减负增效:探索社区自我、内源、持续发展机制

谷中原 李亚伟

减负增效:探索社区自我、内源、持续发展机制

谷中原 李亚伟

社区是由聚居在特定地域空间内的人们所组成的社会生活共同体，具有生活性、自治性、服务性、治理性等特质，作为人口集合概念，产生于19世纪80年代的德国；作为基层社会治理模式，形成于20世纪早期的美国；在中国，作为基层社会的管理模式，逐步成型于20世纪80年代的社区服务和90年代的社区建设。由于我们缺乏建设经验，当下社区，尤其是城市社区，出现事责繁多症状，造成社区运行偏离本质职能、自治功能弱化、工作效率低下、建设成效不明显、社区发展缓慢等问题，需要对社区事责繁多现象进行治理。

一、社区建设的失误引发社区事责繁多

当今中国的社区，不是原发性社区，而是变身性社区。中国的社区多是由原来的政府行政体系中的底层单位改建而成。我们将城市居委会改建而成的城市社区称为“居改区”；将行政村改建而成的农村社区称为“村改区”。在“居改区”“村改区”过程中，出现了三大失误：一是没有确认社区的本质。不少地方政府行政主体在社区建设中，受社区的原初身份、原有体制、行政路径的影响，将社区看成基层行政单位、政府行政系统的神经末梢、落实政府工作的基层单位、完成政府工作的终端角色，而没有将社区看成一定地域内的生活共同体、生活互助群体，这导致社区长期背负着原初身份，难以撕去原初标签。二是未能准确定位社区的职能。正是赋予社区的社会期待发生扭曲，才导致社区职能的错位。不少地方政府行政主体没有将社区职能定位于满足居民生活需要、提高居民生活水平、营造良性运行机制、建设持续发展能力。恰恰相反，将社区的职能定位于落实政府部门吩咐的各项行政工作、收集政府部门需要的各种信息、传达政府部门的各种通告，以致于不少地方政府行政主体心安理得地将自己的工作任务交给社区去落实，产生了社区事务的“漏斗效应”。三是未能正确选择社区建设方式。由于没有正确认识社区的本质是生活共同体、没有充分体会社区的生活性、自治性、服务性、治理性等特点，不少地方政府行政主体没有选择自治型社区建设方式，在社区建设中，没有充分尊重社区民意、培植社区民间组织、培养社区自治能力。不少地方政府行政主体选择控制型社区建设方式，用行政化的、单向化的、垂直化的方式方法推动社区建设工作，用自己的意愿代替社区的民意；将自己的任务变成社区的事务，并制定具体的指标来监督实施。正是社区建设失误，才导致不到十年之内，各地城市社区事责繁多，具体表现为牌子多、台账多、检查考评多、证明盖章多、统计报表多。如安徽省铜陵市社区承担的事务和考核多达253个［1］；江苏省常州市社区建立的活动阵地有27个、工作任务达101项、达标评比有71项、网站及信息系统27个、台账资料109套、盖章证明80项［2］；吉林省长春市社区承担的行政性工作有33大项，223小项，涉及33个职能部门［3］。可见，各地社区事责的确很多。

二、社区的繁多事责造成社区的多重困局

社区事责过多极易造成社区工作陷入被动局面，表现如下。

一是社区服务效率下降。社区是生活共同体，是给社区居民提供生活服务的单位，不是行政单位。可是，现在的中国各地社区不得不花费大量时间和精力承接各类地方政府行政主体下派的工作任务，为了应付各级政府部门的检查考评，制作各种重复多次、数量过多、内容过细且没有实际用途的台账；制作各种图片、标牌、手册等宣传资料，将本应用于生活服务上的人力、物力、财力资源用在制作各种台账和宣传资料上，造成不必要的浪费，让本来就不多的社区经费捉襟见肘。行政职能的过多造成社区工作人员没有时间和精力开展社区服务项目，社区服务职能被弱化、社区服务内容与服务方式滞后、社区服务工作出现萎缩。社区的这种职能错位，使得社区工作偏离本质方向，造成了社区服务能力下降，服务效率和服务质量的降低［4］。

二是社区公信力下降。社区公信力下降源自社区台账虚构。上级部门派下来的工作五花八门、千头万绪，包括综治办、维稳办、教育局、民政局、司法局等政府部门要求社区办理的事项；组织部、宣传部、统战部、政法委等党委系统要求社区办理的事项；总工会、妇联共青团、残联等社会团体要求社区办理的事项，多达几十、甚至几百项。但是社区缺财力、人力、物力、办公条件，难以完成上级派下来的各项工作任务。为应付各类检查，一些社区干部只能通过虚构台账的办法，蒙混过关，其惯用的方式就是多拍照片，将同一项活动改头换面，做成不同类别的台账。地方政府的相关考核部门也只能视而不见，明知不问。长期下来，助长社区不守诚信、不实事求是的风气，导致社区干部形象失落、社区公信力下降［5］。

三是社区自治能力减弱。《中华人民共和国村民委员会组织法》将村委会定性为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；国家的城市居委会组织法将市居委会定性为居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。法律肯定社区是自治组织，基础政府应该引导社区用自治机制管理社区事务，而不应该用行政手段和行政权力指使社区完成各行政主体下派的工作任务，否则，就完全违背了相关法律精神和进行社区建设的宗旨。但是，近十年的行政化的、单向化的、垂直化的社区建设方式，养成社区工作人员听命于基础政府行政主体安排的工作习惯，谁给社区活动资金，就按谁的意志工作，机械地执行上级政府行政主体下达的工作任务，缺乏自治意识、主体意识、责任意识；造成社区居民在政府行政权和社区自治权博弈过程中失去自我管理、自我教育、自我服务的活动空间和锻炼机会，丧失参与社区治理的热情、主动性、积极性；造成街道办和乡镇政府长期忽视对社区干部和工作人员进行社区自治管理能力的培育，以致今日社区干部缺乏自治管理技能、无暇探究社区自治内容、自治方法、自治经验。这些现象导致社区自治功能减弱。

四是社区居民生活质量难以提高。社区事责繁多使社区陷入基础政府的行政事务之中，使社区无法正常和有序地开展社区服务项目，更难于专心建设社区服务队伍，以致于社区缺乏开展生活服务的人力资源，许多方便社区居民生活的服务项目难以实施，居民享有的社区服务水平降低，居民生活质量难以提高。同时，也造成社区没有精力和能力建设社区物质生活系统和精神生活系统，没法开展社区生态环境、人力资源、社区经济、社区文化等关乎社区居民生活质量提升的支撑要素的建设，使社区居民生活质量提升缺乏持续动能。

三、社区减负增效策略

笔者认为要消除社区发展困局，减轻社区负担，使社区回归本质，获得内源、持续发展能力，应该从下面三方面着手。

一是用行政措施清责减负。既然社区事责繁多是政府使用控制型社区建设方式和基层政府行政主体动用行政权力强派工作任务造成的，市区民政部门可采用行政权力、行政手段和行政措施来取消社区过多的事责。此项措施可分六个阶段实施。第一阶段，可在市区党委领导下，市区两级政府组建社区减负清责领导小组，由民政部门牵头成立社区减负清责机构，明确“去行政化、回归本位”的工作目标。第二阶段，可以社区本性为依据，以满足社区居民生活需要、提高社区居民生活质量为宗旨，以落实民生事业和开展生活服务项目为标准，裁减基层政府行政主体摊派的各项工作任务。第三阶段，制定社区减负清责规则，列出必须取缔的社区事责清单，并根据清责清单找到下派工作任务的行政主体。第四阶段，召开减负清责协调会议，集中约谈摊派工作任务的各个行政部门负责人，收回下派的工作任务，并在减负清责清单上签字确认。第五阶段，明确社区职能定位，确定社区的本质工作和职责，并以市政府名义颁布社区开展生活服务的事责清单。最后阶段，颁布社区事务准入制度，凡有事项进入社区的，须经党委常委会研究同意，未经批准的一律不得进入社区。通过清责减负工作，使社区回归生活本质，让社区成为真正为居民服务的幸福家园。

二是用经济措施增强社区服务效率。社区回归为民服务正轨后，社区建设工作的重心就要放在提高社区服务效率上。鉴于社区建构生活服务体系、实施生活服务项目、开展生活服务业务，都需要人、财、物等基本物质条件，组建社区服务队伍、培训社区服务工作人员、建设社区生活服务设施、购置社区服务设备、筹集社区生活服务基金等，都需要一定的资金，应该采取经济措施保障社区生活服务产生实效、提高服务效率。第一，在社区建设中，地方政府应该建构社区服务资源整合机制，使每个社区拥有开展生活服务和提升为民服务效能的资金保证。第二，实施政府购买服务模式，以此杜绝政府部门下派任务的现象和社区缺乏生活服务资金以及服务效率低下的问题。可以通过大力培育民间组织、志愿服务组织等基层社会组织，颁布政府购买社区服务规章制度，引导社会组织在社区开展各种生活服务业务，通过购买服务的方式，支付社会组织的业务成本和报酬。第三，筹集资金，运用互联网思维和大数据手段，建立覆盖社区全部服务管理功能的，并实现省、市、区、街道、社区连通互动的社区服务综合信息平台，使社区生活服务具备信息化办公条件，做到服务数据一次收集，资源多方共享，能为社区居民提供生活需求申请、受理、办理、回复处理一站式服务，减轻社区服务工作负担，提高社区服务工作效率。

三是用法律措施增强社区自治能力。社区建设的最终目标是使每个社区具备自我发展、内源发展、持续发展的能力。因此，各级政府应该用自治型社区建设方式开展社区建设工作，建设社区横向治理机制。第一，严格执行《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》，将社区视为自我发展、自我教育、自我监督的自治组织，明确基层政府和基层自治组织权责关系，清晰职责范围。第二，培育社区自治能力，扎实推进社区治理能力建设，培训社区干部，提高社区干部的专业知识、技能技巧；培训部门工作进社区的干部，学习社区工作知识，提高群众工作能力；引进社会工作专业人才充实社区干部队伍，提高社区干部队伍的自治素质。第三，建构社区自治体系，组建社区民间组织；颁布社区自治主体依法履行职责制度；建立、完善、实施居民会议、党群联席会议、民情恳谈、民主开放日、协商民主等吸引居民参与治理的机制。由此使社区回归自治本位、回归治理模式，释放社区活力，实现社区治理与基层行政管理的无缝对接，形成政府与社区良性互动，最终走上自我发展、内源发展、持续发展的轨道。

（谷中原系中南大学教授，李亚伟系中南大学社会保障专业2014级硕士研究生）

1 李光明. 实施综合改革为社区减负增效. 法制日报. 2015/3/12: 06.

2 蔡炜， 唐澄. 常州减负增效迈向社区善治.新华日报. 2014/8/3: 01.

3 邰雷. 长春市社区治理减负问题研究. 吉林大学硕士学位论文. 2015， 3.

4 蔡炜， 唐澄. 常州减负增效迈向社区善治. 新华日报. 2014/8/3: 01.

5 汪善翔. 社区减负增效困局成因与治理——基于舟山市城市社区的调查与分析. 浙江海洋学院学报人文社科版. 2015（3）: 41-46.