简论县域社会治安防控服务的多元化模式

2015-01-30李欢鹏

浙江警察学院学报 2015年6期

关键词：宁海县治安保安

□李欢鹏

（宁海县公安局，浙江，宁海315600）

简论县域社会治安防控服务的多元化模式

□李欢鹏

（宁海县公安局，浙江，宁海315600）

社会治安防控是政府部门向社会提供的一种公益物品，也具备一般公益物品的基本属性。从公共管理学的角度出发，对宁海县社会治安防控服务的模式及其成效进行总结，探析当前治安防控服务供给不足的表现形式以及内在原因，促进县域社会治安防控服务的多元化发展，必须以提供专业化、社会化、市场化三种模式供给，明确公安专业化社会治安防控服务的边界和职责；强化县域立体化社会治安防控体系建设；深化城乡社区警务建设；加快保安服务业的市场化进程。

社会治安防控；服务模式；专业化；社会化；市场化

党的十八大指出，要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。从管理和服务两个角度来分析，社会治安防控既可以认为是社会管理的重要内容，也可以认为是实现“中国梦”所必须提供的基本公共服务。本文从公共管理学的角度出发，利用制度分析的方法，对宁海县社会治安防控服务进行分析与解读。笔者认为，这种方式能够打开一扇观察社会治安防控的新窗口，为县域社会治安防控的社会实践开拓新的工作思路。

一、逻辑起点：社会治安防控是一种公益物品

社会治安防控的主要目的之一，就是确保人民的生命财产安全，为公众提供一个良好的社会治安环境，也是政府部门为民众应当提供的最基本公共服务内容之一。公共管理学中有关经济学理论认为，公益物品具有“消费的非排他性、收益的非排他性、生产具有较高甚至无法计量的私人交易成本”三个特性。从这种理论视角来看，社会治安防控也是一种公益物品，政府部门、公安机关以及有关企业、事业单位是这种公益物品的生产者、投资者，广大人民群众是这种公益物品的消费者。并且，社会治安防控也具有公益物品的三个基本特性。

（一）社会治安防控服务的消费具有非排他性。公安机关通过巡逻、设卡以及治安清查等防控措施，维护了良好的社会治安秩序，其受益者为居住在防控范围内的人民群众。不论这些群众是居住在城区，还是居住在农村，也不论这些群众的好恶贵贱，整体社会治安情况的好转，他们其中的任何一个人都是受益者。再如，某地发生一起盗窃案后，公安机关为了破获该起案件集中力量进行攻坚。尽管这种做法好像是为了某一个具体的消费者提供治安服务，但是案件一旦破获，犯罪嫌疑人到案之后，消除的是一个潜伏在社会上的治安隐患，其他群众仍然是受益者。因此，社会治安防控服务的消费是没有机会成本的。

（二）强化社会治安防控的收益具有非排他性。县域公安机关通过强化社会治安防控，取得了良好的工作成效，任何个人、组织包括提供者本身都能从其中受益。而且，县域内多一个人享受良好的社会治安与少一个人享受相比，对其他人没有任何的负面影响。从技术操作的角度来看，强化社会治安防控的提供者、生产者——公安机关，也不可能通过某种措施，将某一部分群众排除在良好社会治安环境之外。

（三）强化社会治安防控具有较高的甚至是无法计量的私人交易成本。维护正常的社会治安秩序，需要大量的人力、物力、财力投入。这样的投入，不是任何个人可以做到的，只能让政府部门来投入、来提供。从世界范围来看，有的国家不设军队，但是所有国家都设有警察，而且也只有政府警察机构能够投资这样一个全民受益的公益性事业。

二、县域实践：宁海县社会治安防控服务的提供模式

宁海县公安局历届党委对强化社会治安防控体系建设进行了孜孜不倦的探索。回顾近十年来宁海社会治安防控服务的历程，无论是指导理念，还是实践方式，都在不断发展和前进。从理念上看，公安机关在治安防控中的定位从最开始的“打防结合、预防为主”，到“全面设防、一体运作、精确指导、有效管控”，再到现在认为“治安防控也是一种服务”，公安机关对社会治安防控实践的认识也不断加深，对社会治安防控理论的认识也日渐完善。从工作实践来看，公安机关的专业防控队伍也实现了从无到有、由少到多的过程，防控的措施也由原来相对单一的巡逻、设卡、清查，逐渐发展演变为完善“六张网”①建设的综合防控措施。现阶段，宁海县社会治安防控服务主要呈现出如下特点。

（一）社会治安防控服务的专业化水平在不断提升。在巡控队伍建设上，专门成立并实体化运作宁海县公安局“巡控办”，在巡特警建设了一支200人的专业巡防队，在跃龙、桃源、梅林、西店四个重点派出所建立巡控中队，在其他各派出所落实专职巡控民警，全县专业巡控力量历史性地达到540人。注重巡控机制的科学化、常态化建设，根据警情动态变化，灵活摆布巡控力量，在跃龙、桃源、西店等重点派出所建立巡处一体化工作机制，采取汽车巡、自行车巡、步巡等相结合的方式，不断提升巡控力量与嫌疑人员的街面碰撞率。空中防控网日趋严密，于2008年建设了社会治安动态视频监控系统一期工程，基本实现了对全县重点部位全天候监控；2015年又启动了新一轮视频监控系统建设，进一步完善视频监控布局。

（二）社会治安防控服务的社会化路径在不断拓宽。以平安建设为抓手，主动将社会治安防控置于党委、政府的领导下，逐步探索党委领导、政府负责、社会协同的社会管理工作体制。事实上，一直以来，社会治安防控服务社会化的脚步就从来没有停止过。每年年底，都要由宁海县综治办发文，组织机关单位工作人员开展名为“我为大家巡一夜，大家为我守一年”的夜巡活动，以有效应对岁末年初的刑事发案高峰。2012年年底，依托宁海县公安局110指挥中心，整合全县63家政府部门，社会应急联动指挥中心和社会治安动态防控联勤指挥中心实现了社会各部门在指挥中心的统一领导指挥下，对社会治安防控实施综合服务。2013年5月，宁海县专门成立了由综治部门牵头，县府办、教育、民政、公安、住建、城管等部门参加的立体化社会治安防控体系建设项目指导组，这标志着社会治安防控服务社会化工作正式开始了系统化、制度化的推广之路。

（三）社会治安防控服务的市场化程度在不断加深。宁海县近年来在社会治安防控服务市场化方面也进行了大量的探索，通过促进保安服务业的健康发展，有效弥补了治安防控服务专业化、社会化提供模式中存在的不足。宁海县目前有两家保安服务公司，分别为隶属于县国有资产经营管理公司的宁海县保安服务公司和民营的宁海大公保安服务公司。其中，宁海县保安服务公司规模较大、实力较强，现有服务单位560家，派驻保安1430人，有区域联网报警用户2430家，能够自行开发设计安防科技产品，每年的安防工程业务量达2000余万元。2008年，为有效应对歌舞娱乐场所酒后滋事案件多发的现状，由派出所牵头协调保安服务公司、歌舞娱乐场所，整合城区所有歌舞娱乐场所的保安员开展“联勤、联防、联巡”工作，既维护了场所及周边的治安秩序，又增加了社会面巡控密度，收到了良好的治安成效。

三、现实矛盾：县域社会治安防控服务存在的问题分析

目前，对于社会治安防控中存在的问题，无论是理论界还是公安机关，都已经作了大量的分析研究。笔者试图从公共管理学的角度，来审视县域社会治安防控服务中存在的各种问题。

（一）县域公安机关提供的专业化社会治安防控服务有效供给不足。随着县域经济的不断发展，人、财、物大流动、大聚集，社会治安状况也日趋复杂。县域公安机关提供的专业化社会治安防控服务，无法满足人民群众日益增长的治安安全需要。长期以来，由于中国社会“大政府、小社会”的治理模式，社会治安服务供给基本都是由公安机关“一手包办”。20世纪90年代以来，随着市场化程度的不断提高，县域公安机关原有的静态社会管理模式显得越来越力不从心，无法像以往一样实现对社会上角角落落的全面控制，无法准确掌握控制每一个人的行踪，各类刑事、治安案件始终在高位徘徊。以宁海县为例，全县民警人数仅为560人，协警1100余人，但是全县却有18个镇乡（街道）近1800平方公里的地理面积，有近80万的实有人口。一个县域如此之大的地域面积与如此之多的实有人口，公安机关很难实现对所有治安事件的全面掌控，刑事发案一直在8000起左右的高位徘徊，近五年（2010-2014年）全县年均刑事发案达到8034起。

（二）县域治安防控资源配置不合理。在一个县域内，社会治安防控资源主要有：（1）专职或者兼职的治安巡逻力量，例如公安民警、协警、保安员、治安志愿者、群众自发组织的巡逻队员；（2）技术防控器材，例如动态视频监控系统、CK报警器等；（3）物防设施，例如小区或者单位的围墙、防刺钢叉、家用防盗门、公共场所的“地龙”等。治安防控资源配置的不合理主要表现有：一是在防控人力资源配置上，警务工作方式粗放，仍然习惯于一拥而上的大呼隆、运动式排查整治、执法执勤，基层民警重复劳动、警力浪费现象突出；保安员、治安志愿者等非专业化的防控力量得不到合理利用等等。二是在技术防控上，视频监控的布点有待进一步优化，CK报警器的应用不够广泛，特别是城乡发展不平衡状况明显。三是物防措施上，受群众个体生活习惯、思想认识的影响，县域内封闭式、物业化管理的小区发展缓慢，多数居民习惯自建落地房，而广大农村地区物防设施更是薄弱。

（三）对社会治安防控服务市场化属性认知程度不足。一方面，长期以来，在社会心理上，由于人们普遍的心理依赖惯性，认为高发案是政府和公安机关工作效率低下造成的，忽略了公民个人、社会群团在社会治安方面所应该承担的责任义务和能够作出的贡献。例如，由于自身防范意识薄弱，发生一起电动自行车被盗、收到10元假币这样类似的案件，群众也会在网上发贴，将责任归咎于公安机关的治安防控不力。另一方面，政府部门和公安机关也对社会治安防控服务中所蕴含的经济产品的价值属性认识不足，仍然习惯于用行政化的手段和方式去解决市场化中遇到的困难和问题。以村居自防组织为例，目前宁海县实际在运作的村级巡逻队仅22支，尽管综治、公安等部门多次发文要求组建运转，但事实上效果都不甚明显。面对这样的现状，民警总是抱怨群众参与治安防控的积极性不如20世纪70、80年代那样高。表面上看，确实是由于群众个体为追求短期经济利益等方面的因素，参与社会治安防控的自觉性明显降低，实质上讲，则是由于贯穿于社会转型、经济转轨的市场经济浪潮中的社会治安防控已经具备了经济产品的一些基本价值属性，群众个体也由“单位人”变为“社会人”、“经济人”，要求群众长期无偿参与巡逻防控服务，将普通群众也作为公安机关可以随意调配的社会防控资源之一，既不理性、不现实，也不具有可行性。

四、路径探寻：县域社会治安防控服务的多元发展方向

从上面的分析可以看出，无论是在理论上，还是在社会治安防控实践中，治安防控服务的生产提供已经呈现出以公安专业化为主体、社会化和市场化为补充的多元化模式。这既是不争的事实，也是需要进一步完善和提高的发展方向。

（一）明确公安专业化社会治安防控服务的边界和职责。要实现对全社会的治安防控全覆盖，不应该理解仅为公安专有防控力量的全覆盖。事实上，让公安民警、协警实现对每一条街道、每个社区（村庄）的全天候巡逻防控，这是世界上任何一个国家目前都无法做到的事情。所以，无论是公安机关，还是社会团体、组织以及公民个人，都必须转变观念，树立这样一个理念，即公安机关开展的社会治安防控服务是有边界的。这一理念的树立，应该包括以下三层意思：第一，公安机关开展的专业化社会治安防控服务的空间范围是有限的。作为公安机关来讲，维护社会大局稳定是其主业，必须正视警力有限、财力有限的实际，只能将适当的人力、物力、技术等治安防控资源集聚到城区、投放至街面、摆布在治安相对复杂的关键部位，不可能满足所有阶层群众的不同治安服务需求。针对不同治安防控需求的社会阶层，应当综合运用社会化、市场化的方式予以解决。第二，公安机关对于社会治安防控服务的社会化、市场化应当进行适当的干预和引导。由于掌握社会治安信息的不对称，社会化、市场化的社会治安防控服务不可避免地会存在效率不高、针对性不强的问题。对此，公安机关应当在遵循市场经济发展基本规律的前提下，通过法律、政策的方式，对社会化、市场化的社会治安防控资源配置进行适当的干预和引导，让各个层面的防控资源高效运作、高效利用。第三，公民需要有自我防范的意识和责任。在多元化的大背景下，社会团体、公民个人也是社会治安防控的主体之一，不能仅仅被动地作为治安防控服务的消费者，也理应承担一定的自我防范责任，将自己看作是治安防控服务的协作生产者，不能将所有被侵害案件的发生都怪罪于公安机关、怪罪于社会。

（二）强化县域立体化社会治安防控体系建设，提升专业化治安防控服务供给质量。完善县域立体化社会治安防控体系建设，是使专业化的社会治安防控服务更有效率的途径之一。县域立体化社会治安防控体系建设应该以大情报体系建设为龙头，突出人、地、物、事、组织等治安要素管控，进一步健全“六张网”，加快完善“四项机制”②建设，结合县域的地理、人文、经济以及治安现状特点，走出一条可持续发展的县域立体化社会治安防控体系建设新路子，提升县域内社会治安防控服务专业化供给效益。第一，要合理规划使用防控资金。在所有防控资源中，资金的流向可以说决定着其他防控要素的流向。作为县级公安机关，应该统筹考虑全年防控资金的使用问题，对于资金使用的方式、地域应该作年度详细控制规划，通过防控资金的合理分配，引导治安防控其他诸专业防控要素的科学配置。第二，科学投放专业防控警力。防控警力，主要是指路面巡逻、设卡、清查、管控直接防控警力。直接防控力量，处于提供治安防控服务的第一线，属于“劳动力密集型产业”，应该集中优势警力，对重点部位、重点行业进行防控。以宁海县为例，目前散居于城区街面执行巡控任务的有巡特警、派出所、交警三大部门，尽管工作侧重点不完全相同，但是勤务时间、空间、方式高度重合，需要打通相互之间的壁垒，进行警力整合。第三，重视情报信息的分析研判。信息研判、指挥协调等部门的警力，属于间接防控力量，相对一线而言，它属于“智力密集型产业”，在人选上应该重“精”而不重“量”，尤其是要侧重于信息的分析研判，真正做到让情报信息精确指导防控服务。

（三）深化城乡社区警务建设，是破解社会治安防控服务社会化供给不足的有效途径。社会治安防控服务社会化的本质，就是要求动员社会团体、企业、事业单位以及公民个人积极参与社会治安防控。这里需要指出的是，由于市场经济已经渗入社会生活的方方面面，公安机关作为组织指挥者，需要从自愿参与而非行政指令的角度出发，组织协调社会各界力量参与社会治安防控。城乡社区警务工作的实质，就是要求社区民警在社区内，与社会团体、企业、事业单位以及社区居民建立良好的伙伴关系，关注社区实际问题的解决，调动一切积极因素参与社会治安防控。从宁海县的实际来看，可以考虑从以下途径深化城乡社区警务建设：第一，实现社区警力无增长改善。从近年来社区警务现实情况来看，专职化的导向无疑是正确的。但是，由于警力不足矛盾的突出，专职化的社区民警在从事各项社区警务基础工作时，仍然有些力不从心。县公安局层面建立“一月一清查”的制度后，清查工作的实质上与社区警务部分基础工作内容相同，可以考虑借用机关警力帮助做好社区警务工作，实现社区警力的无增长改善。具体而言，需要细化机关民警执行勤务的方式和地点，以夯实基层基础工作为着力点，考虑采用联片结对的方式，由负责清查的机关科室与社区结对，配合社区民警开展社区警务工作，有的放矢做好清查整治工作。第二，让社区民警真正融入社区居民生活之中。从王法金等成功的社区民警成长的经历来看，在社区民警与社区及成员之间构建一种良性互动、相互信任的关系，不但要求社区民警做好公安本职工作，更重要的是“功夫在诗外”，通过力所能及地帮助社区群众解决各种困难，关心他们的安全、生活需求，让群众更加主动地支持、配合民警的治安防范工作。第三，要重视治安志愿者的组织引导。从整体上看，虽然群众主动参与治安防控的热情在下降，但是不可否认的是，仍然有部分热心公益的人士，愿意在自己的工作、生活之余，主动参与社会治安防控服务，向社会贡献自己的一份力量。县级公安机关应当重视这部分力量的引导和使用，主动与志愿者协会进行对接，提前对志愿者进行必要的培训，对接好志愿者工作的时间，合理安排志愿者从事治安防控服务的地点和内容，真正将治安志愿者的热情引导到提供良好的社会治安防控服务中去。

（四）加快保安服务业的市场化进程。随着人民群众生活水平的不断提升，不同社会阶层的居民需要的治安安全服务也不尽相同。作为公安机关，不可能满足所有人群的安全需求。在专业化力量不能满足群众、社会组织的特殊安全需要时，人们必然会寻求其他的方式。从市场经济的角度来看，有需求就会有市场，保安服务公司就承担了这样的社会角色。公安机关作为保安服务活动的监督管理单位，必须遵守市场经济的规律，指导保安服务业更好地为治安防控服务。第一，放手推动保安服务业的市场化。2010年1月1日《保安服务管理条例》（以下简称《条例》）施行以前，全国只有地（市）级和县级公安机关可以开办保安服务公司，禁止私人开办。《条例》施行以后，社会资本也可以开办保安服务公司，这从根本上打破了公安机关对保安服务业的垄断经营。从目前保安服务业发展的现状来看，现在已经存在的国有保安公司之前大多由公安机关管理，即便现在已经脱钩，也仍然与公安机关存在着千丝万缕的联系。但事实上，不管公安机关愿意不愿意，从市场经济的角度来看，整个保安服务业的市场化趋势已是不可逆转，而且，从宁海县的实际来看，在2011年一家民营的“大公保安公司”成立后，国有的保安公司明显地感受到了生存压力，反过来也促进了企业效率的提升。第二，在条件适合的小区引入保安打包服务。目前，宁海县城区的丰泽园、天景园等小区，由于先天防控条件较好，物业保安巡逻管理到位，小区自建成之日起，基本实现了盗抢“零发案”，这无疑为其他小区提供了一定的启示作用和借鉴意义。作为公安机关，可以在封闭条件适合的小区，引导小区向保安服务公司购买治安防控服务，相互之间签订保安服务购买合同，逐步实现治安防范服务的市场化运作。第三，公安机关也可以逐步尝试购买保安服务。公安机关警力紧张，这是短时间内无法解决的问题。但是，公安机关可以拓宽思路，尝试向保安服务企业购买一定量的治安防范服务，以此来弥补专业化、社会化治安防控服务的不足。第四，引导保安服务企业提高治安防控服务质量。宁海县目前实行的歌舞娱乐场所保安“三联”工作机制，在社会资金投入不增加的前提下，实现了保安提供治安防范服务效益的最大化。借鉴这一思路，可以考虑在工业园区等保安使用相对密集的区域拓展“三联”机制实施的范围，由公安机关指导开展治安防范服务，努力提升保安公司在治安防控服务中的效率。第五，促进公共安全服务科技化水平的提升。近年来，物联网、云计算技术兴起，为公安机关的社会治安管控提供了一个全新视角。但是，从实际来看，将物联网、云计算应用到治安防控实际，需要大量的前期基础投入。保安服务公司可以和保险公司以及其他科技公司合作创新，利用现有的互联网布点资源，加大治安防控科技化产品的开发力度，创造一批既叫好、又叫座的治安防范科技产品，真正用科技的力量来提升治安防控服务的质量。

注释：

①“六张网”是指2011年公安部《关于进一步加强社会治安防控体系建设的指导意见》中提出的要进一步健全街面巡逻防控网、城乡社区村庄防控网、单位和行业场所防控网、区域警务协作网、视频技术防控网、虚拟社会防控网。

②“四项机制”是指2011年公安部《关于进一步加强社会治安防控体系建设的指导意见》中提出的建立完善情报信息预警机制，建立完善勤务实战指挥机制，建立完善实战勤务运行机制，建立完善工作绩效考评机制。

[1]李晓明，张跃进.社会治安防控体系研究[M].北京：法律出版社，2012.

[2]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，2000.

[3]毛寿龙.中国政府功能的经济分析[M].北京：中国广播电视出版社，1996.

[4]海宁市公安局课题组.县域社会治安防控体系建设路径初控（上）[J].公安学刊——浙江警察学院学报，2012（6）.

[5]海宁市公安局课题组.县域社会治安防控体系建设路径初控（下）[J].公安学刊——浙江警察学院学报，2013（1）.

[6]胡建刚.公共经济学视野下的治安服务多元化[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2009（5）.

[7]蒋媛媛.公共服务视角下的公安成本优化[J].经济研究导刊，2011（7）.

[8]彭勃，邵春霞.服务型公共政策中的合作机制：以城市安全政策为例[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2007（1）.

[9]袁春瑛，骆永民.公共安全服务市场化动因的实证分析[J].吉首大学学报（社会科学版），2007（5）.