南京市推进社区减负增效的实践与思考

南京市民政局

南京市推进社区减负增效的实践与思考

南京市民政局

社区是社会的“细胞”，也是推进社会治理的基础平台。长期以来，负担过重是困扰社区建设的顽疾，严重阻碍着社区自治开展、服务供给，甚至给整个基层社会治理造成了很大的影响，社区工作者和基层群众发出了“社区减负”的强烈呼吁。2006年，南京市在全国率先推行社区工作准入制度，并相继强力推进减负和体制改革，经过三四年的实践探索，在“减负”与“增效”良性活动中走出了一条社区治理创新的新路子。

一、改革动因

随着南京经济社会快速发展，基层社区发展积累了一些需要解决的突出问题，同时也面临着许多新情况。

一是社区角色错位。多年来，随着政府管理重心不断下移，大量行政性工作进入社区，牌子多、检查多、考评多、台账多、指标多，压得社区喘不过气来。2012年，南京市相关部门调查显示，社区时间和精力分配大约为：创建评比、台账等行政性工作占70%、居民自治占20%、公共服务和专业服务仅占10%。

二是考核导向异化。街道、政府部门的考核花样繁多，但往往只在乎两件事：一看牌子挂了多少块，二看台账做了多少本。有的社区台账半年就做了30多本，写了1万多页，但内容却大同小异、空泛无用，一些社工特别是大学生村官常常加班加点，成为名副其实的“台账干部”，在办公室“做台账”成了“主业”，深入群众、服务群众却成了“副业”。

三是服务供给不足。南京全市60岁以上老年人口约125万，除去在宁高校学生、军人，老龄化率达23%，登记暂住人口200多万，新市民、青少年、弱势群体及大众人群社区服务需求总量急剧膨胀，需求结构差异更为明显。社区“行政化”，社会组织能力不足，导致社区公共服务严重不足。

二、工作举措

如何促使社区回归自治本位，社工回归服务本色，考核回归群众本元，政府回归管理本份，成为南京社区治理创新的发力点。

第一，强化组织实施。一是调研谋划。市领导牵头、市和谐社区建设领导小组办公室具体实施，深入10个不同类型社区（村）连续蹲点一周排查摸底，42个市级机关部门上报拟取消和保留事项，召开15场区及市级部门负责人、社区（村）书记主任座谈会，广泛凝聚共识；相继出台《关于切实减轻社区（村）负担提升服务群众效能的七项规定》（宁委办发〔2013〕58号）《切实减轻社区（村）负担提升服务群众效能七项规定实施细则》（宁委办发〔2013〕74号）《深化街道和社区体制改革实施方案》（宁委发〔2014〕60号）及系列配套文件，全面部署社区治理和服务提升工作。二是暗访督导。在全市11个区开展6轮督查，访谈社工600多人次，市里召开3次社区减负增效工作推进会，下达整改通知50余份，督查结果直接报送市主要领导，并向各区及部门负责同志通报。三是营造舆论。召开两次新闻发布会，30余家媒体进行集中报道；并与主流媒体密切互动，就社区盖章等难点问题，及时跟进报道，营造减负强大舆论氛围。统一印制减负文件、事项准入清单3000余份，在全市所有社区进行张贴；各区汇编减负文件分发至每名社工。

第二，强力突破难点。经研究，南京市统一规定取消社区承担25项工作任务与指标、41类评比、41个机构、72项台账，只许可9种社区盖章证明事项。同时，更加注重治本：一是一次考核。扎口市区街（镇）各级各部门对社区的考评，明确和谐（平安、文明）社区（村）绩效考核作为社区唯一考核，以区为单位组织实施，不允许各级各部门对社区再进行单独考核。新考核不看牌子、不查台账，看现场、听民意，群众满意度占70%。二是一条网络。梳理社区、街道业务系统，调研公共服务需求，市级层面统一建设“智慧社区”，开发街道（社区）办事服务、社区事务支持、信息惠民综合应用等3个子系统，并将各部门20余条延伸至社区的业务系统进行基础设施、数据环境、用户、应用、权限、流程等整合，打造社区公共服务门户。目前已在栖霞区尧化门街道、建邺区兴隆街道、鼓楼区中央门街道开展试点，实现政务服务“一网受理”。三是一道门槛。建立社区工作准入制度，每年分2次对部门新进社区工作事项及证明事项实施准入，2014年以来不予准入比例超过60%，准入清单下发至社区。不定期开展社区减负“回头看”，严查不经准入下派工作任务到社区的行为。四是两块牌子。社区办公场所外只能悬挂社区党组织及居委会两块牌子。

第三，深化改革增效。根据南京市第二轮综合改革部署，深化街居体制改革，重塑基层社会治理机制，市区街社各归其位、各负其责、各履其职，从制度层面促进减负增效。一是市级：重点加强规划、公共政策、行政执法与监督等调控职能。二是区级：重点加强经济发展、民生保障和城市管理等职能。三是街道：制定工作职责清单，明确街道在指导社区建设、组织公共服务、创新社会管理等方面职能。归并职能相近科室，设置街道便民服务中心，辖区较大的建立分中心；制定《街道便民服务中心公共服务通用目录》，涵盖民政、人社、计生等8方面119个服务事项，社区27项政务事项全部移交街道。今年新建30多个面积1000平方米以上（其中过半数达2000平方米以上）的新型街镇社区服务中心，具备政务服务、自治服务、社会组织发展服务等综合功能，政务服务“一口受理”，社会组织发展外包专业化运营。四是社区：严格依据法律法规规章明确社区准入“正面清单”及不予准入“负面清单”，社区致力自我管理、公益事业、纠纷调解等13类履职事项，协助政府工作事项实行契约化管理；社区日常工作主要转向政策咨询、公益服务、居民自治和代办服务。

第四，优化服务效能。以激发社会活力为导向、培育多元主体为抓手，全面提升社区服务水平。一是载体优化。社区办公面积小于20%，为民服务面积大于80%，50%以上用于社会组织开展服务；社区场地去“部门化”，根据社区服务需求，对社区场所和设施功能进行综合布局。在每个社区每年设立20万元为民服务资金，投入4600万元推动社区办公用房达标。二是能力提升。1200多名社区主任实现市级轮训，全市专职社工专业化比例近43%；建立10个督导类民办社工机构，专业督导人员近40余人；条口社工实现“统一招录、统一调配、一岗多责”；社区错时上下班制度全面推开，初步实现“全天受理、全年无休”。三是服务提质。全市社区社会组织达2.5万个，2015年将专项培育关爱农村“三留守”人员、未成年人保护类社会组织50家以上。公益服务，全面承接。通过公益创投资金引领，2013、2014年两年2000多个服务项目在社区落地。开展农村敬老院闲置场所改建社区服务中心试点，由专业社会组织承接，有效服务周边村民。政务服务，陆续承接。秦淮区蓝旗新村、鼓楼区云谷山庄等一大批社区实行一站式公共服务外包，政府由买岗转向买项目。自治服务，探索承接。雨花台区翠竹园社会互助会协助居委会统筹社会组织活动；江宁区牌坊社区退休村干部胡从富成立工作室，近2年来调解矛盾纠纷30余起，开展现场法治教育6次，提供法规、政策咨询800余人次。四是协商民主。将社区协商民主写入南京市依法治市“1+6”工作体系。社区论坛、民主听证会、社区自治协会等基层协商民主形式在全市蓬勃发展，涌现出浦口区永宁街道、秦淮区弓箭坊社区等系列先进典型；建立社区型基金（会），实行以协商民主为基础的“行政资本+社会资本”的协同治理服务，解决一大批老旧小区管理、社区环境提升等难点问题。

三、主要成效

在新的历史时期，党中央提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理创新的方针。南京市的社区减负增效改革很好地体现了这一方针：党委把握大的方向、政府部门分工协作、社区及社会组织协助政府推动此项工作、社区居民积极参与自我组织与自我服务，确保了社区减负增效的效果，得到了社会各界的普遍欢迎。一是基层社区高度欢迎。社区普遍反映，台账、评比等形式主义负担大大减轻，有时间、有精力、有动力“走出办公室、走进居民家”；社工网格服务全覆盖，上门服务、代办服务、专业服务等成为主流，社区服务群众满意度达90%以上。二是社会舆论高度肯定。央视焦点访谈、人民日报、新华社等中央主流媒体均正面报道南京减负工作。三是上级部门高度支持。民政部转发南京减负政策文件，推广南京社区减负工作；民政部、省民政厅主要领导5次批示高度肯定南京社区减负增效工作；南京“社区减负增效”、街居体制改革先后荣获2013、2014年度全国社区治理十大创新成果第一名。

同时，南京社区减负增效实践，引发基层社会治理和服务新变化：

工作格局更新。南京荣获全国和谐社区建设示范市，位居首位；秦淮等六区被评为全国社区治理与服务创新实验区，数量列全国第一。纵向，社会创新自上而下转为自下而上，各区你追我赶、争先创优，街道社区“微改革”“微创新”全面发力；横向，“三社”联动走向“多社”联动，社会力量成为社会治理中坚，辅以市场机制，政府、社会、市场有效协同。

政府柔性治理。政府出政策、定规则，有效降低管理成本，实现更大回旋；公共资金带动社会资金，引导多元主体协同提供社区服务，各类社会要素活动空间空前拓展。

社区活力激发。社会组织接管为老、为困、为小、为新市民、为中产和精英人士以及政务服务，民管民、民为民；社区自治事务、乡规民约治理得到彰显；社工从准体制内转向体制外，主动性今非昔比。

基层服务提升。基层政务服务体系由区街居“三级流转”变为街道中心“一级办结”，55项政务服务“现场办结”；街道、社区建立“全科社工”队伍，“一窗多能、全科服务”，极大方便居民办事。

四、经验与启示

基层社区在社会治理与社会服务中应该扮演什么样的角色，党的十八届三中全会已经指明了方向，民政部也鼓励各地进行适合本地实际的创新实验。南京各区结合实地，都积极探索社区治理创新的新路子。秦淮区“中心制—耦合型”社区治理，玄武区“多元主体、社区善治”，雨花台“培育社会组织、助力社区治理”，鼓楼区“构建社区协商科学体系、完善社区民主自治功能”，建邺区“推进社区减负增效、提升社区治理能力”，栖霞区“加快三化融合发展，推动社区多元善治”等基层治理体制机制创新百花齐放、百舸争流。南京大力推动的社区减负增效实践为社区治理创新带来了许多启示:

一是理顺治理体制是根本。权责不明、权责不对等是当前基层社会治理中诸多问题、矛盾产生的重要根源，自上而下理顺基层社会管理体制尤显重要。以近几年各地纷纷推行的“社区减负”来看，在强大的行政力量推动下，社区回归自治本位，大量行政性事物积压在街道层面，街道同样不堪重负、超负荷运转。要突破这个怪圈，就必须明确区—街—社区之间、条与块之间职责与事权的划分，实现权责一致，避免区级政府及其职能部门将过多的事务向街道社区延伸。同时，基层政府及其职能部门要进一步加大政府职能转移力度，建立权力清单、责任清单和负面清单制度，做到法定职责必须为、法无授权不可为。对于那些自己做不了、做不好、不该做的事务性管理服务工作，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托、创投等方式向社会力量购买。这样才能从根本上为政府瘦身、为社区减负、为居民增效。

二是扎住口子是关键。基层政府转移、委托给社区的公共管理服务一定要本着契约精神，在必须、有限、可控的原则上进行。在社区发展过程中，一度出现了政府部门、甚至群团组织不断地向社区“下派”任务的现象。从社区居委会的法定职责说，政府部门并不能直接向社区居委会发号司令、视其为自己的下级机构。部分公共管理服务委托给社区居委会，是因为社区居委会承接这些公共管理后，社区居民得到这些服务更方便、更快捷。这些公共管理服务一旦过多，超出了社区工作者的能力，就变成了许多政府部门委托的公共服务只能在“纸上”落实——写台账，工作布置在纸上、工作落实在纸上、工作检查在纸上，这样让社区疲于应付的公共管理服务显然不能满足社区居民的要求。南京市的社区减负增效，清理了社区的不合理负担、扎住了向社区乱派任务的口子，使得社区承接的公共管理与服务更加高效便民。

三是提升社区自治水平是重点。

社区居委会依法设立，依法开展居民自治、自我管理与自我服务，同时协助基层政府开展工作。社区居委会的法定职责不能虚化，在社会治理中，居民对社区治理的参与决不是可有可无的，只有居民的真正参与，社区自治才能真正实现，社区的治理乃至社区的善治才可以实现。在社区减负增效过程中，社区居委会工作人员的专业能力得到提升，专业服务内容不断拓展。尤其是社区居委会成为动员各种资源开展面向社区居民服务的主体。社区成为各种社会组织落地社区、服务社区居民的中枢，各种面向社区弱势人群的公益服务蓬勃开展，各种居民自我服务的组织也不断壮大。

四是激发社会活力是核心。社会组织作为社会多元化治理的平台和载体，在推进社会管理和服务的规范化、专业化、社会化、多样化进程中具有不可替代的重要作用。南京市街道办事处建立中心后，各中心除承担日常的社会管理和公共服务外，还担负着社会组织的培育发展、监督管理、统筹布局和分类指导的职能。不少街道还成立了街道层面的支持型社会组织，积极培育领军型社区社会组织和社会组织人才，并通过让渡公共事务、购买专业服务等方式，为广大社区社会组织提供了自立自强的发展空间。

五是强化综合保障是基础。社会治理和公共服务，涉及面广，牵扯部门多，但长期以来不同部门各执一方、各管一部分，缺乏统筹。不同部门分别按条口对街道、社区布置工作，不仅容易政出多头，相互之间也容易产生矛盾。整合社区设施、场地、资源、人力配置，有利于各类社会管理和公共服务的人财物、责权利整合在一起，促进各部门之间的横向联动互动、资源共享，进而全面提升社区开展服务工作能力。要进一步加大社区公共服务综合信息平台建设力度，注重运用信息化手段，将政府及其职能部门延伸到社区的服务事项进行归并整合，提高社区综合受理、综合办理、综合保障的能力。