减负增效:创新社区治理新路径——对无锡市滨湖区社区治理经验的分析

吕 青

减负增效:创新社区治理新路径
——对无锡市滨湖区社区治理经验的分析

吕 青

社区既是政府重要的工作领域，也是人们日常生活的空间。社区治理不仅是国家基层政权的建设过程，同时也是基层社会发育的过程，要实现二者持续双向互动，就要在加强基层社会建设的同时，促进基层社会自我发育，使社会各主体成长起来，成为社区治理的重要力量。社区居民委员会就是基层社会各主体成长的重要载体。根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称“《居民委员会组织法》”）的规定，居民委员会是社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织。自居民委员会诞生以来，以其独特的地位和优势在我国城市基层社会管理和服务中发挥了重要作用。随着城市社区建设的推进，社区居民委员会的地位越来越突出，作用也越来越重要。但是，与此同时，也出现了行政化倾向越来越严重的现象，直接影响到居民自治和社区治理目标的实现，因此，如何理顺政府和居民委员会的关系，明确政府与居民委员会各自的职能，推进政府转变职能就成为社区治理的重要任务，也是社区治理的基础工作。

一、减负的实质：还权与民，实现社区治理法制化

《宪法》和《居民委员会组织法》明确规定，居民委员会是居民群众性自治组织，《居民委员会组织法》还规定，社区居民委员会要承担行政和自治的双重职能，即在实行居民自治的同时需要协助基层政府履行某些职责，但在实际工作中，社区居民委员会的行政职能不断膨胀，成为集自治管理、行政管理、社会服务、经营管理等于一身的组织，演变成了附属于街道办事处或乡镇人民政府的“腿”。政府将大量的行政事务性工作，如综合治理、就业保障、社会救助、纠纷调解、宣传教育、计划生育、人口普查等安排部署给居民委员会，并对其进行检查、考核以及奖惩，造成居民委员会不堪重负，长此以往，居民委员会也习惯把自己看成是政府组织而非居民自治组织，把自己看作是政府行政力量的延伸，较少考虑居民群众需求，偏向满足于完成上面布置的工作任务。于是，行政色彩浓厚，社会参与程度较低；政府热情高，居民热情低；外在推力大，内生力量小就成为社区治理普遍面临的问题。如何解决这些问题呢？滨湖区的做法给我们提供了借鉴。

从2014年开始，无锡市滨湖区委区政府连续出台了12个文件，部署和推进社区减负增效工作：一方面，将社区作为党的建设、基层政权建设和政府职能延伸的重要依托，坚持社区党组织核心作用，健全党建制度，加强党员队伍管理和教育，着力打造服务型党组织；加强党组织领导下的“一居一站一经一办”社区机构建设，进一步明晰职能；全面清理社区（村）依法履行职责事项和协助政府工作事项，规范政府职能下移行为。另一方面，牢牢把握社区居委会作为基层群众性自治组织的功能定位，保障社区居委会的自治权力，严禁任何单位和个人干涉社区居委会自治范围内的事项。具体做法是：（1）明确社区居委会工作职责。全面梳理基层群众自治组织依法履职和协助政府工作事项“两份清单”，明确社区（村）依法履职事项10项、协助政府工作事项58项，比原有的88项明显减少，同时，建立社区（村）工作事项准入机制，凡区机关部门需要增加社区（村）工作台账、创建项目，都需报区委、区政府审批。（2）减轻社区居委会工作负担。出台社区减负《五项规定》，对社区台账、创建评比、机构挂牌、印章使用等全面清理，平均减负率达80%以上。区相关部门依据《滨湖区社区工作台账目录》，分别制作了社区（村）工作台账样本，实现台账的模板化、电子化。人事与社会保障、卫生与计划生育等部门深入街道（镇）、社区（村），对减负后的台账进行指导培训。同时，区社区减负工作督查组对减负情况进行专项督查，下发了《关于滨湖区社区减负工作专项督查情况的通报》（锡滨委办发〔2014〕101号），确保减负工作高质量到位。（3）强化社区居委会自治功能，结合居（村）委会换届选举，推进居（村）委成员兼职化、属地化、知识化、年轻化，稳步扩大居（村）民直接选举比例；加快搭建居民领袖牵头，居民骨干、辖区单位和社区社会组织负责人等参加的社区居民议事会、睦邻委员会、综合活动中心（室）居民自管会、楼道（片区）自治理事会等多种形式的社区自治机构，针对不同类型的社区，探索社区管理和自治新模式，扎实开展民情民意收集、社区民主议事、居民矛盾化解等工作，作为社区民主议事机制的有力补充；按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，创新民情恳谈、社区论坛、社区评议等对话机制，推广“开放空间”“罗伯特议事规则”等会议技术，开展平等对话、相互协商、规劝疏导等协商活动，促进基层民主协商制度化、规范化和程序化，化解矛盾纠纷，促进社会和谐，解决人民群众的实际困难。

减负的过程是重新塑造政府和社区居民委员会关系的过程，将现在掌握在政府手中但本应该属于社区的权力下放给居民委员会，使居民委员会在本区域范围内成为名副其实的治理主体，具有其内部事务决策权、财务自主权、工作人员选免权、日常工作管理权等。凡是应该由居民群众自己办理的事情，就交给居民组织来办，政府不做过多干预，禁止政府向居民委员会转嫁行政事务性工作，赋予居民委员会拒绝承担行政事务性工作的权利，这样做，不仅能够促使政府依法行政，也能保证居民委员会依法自治，从而有利于形成政府与社区居民委员会的协商合作机制，真正实现政府依法行政与居民委员会依法自治的有机衔接和良性互动。

二、增效的目标：培育多元主体，构建协商共治机制

减负，并不是不要政府，更不是要弱化政府，而是要将政府职能限定在合理的范围内，提高其效能，为居民参与治理提供广阔空间，实现社会办社会，而不是政府办社会，依靠社区力量，利用社区资源，解决社区问题 。

2015年无锡市滨湖区委、区政府出台了《关于开展“四治联动”推进社区治理创新的意见》，提出了以“四治联动”为核心的社区治理工作思路，即：以法治为基础，以自治为根本，以共治为手段，以善治为方向，大力促进社区治理规范化、民主化、社会化和科学化，打造具有滨湖特色的社区治理创新品牌；同时，成立区社区治理工作领导小组，全面负责社区治理创新工作，聘请江南大学社会学系的教师指导社区治理品牌建设，经过近一年的努力，12个试点社区已探索出各具特色的社区治理新路径。例如：（1）中南社区（属于“村改居”社区）以楼道自治为切入点，以居民需求为导向，通过再组织居民，分期分步推进楼道单元自治，将居委会的自治工作落到实处，组建了以社区党委为领导核心，社区居委会统筹协调，民生监督委员会、楼道自治会、社区社会组织联合会为主体的“三会”参与联治自治体系，形成了社区党委引领，自治组织、社会组织、志愿者队伍各司其责、全面参与的社区治理共创共享机制。（2）太湖国际社区（属于商品房社区）通过组建居民俱乐部，开展居民互助活动，增进邻里间的联谊，激发了社区活力，解决了商品房社区居民之间关系冷漠、居民对社区事务漠不关心的问题，同时，社区还搭建“四方平台”，在党建的引领下，使居委会、居民互助会、物业公司、业主委员会各自发挥作用，实现多方共治。（3）水秀社区（属于老新村社区）通过建立邻里伙伴自治理事会和八大委员会，整合社区内的人才、文化、教育等各类资源，搭建居民参与自治活动的平台，吸引广大居民自觉参与社区公共事务，提高居民自治的自主性、互动性和有效性，实现了社区居民自我管理、自我教育、自我服务和自我发展。（4）蠡桥社区（由商品房、老新村、自然村组成的混合社区）形成了“资源通融、交流互融、文化相融、利益共融”的治理体系。资源通融，就是合理整合社区内的资源，变各自服务为共同服务；交流互融，就是引导居民多走出家门，加强居民之间、居民同社区之间的互动；同享共融，就是建立“守望相助”的社区生活共同体；利益相融，就是以共同需求、共同利益为基础调动居民广泛参与的积极性，强化居民和社区之间彼此的利益关系，增强利益关联度，使居民在自身利益的驱动下主动参与社区治理，并产生个人效能和价值感。（5）南湖家园社区（属于保障安置房社区）针对其社区内刑释、低保、残疾、贫困救助对象等特殊人群数量偏多的状况开创了具有特色的服务，基于公共利益和社区认同，将政府部门、社区、居民及辖区单位、公益组织等资源相连接，通过协调合作，为特殊人群提供服务，满足其需求。广泛发挥特殊人群的积极性，让其参与公益服务，进而参与社区治理，优化社区秩序。通过特殊人群的自助和互助，达到使其融入社区，回馈社会的目标。其他一些社区，如河埒社区、尚锦城社区、尚贤社区、梁溪社区、湖景社区、美湖社区、隐秀苑社区等的社区治理创新实践也丰富多彩、颇具特色，积累了不少经验。

社区治理创新的过程是为社区增效的过程，这里的增效不仅仅是要满足“理性人”的原则， 让管理者能够理性地认识到成本最小、利益最大（即在满足社区成员利益最大化方面没有更好的选择）的社区治理方法；更重要的是满足“社会人”的原则， 能够促成社区成员之间的合作与信任，使成员具有集体归属感和信任感。“社区”作为现代人类集体生活的基本单位，它构成了其社会生活的重要方面。我们希望建成的社区应该是能够满足社区成员最大利益，并且是一个成员相互合作、信任，社会资本最大化的社区。

现今，伴随着快速城市化，无锡市滨湖区的社区规模越来越大，大多数社区的人口规模都在10000人以上，社区类型不同，商品房、村改居、老新村、保障房、混合社区等等，社区结构日趋复杂，社区居民阶层身份不同，利益主体呈现多元化发展趋势。组织层面上，物业服务企业、业主委员会以及社会中介组织等在社区中有不同的利益诉求；居民层面上，管理阶层、工薪阶层、私营业主阶层等有不同的利益需求，其中不同群体，如老年群体、失业群体、农民工群体等都有不同的服务需求，如何满足这些组织和群体的需要，仅仅依靠政府运用行政手段向社区提供公共产品，显然难以整合和协调各利益主体，也难以满足不同群体的个性化需求。因此，培育多元的社区治理主体，通过多元主体间的互补与制约，去满足社区内多元利益主体诉求的表达与实现，就成为一种必然的选择。多元主体参与社区治理，必须通过建立一种合作共治的机制去实现，只有这样才能将单纯的利益需求者和服务需要者变成集需要与供给于一体的社区共治方，社区乃至整个社会治理的效能才能提高。

三、减负增效的目标：建立社区生活共同体，达到善治

俞可平认为“治理”“善治”的核心是“政府组织与非政府组织间的合作，权力与权利的合作，其导向反对集权，主张分权，反对一元主体治理，倡导多元主体共同治理。”［1］善治内含国家、市场、社会间的合作以及三者内部的合作，同时还含有权力与权利的合作。善治的本质特征，就是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。［2］

国家治理体系和治理能力现代化建设就是要建立与市场经济加速转型相适应的社会秩序平衡系统，转变政府的管理方式，调动各方力量解决社区问题，形成适合不同社区类型的治理模式，实现社区治理的精细化，将社区建设成为具有人情味的、充满和谐的温馨生活共同体，这样才能达到社区“善治”。

过去我国社会管理和社区治理的特点是政府主导，市场和社会的力量极为薄弱，甚至缺席，导致社会管理和社区治理的过渡行政化，从社区治理的角度分析，这种状况不仅影响了社区资源的配置效率，而且与社区居委会自治组织的法律定位不相符合，随着社会的发展，社会服务的需求以爆炸式的方式增长，如果完全由政府通过税收的方式来满足或者由政府一家在社区中完成，不仅成本很高导致入不敷出，而且会使社区居民更加被动和依赖，甚至因需求得不到满足把矛盾都指向政府。同时，面对越来越多样化、个性化、复杂化的居民需求，统一的公共服务也很难应对，所以，多元主体的合作治理必不可少。也就是说，政府应从原来的政府管理的立场转向服务和治理的立场，重新制定社区发展规划，培育和发展社区组织，探索建立多元主体合作共治的机制。正如无锡市滨湖区的做法，对社区治理进行顶层设计，选择不同类型的社区试点推进，在试点推进的基础上总结经验全面铺开。在社区治理中，政府依然要做好针对弱势群体的基本、广泛的公共性服务，及时解决社会发展中新问题，如群体性事件、新疾病等社会问题，而让社会组织和社会工作者为社区居民提供多样化的、个性化的专业服务。

“善治”离不开社区居民的参与，社区居民通过自身的积极参与和关系互动，把个体的利益融入公共的福利，从整体上推进社区发展的过程就是“善治”的形成过程，过去的社会管理中，社区成为各种社会矛盾的集中地，社区也成为解决各种社会问题的最后一道防线，政府依赖自上而下的行政方式解决问题，居民游离于问题解决者之外，这样的社区仅仅是居民的居住地，不是他们的“家”。只有培育社区的公共性认同，才能激发社区居民“我们的事务”意识，形成共享观念，产生作为维系社会团结和道德整合基础的地域共同体和精神共同体，居民才能以主体性身份介入到有关社区决策的过程中，积极参与社区建设，主动建设自己的家园。这时的问题解决就不仅仅是依赖外在力量的解决，而是依靠内在力量的解决，甚至是预防性的解决。

社区“善治”的根本不仅仅是要形成多元共治的主体去解决社会问题，而是要建设生活共同体，满足现代社会人们的精神需求。社区概念从滕尼斯提出经历了演变，随着工业化、城市化和现代化的发展，人们又赋予它新的含义，从“生活共同体”到“地域生活共同体”。在现代社会，社区是国家权力末梢的管理或控制领域，也是城市居民的生活场域，然而，“社区”从本质上来说是一个生活的共同体，它不是依附于政治系统的附属性子系统，而是有着独立地位与内在秩序的社会子系统。因此，社区治理既要依赖多方力量参与，更需要社区居民自觉自愿的主动行动。社区治理就是要通过创造优美、舒适的生活环境，提升人们的生活质量；通过促进人与人的交往与沟通，形成祥和、团结、合作的社会环境；通过居民互助共济，构建“我为人人、人人为我”的理想与道德境界；通过强化社区团结，构建共同的社会价值观和共同的精神追求，形成社区的良好秩序。

（作者系江南大学法学院社会学系教授，无锡社区建设与社会工作研究中心主任）

1 俞可平. 治理与善治［M］. 北京: 社会科学文献出版社，2000.

2 俞可平. 治理和善治—— 一种新的政治分析框架［J］. 南京社会科学，2001（9）