组”或“主任检察官办公室”等不同称谓，但在具体的组织结构上，都无一例外地形成了以一名主任检察官为核心，根据各部门案件办理类型与数量配备若干检察员、助理检察员与书记员的基础办案单元。⑩主任检察官作为办案组的第一负责人，不仅要对自己所办案件，也要对组内所有案件负最终责任，也即组内承办检察官对个案的具体处理需经主任检察官的审核并遵从主任检察官的指令，其仍不享有拍板定案的权力。这样一来，主任检察官的相对独立地位固然得以强调，但却忽视了具体承办案件的检察官个人独立行使职权的主体地位。

从国际标准来看，独立行使检察权既要求“外部的制度独立”，也需要“内部自我约束”。ÊIS而我国《刑事诉讼法》与《人民检察院刑事诉讼规则》中虽常出现公诉人、办案人员等字眼，但没有一处明文规定“检察官”的权限，只规定了人民检察院与检察长的执法主体地位。这与目前世界上绝大多数国家和地区在法律中明确规定检察官或检察长的独立地位，但却甚少提及以检察机关或其内设机构的名义对外行使检察权的通例相悖。有论者认为，我国的主任制改革范本虽源于日本、韩国以及我国台湾地区，但在设置背景、条件、功能等方面存有自身特色，其不是简单地模仿我国台湾地区的制度设计，而是“在特定历史条件下的理性选择”。ÊIT诚然，建立符合中国司法环境的主任制无可厚非，但仅视主任检察官为独立行使检察权的主体将无法摆脱“三级审批”的藩篱，甚至可能在行政管理层级上有叠床架屋的风险。

首先，虽然改革企图将（副）检察长与内设科、处、局机构负责人的行政管理职能转变为业务的指导与监督，淡化其领导职责，使得业务审核与行政管理能划清界线，但实际上，二者很难泾渭分明。由于部门负责人往往具有丰富的检察经验，在对下业务指导与对外业务协调方面更具优势，因此，出于检察院内部统一形势政策运用的需要，以及市（州）级以上检察机关出于业务指导的需求，其很难不介入到具体的业务活动中。如此一来，部门负责人对案件的行政干预仍实质上存在。

其次，各地实施的主任制均无一例外地强调主任检察官是办案的第一责任人，出于责任所系，主任检察官必定会对组内案件的事实认定与法律适用“大包大揽”，组内其他办案检察官对自己办理的案件不享有决定权。在部分试点单位，主任检察官基本不亲自办案，专司案件审批并指导组内同志工作。ÊIU这无异于在否定以往内设科、处、局部门负责人审批案件的同时，又将此审批决定权赋予主任检察官，对案件的行政审批依然保留，只是换了个审批主体而已。

再者，以“扁平化”代替“科层制”的改革方向本应是去掉中间级以拉近“三级”中最上级与最下级间的关系，但在当下主任制的试行过程中，为了保证队伍的稳定性，多数检察机关实行“一人双职”（部门负责人兼任主任检察官）、从现有检察官中选配检察官等形式，既按照一定标准选任出主任检察官，也在对内设机构进行相应调整后保留了相当数量的部门负责人并赋予其一定职权。这必然会让部门负责人与主任检察官的职权发生交叉，并在强大的行政因素影响下僭越主任检察官独立行使检察权。也就是说，改革在“三级”框架并无实质性改变的基础上，反而增加了主任检察官这一新的中间层级，那对于普通检察官而言，案件处理岂非面临“四级审批”的风险？加之，在主任检察官与组内办案检察官的关系处理问题上，有论者主张主任检察官对于检察长而言为“检察独立”，但对于组内普通检察官而言应是“检察一体”，当普通检察官的意见与主任检察官不一致时，“应当遵照主任检察官的意见办理”，ÊIV而且部分试点采取的也是当主任检察官的审核意见与承办检察官发生分歧时，按照主任检察官的意见执行的做法。ÊIW办案检察官唯主任检察官之命是从，被“矮化”为主任检察官的助理。办案的人定不了案，没有办案的人却可以直接拍板，这与以往案件办理旧模式下办案权与定案权剥离的做法有何差别？总体来看，目前主任制改革中将主任检察官认定为一级办案组织可以说存在着方向性错误。ÊIX

（二）主任与主诉：形式上的界分抑或实质上的差别？15年前的主诉制改革，其初衷也是“淡化公诉部门的行政色彩”，突破集体讨论、集体负责的旧框框，“建立一套符合诉讼规律和司法特征的诉权运行机制”。ÊIY这些关键字眼我们在现今的主任制改革方案中也随处可见。因此，主任制改革不仅需要在形式设置上与主诉制相区别，也得于实质层面“亮明”自身特质。

1.从适用范围来看，主诉制因有“诉”而主要适用于公诉部门。相对而言，主任检察官是一种较为固定的办案形式，ÊIZ在区分业务类型的基础上设立，其不仅可以适用于公诉部门，也可适用于职务犯罪侦查、侦查监督、民事行政检察以及未成年人检察等部门。由此可以看到，主任制改革涉及的面更广。

2.在人员的定位层面，由于主诉检察官仅着眼于办案责任的落实而未解决“官职”问题，其宜以执法岗位来对待。虽然在现行法律框架下，我国检察官的职务类别只有检察员和助理检察员两种，但随着检察人员分类管理改革，重新配置并细化检察官序列将是大势所趋。主任检察官将成为一类具体的职务，其职级可高至正处或副局级。从实践来看，已经有试点单位在着手将主任检察官与行政级别挂钩。ÊI[

3.权力配置不同。撇开实际运行效果是否会出现异化，在制度设计层面，主任制模式实行行政管理与业务活动分离。主任检察官原则上只接受检委会、检察长与分管副检察长的领导，部门领导不可干预个案的具体办理，而根据最高检2000年1月发布的主诉制改革方案ÊJR第六部分规定：“审查起诉部门负责人对主诉检察官所承办案件有意见时，应主动同主诉检察官交换意见，或者提出自己的意见报检察长”，直接以规定的形式为部门负责人在检察长与主诉检察官两级间插手案件处理提供了权力空间。这也是主诉制改革虽“费尽周章”但却仍难去行政化的一个重要原因所在。

4.人员选任标准有所区别。2000年最高检推行的主诉制改革方案中只是概览性地规定了各级检察院的主诉检察官，应当依“政治表现、学历、工作经历、工作能力等方面的基本表现，择优选任”。这种选任侧重的是素质考察，接近于资格选任。两相比较，主任检察官因扮演（副）检察长之下办案中坚力量的角色，其选任需要对品行、学历、业绩、业务经验、法律功底以及语言与文字表达能力等进行全方位考量，更加接近于精英化的人才选拔。

5.在人数的设定上，检察官的职业化不仅要表现为质上的优秀，也要体现在量上的少数。在此方面主诉制的教训是深刻的，以广东省为例，截止2005年，全省共任命了509名主诉检察官，约占全省公诉干警的29.2%。㉑这种接近三分之一的比例导致了主诉检察官的称谓无法与精英化、办案能力强等特殊身份划上等号。毕竟“物以稀为贵”，若将主任检察官的数量控制在一定范围之内，无疑会提高主任检察官本身的职业荣誉感与社会认同。若人数过多，则既不能与改革之前有所区别，也不能保证办案质量。这就使得在改革进程中，不宜将原来的主诉检察官和既存部门负责人与主任检察官进行无差别的直接转化。虽然此种转换动荡最小，也便于实际操作，但简单地身份转换，难免“换汤不换药”，并很有可能异化主任检察官的制度功能，因而，从范围限值来看，应多于内设机构正副职负责人的数量，但必须少于各业务部门检察官总数，具体来说，可以院内检察官总数为基准，将比例控制在20%以内为宜。

这些都是在探索设立主任检察官的过程中于制度层面很容易有所“作为”的域场，但笔者仍想在此处强调的是，要想让主任制在实质上与主诉制有所区别，其实根本还是在于如何有效设置主任检察官以免受行政化侵扰。其实，除了上文中谈到的“三级审批”旧疾外，造成检察机构内部科层化运营的因素是多种多样的，而权、责、利的不统一又是另一改革关键。

二、改革需秉要执本：“放权”与“控权”的平衡

权责利相统一是现代管理的一项基本原则。权力是职责履行的基础，责任是保证权力正确行使的天平，而利益则为权力公正行使的长远之计。对于办案责任制改革来讲，权责利问题已是“老生常谈”，过去的主诉制改革也在此问题上因出现实际操作与制度构架的巨大差距，而为当下主任制的新实践提供了负面经验的借鉴蓝本。

（一）放权：厘清“权力清单”。“放权检察官”“还权检察官”应该说一直是办案责任改革的核心内容，但从行政审批未有弱化反而愈演愈烈来看，权力行使并未下沉或者说是下放程度有限。长期以来，受传统检察权运行官本位、权本位思想观念的挤压，在检察机关内部下放办案决定权一直阻碍重重。表面上看，是分管副检察长与部门负责人不放心主诉检察官办案，出于全院办案质量、办案率以及目标考核等考虑审批具体案件，但实际上，是因为权利调整在客观上不免会限制、减少甚至架空副检察长与部门负责人的权力。放权不仅会给主权者带来失落感，也会损及其权威性和影响力，因而在客观上有关主体是不想也不愿放权的。比如有的检察长与部门负责人将改革中对权力的调整视为对“权力和利益格局的重构与分配”，以“本体权力是否扩大……控制力是否被削弱”来评价和参与改革。㉒甚至会在实践运行中人为地对放权施加或这样或那样的限制条件。如此一来，收权容易放权难。对于部分主诉检察官而言，由于其已经在办案过程中养成了对行政上级严重的依赖心理，一方面缺乏责任意识，另一方面又害怕承担责任。因此，只要稍遇疑难问题，既不亲自调查取证，也不认真分析案情、研究法律规定，而是动辄向行政领导请示、汇报以借此规避责任承担的风险。这样的话，放权必然会动力不足。双重影响下，无论改革将放权置于何等重要的地位，也会因为办案检察官乐意接受行政指导且上级也未必愿意或放心下放更多权力而反复地走回权力下放不了的老路。

为了消解此种“惯性”所带来的负面影响，笔者认为，主任制改革中必须理出详尽且合理的“权力清单”，让权力划分不再模糊。首先，权力划分的总体原则是：对于非重大检察实务应当尽量做到适度放权，尽可能加强一线检察官的权力与责任。其次，从规定的形式看，权限的界定可遵循“管上不管下”原则，首先明确检委会与检察长的上位权力，其余皆视为向下（主任检察官）授权。再者，该划分应涵盖多主体，而在这些主体中，主任检察官可以行使的权限尤为重要。具体来讲，主要涉及到四对关系，即检委会、（副）检察长与主任检察官之间的权力划分；主任检察官与部门负责人之间的关系；主任检察官与组内普通检察官之间的职权配置以及主任检察官相互之间的权力关系。但是，鉴于主任制改革尚处探索阶段，并无统一的职权划分标准，所以，应当允许各试点单位根据其实际情况配置主任检察官职权。最后，权力要根据内部职能部门办案特征与外部区域检察环境进行有区别的对待，忌“一刀切”。第一，刑检部门（审查批捕、公诉职能）作为检察机关内部司法化最高的部门，其办案程序具有很强的临场处置性，检察官个体需要在最大限度授权基础上进行独立办案。此时的授权不仅是对主任检察官的授权，更侧重于把权力“一步到位”地赋予办案检察官。第二，对于职务犯罪侦查部门而言，由于侦查权本身就具有行政权的属性，强调团体合作与上命下行。对于一些重大问题，需要集体讨论，确保侦破方向正确；在关键时刻，特别注重团体协同作战，追求速战速决。因此，主任检察官只宜拥有程序性事项与部分轻微案件中实体事项的决定权，其余均需要审批。第三，检察机关的法律监督权是代表国家行使的，职能发挥因权威性、一致性和严肃性的要求而必须慎重行使。因此，在享有法律监督权的职能部门中，对于口头形式的监督建议以及一般性法律监督事项，检察长可以直接授权给检察官独立行使，而对于一些具有司法救济性质的重大法律监督事项，则需要主任检察官主持“听案合议”，按照少数服从多数的民主合议原则进行讨论并将最终合议结果报检察长或检委会审核签发。㉓总的来看，对公诉部门检察官的授权程度最大。

（二）控权：配备权力监督。“放权”之后即是如何“控权”的问题，这也符合权力与责任相结合的原则。毕竟“一切有权力的人最容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，㉔我们不能简单地把改革的着眼点放在片面强调扩权与放权上，建立完善的责任追究与监督机制才不至于动摇改革的公信基础。在笔者看来，“控权”可以从以下两个维度展开。

1.用权有监督。既然各项检察权已经以清单形式逐一列明，各主体，特别是主任检察官就应当按权限履职。对于超出权限行使权力、违反法定程序行使权力以及怠于行使其职权的行为，应当通过定期的考核与有效监督予以纠正。从监督阶段来讲，应当包括事前对案件的分配、事中的流程监控以及事后的案件评查。事前可以由案管部门根据受案线索的类别有针对性地进行案件分配，这种分配不是绝对意义上的随机分配，而更多的是形式意义上的审查与甄别。办案过程中，也要对主任检察官尚未决定的并出现明显程序性错漏的事项进行监控，这些事项可以包括：办案期限、接待律师、使用司法办案场所、涉案财物处理以及重要法律文书文字质量的把关。事后有关主体不仅可以对重要案件进行全方位评查，也可以对普通案件开展随机抽查。

从监督主体来讲，改革可以兼采自由控权与专门控权相结合的形式。所谓自由控权，就是指检委会、检察长以及分管副检察长可以根据需要对检察官日常的案件办理进行督导，当发现办案检察官对某事项的处理不合法或者合理性存在重大疑问时，其可以直接下发指令并要求受令检察官依照指令行事。所谓专门控权，则是指在检察机关内部通过赋予某个职能部门以监督权或者直接重新设计监督机构来对检察官发挥职能进行专门性监督。此种监督与自由控权比起来带有更强的体系化与专门化特点。目前，深圳市人民检察院在规范检察官职权配置的同时，将案件管理处扩展成“业务管理部”，专门负责对检察权运行的日常管理和监督检查。㉕而珠海市横琴新区人民检察院借鉴澳门检察院检察官委员会的设立，吸纳相关人员组成专门的检察官监督委员会，以监督检察官履职情况。㉖笔者认为，为了将“控权”落到实处，人民检察院内部对检察官的履职监督可以“两条腿走路”，既保有个体的自由监督，也推行机构的专门监督。

2.越权要负责。此处的越权主要说的是主任检察官或者部门负责人插手承办检察官对具体案件处理的情形。如果现阶段的改革不能直接过渡到赋予办案检察官独立职权的话，那么主任检察官作为中间层级，其在业务上与承办检察官的关系就值得探讨。按照改革方案，主任检察官并不亲力亲为所有案件，但又要对组内所有案件负责，因此，其要行使必要的领导和指挥权，然而办案检察官起码的独立性又必须得到尊重。如此，二者之间的关系似乎此消彼长，很是矛盾。笔者认为，二者之间冲突与否完全取决于是否能抓住问题的关键：责任之所倚。简单地说，就是“谁决定，谁负责”“谁更改，谁负责”。首先，不论是检委会、检察长，还是主任检察官，都需要对其职权范围内所作决定负责，对于任何僭越边界的行为都应当承担责任。这一点很好理解。其次，如果检察长或者主任检察官想监督指挥检察官对具体案件的处理，应当从以下四个方面进行把握：其一，检察一体固然要遵循，但这种监督指挥的作出必须后置，也就是说办案检察官必须先有自己的承办意见；其二，在权力行使已有明晰且具体规则的情况下，任何指令的下达者都应当谨慎行事，严格自我约束；其三，有关主体可以直接更改检察官的意见，但这种更改必须以书面形式作出，并且随同办案检察官的不同意见一起附卷，以备日后查验。如此，若受行政干预改变后的案件处理结果在将来的某个时间被发现确实有误，需要追责的话，就可以根据书面意见直接追究更改者的责任而与承办检察官无关；其四，若主任检察官不直接更改检察官决定但又认为检察官对案件的处理确实不适当的话，可以提请召开主任检察官会议进行讨论，并给出相应的参考意见。如果检察官仍然不同意更改，坚持自己意见的话，主任检察官可将案件直接上报给检察长或者检委会。此时，可以有两种处理办法：一是检察长行使其权力，将案件上收为自己办理或转移给其他所属检察官办理；㉗二是检察长可以直接下指令要求检察官更改，但检察长必须对更改后的案件处理结果承担责任。

三、改革的持续方向：权、责、利的名实统一

检察官与法官同为“司法官”，若想避免其受不当干扰，使其履责无后顾之忧，就必须给予其相当待遇与职务保障，正所谓有“权”有“责”还必须有“利”。若无利益保障的话，权力在主任检察官手中必然会成为“烫手的山芋”，强调“利”绝对不能开“空头支票”，一定要切实落到实处。此处，笔者想略抒己见的是：任何改革有轻重缓急与主次之分，在去行政化方面，主任制改革的要义首先是放权，其次才是限权。在与此相适应的配套“权、责、利”体系中，其也有自身的展演逻辑。一般而言，某项制度的构建是先谈权与责，再行利之考量。主诉制改革已经警示我们，没有充分的利益作为支撑，主任检察官行使权力都将缺乏根本动力，更不要提责任的承担了。无利谈责只会走向强人所难或者流于形式两个极端。因此，在本轮主任制改革中，我们不妨可以先谈主任检察官所被赋予的权与利，让广大一线检察人员倍增改革信心，在此前提下，再来谈有关责任的追究与承担。

谈到利，实际上指的就是职级保障和福利待遇。与一般检察官相比，主任检察官的工作强度大，同时其要对组内案件事实、证据认定以及所作决定负责，无疑责任风险也加大。此外，相关的监督与考核也对其工作标准提出更高要求。以往主诉制试行时也同样如此，因而早在2000年最高检推行主诉制改革的方案中就已经强调要“建立健全与主诉检察官办案责任制配套的激励机制和保障机制……适当解决主诉检察官的有关待遇”，但过于笼统的规定，在司法体制管理尚无变化的条件下，注定无疾而终。

在行政职级层面，“推进省级以下地方人、财、物的改革”尚不成熟，检察机关人事名额与财政拨款仍然受制于地方，工资福利、提职晋级不依检察官级别而依行政级别。一方面，我国检察官在面临司法职级与行政职级晋升的双重压力时，往往会因为行政职务的强势以及其会带来的潜在利益而将行政晋升视为个人政治前途与职业前景的出路，即重行政轻司法。这也是几年来一线检察官结构轻龄化的重要原因，有较强办案能力或者丰富公诉经验的检察官早已晋升为部门负责人乃至更高级别，但晋升后囿于行政事务基本很少办案，一线办案的多是刚毕业的大学生，资历尚浅，案多人少的矛盾也由此引发。与此同时，即便是改革意在隔离部门负责人对案件的行政干预，但部门领导强势的行政地位很难让承办检察官不照令行事。另一方面，如上文所提到的那样，虽然多个试点检察院已经给予主任检察官一定的行政职级，但是这种探索是以挤占其他部门行政职级资源为前提的，而被压缩职级名额的部门肯定会争相取之，最后难免会因为领导者在各部门之间难以平衡而不了了之。有的试点单位不压缩内部其他机构的行政职级，以推进改革为“筹码”与地方党委协调，为主任检察官争取经费和职数。这又不免有为去内部行政化而寻求外部行政化之嫌。

福利待遇方面，主诉制改革之初，在同等条件下，除了工资之外，主诉检察官比其他普通检察官多出办案津贴这一补助。随着“阳光工资”的推行，检察官的工资按照工龄和行政级别发放，原本应配备给主诉检察官的岗位津贴被取消，大挫其办案积极性，并且检察机关目前仍然比照普通公务员进行管理，入职门槛高、工作压力大、工作要求高和普通公务员无差别的工资待遇形成强烈反差，致使检察官缺乏对职业的优越感与使命感。

如此一来，主诉检察官的担任成了“吃力却不讨好的活”，既无行政职级上的优势，又无工资津贴上的有效补助，还承担着巨大的办案风险和考核压力。这必然导致检察官们皆避而远之。实践中，甚至还出现了突击提拔、任命主诉检察官的现象，由此又引发了检察官“跳槽”的连锁反应。应当正视的是：第一，与官制相比，眼下司法职业无法带来更强势的利益，岗位的专业化色彩也随之被淡化；第二，在挥之不去的行政管理思维与管理模式下，主任检察官难以找准自己的职业定位；第三，在主任制改革中所设计的关于职级与津贴的主张和要求，是与现行财政制度与工资制度相冲突的，即使勉强获得支持，从长久来看，也难以维持。这也有力地说明了，“权、责、利”中的“利”并非涨一点工资或者增一点福利这么简单，改革的顺利推行更需要借助司法机关人财物独立序列的运转。这也是在“权、责、利”三者中最要求“牵一发而动全身”的领域。

2015年9月15日，中央全面深化改革领导小组第十六次会议审议通过了《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》和《法官、检察官工资制度改革试点方案》，强调要突出法官、检察官的职业特点，建立起法官、检察官有别于其他公务员的单独职务序列，同时，要加强对市（地）级以下一线办案人员的工资政策倾斜力度。职务序列和工资的改革不仅能让检察官脱离行政职级晋升的压力，专注于专业能力的提升，同时，工资报酬、保险等物质保障水平的提高也会在客观上弥合检察官在待遇问题上的强烈反差，有助于增强其职业荣誉感。以此利助推权与责的统一，无疑会让主任检察官改革迈向权、责、利名实统一的新平台。正如陈光中教授所言：“要建设法治国家，就要考虑司法在国家中的地位，以及法官、检察官在社会中的地位。”㉘要想让主任检察官的设置得到认同，就必须提高其社会地位，而地位提高的关键还在于主任检察官自身专业化程度与办案质量的稳步提升，这才是该改革能够安身立命的关键。

主任制改革需要尊重眼下中国的司法治理现实，既不能盲目超前，也不能畏畏缩缩，但尊重现实不等于一味迁就，要尽力在维系既有格局的前提下，于可控范围内逾越障碍。同时，必须定位清楚的是：纵然肩负完善检察权运行机制的责任使命，主任检察官的设置也只是目前我国检察制度尚不成熟的改良之策，探索实现检察官个人的独立才是长久之计。

注释：

①万毅：《主任检察官改革质评》，《甘肃社会科学》2014年第4期。

②耿磊、孙强：《关于主任检察官职能定位的反思与建构》，《学习与探索》2015年第2期。

③高保京：《北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行》，《国家检察官学院学报》2014年第2期。

④龙宗智：《检察官办案责任制相关问题研究》，《中国法学》2015年第1期。

⑤2013年2月1日最高人民检察院第十一届检察委员会第八十五次会议通过的《检察机关执法工作基本规范》第1·9条规定：“人民检察院办理案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。”

⑥若其不在法律文书上签字的话，后续的诉讼流程就无法进行下去。

⑦龙宗智：《检察机关办案方式的适度司法化改革》，《法学研究》2013年第1期。

⑧向泽选：《新时期检察的改革进路》，《中国法学》2013年第5期。

⑨李章仙：《主任检察官制度改革中的独立性问题探析》，《中州学刊》2015年第7期。

⑩相关数据显示，根据最高检《检察官办案责任制改革试点方案》，各试点单位共核定主任检察官员655名，实际配备主任检察官460名，根据各院职责岗位、队伍现状等不同，按照1:2至1:8的不同比例组建了基本办案组织。参见《最新检察改革五年规划亮点》，载http://www.spp.gov.cn/zdgz/201503/t20150326_ 93918.shtm l，2015年4月21日最后登录。

⑪张志铭、于浩：《国际检察官执业伦理评析》，《国家检察官学院学报》2014年第1期。

⑫谢鹏程：《检察官办案责任制改革的三个问题》，《国家检察官学院学报》2014年第6期。作者认为简单地模仿或者照搬照套台湾地区主任检察官制度是方向性错误，试图一步到位，直接赋予检察官以相对独立办案权力的做法与当前检察机关所面临的政治和法律环境不符。

⑬李刚：《海淀检察院的主诉检察官办案责任制》，《国家检察官学院学报》2014年第2期。

⑭耿磊、孙强：《关于主任检察官职能定位的反思与建构》，《学习与探索》2015年第2期。

⑮例如：北京市西城区人民检察院在办案权限的划分上，明确主任检察官在办案组内可以行使“指导检察官、检察官助手开展案件办理工作，有权改变检察官的意见”的权力。参见彭智刚：《北京市西城区人民检察院主任检察官的职权配置》，《国家检察官学院学报》2014年第6期。同样，在上海市闵行区人民检察院的改革实践中，当主任检察官不同意办案检察官的意见时，他可以通过行使审批权来更改承办检察官的意见，承办检察官必须服从这种更改。参见潘祖全：《主任检察官制度的实践探索》，《人民检察》2013年第10期

⑯此外，对于主任制改革中如何正确认识检察官独立办案权限的来源，如何理顺检察一体与检察独立的交互关系等问题的进一步探讨，可参见李章仙：《主任检察官制度改革中的独立性问题探析》，《中州学刊》2015年第7期。

⑰余双彪：《论主诉检察官办案责任制》，《人民检察》2013年第17期。

⑱此处笔者使用了“办案形式”而非“办案组织”的表达，意在形容主任制的组织形式特点，而非承认其为一级办案组织。

⑲[比如：北京市检一分院在现有行政编制下，削减政工部门的副职人数，按“一正四副”配备公诉部门副职，让被选任为主任检察官的助理检察员直接晋升为副处长。参见高保京：《北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行》，《国家检察官学院学报》2014年第2期。在上海市闵行区人民检察院，没有行政职级的主任检察官享受不低于部门副职的待遇，并且在选拔、晋升时享有优先权，任职满一定年限后可以直接晋升副处级非领导职务。参见谢佑平、潘祖全：《主任检察官制度的探索与展望——以上海闵行区人民检察院试点探索为例》，《法学评论》2014年第2期。

⑳即《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》。

㉑肖萍：《关于深化主诉检察官办案责任制改革的调研报告——以广东省检察机关的试点为例》，《人民检察》2007年第12期。

㉒林必恒：《主任检察官办案责任制实践思考与路径选择》，《人民检察》2014年第11期。

㉓关于职权配置具体原则与标准的探讨，可参详龙宗智：《检察官办案责任制相关问题研究》，《中国法学》2015年第1期第97-100页；陈旭：《建立主任检察官制度的构想》，《法学》2014年第2期第158-159页；谢佑平、潘祖全：《主任检察官制度的探索与展望——以上海闵行区人民检察院试点探索为例》，《法学评论》2014年第2期第194-195页。

㉔参见孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1995年版，第104页。

㉕吴伟东、孟广军：《主任检察官挑起“大梁”——广东深圳：探索规范检察官职权配置》，《检察日报》2015年4月10日第2版。

㉖与此同时，横琴检察院还制定了专门的《检察监督委员会制度》，规定检察官监督委员会通过定期召开会议、安排执法检查以及实行民主评议等方式对检察官执法守纪情况进行监督。参见章旦宁、韦磊：《珠海横琴检察院司法改革放权与监督并重》，《法制日报》2015年3月20日第5版。

㉗此为大陆法系国家在检察制度设计中赋予检察长的职务收取和转移权，在此不予详述。具体可参见日本《检察厅法》第12条（上司的事务处理权及转移权），德国《法院组织法》第145条。

㉘载http://news.ifeng.com/a/20150916/44668578_0.shtml，2015年9月20日最后登录。

（责任编辑：郭建华）

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2015-10-26

李章仙，中国政法大学刑事司法学院2015年级博士研究生，主要研究方向为刑事诉讼法学、证据制度、律师制度。