重庆市推进（村）社区减负增效工作纪实

周万利 王伟林

重庆市推进（村）社区减负增效工作纪实

周万利 王伟林

“上面千根线，下面一根针”。村（社区）作为联系群众最紧密、服务群众最直接、组织群众最有效的基本平台，在社会治理中起着最基础的作用。随着城乡的发展变化，村（社区）的功能也在悄然发生变化。越来越多的部门看准了社区，许多工作以社区为依托，村（社区）俨然成为一个基层的“机关”，成了政府职能部门的“腿”。村（社区）不堪重负，在一定程度上弱化了村（社区）服务群众功能。

近年来，重庆市针对社区行政化倾向日益突出、自治服务功能逐渐弱化的现实困境，着力从规范工作事项、考核评比、挂牌台账、印章管理和“三级服务中心”建设等方面，推进村、社区减负增效，增强社区自治服务功能，实现村（居）委会角色归位。

村（社区）的行政负担重在哪里

村（社区）过多的行政负担究竟体现在哪些方面？把握了这个基本情况，才能对症下药破解减负难题。2013年8月，市民政局会同市委组织部，就社区减负工作进行了广泛而深入的专题调研。通过全面普查、重点调研、个案分析、座谈讨论、征求意见等方式，掌握了全市村（社区）负担过重的详细实情。

事务性工作较多。我们对80个社区、76个村进行深入细致的比对。80个城市社区的抽样调查显示，平均每个社区承担42类73项事务工作，最多达145类261项。其中，长期性事务占67.11%，阶段性事务占16.6%，临时性事务占16.29%。这些工作事项平均涉及18个部门，最多的涉及42个部门。76个村的抽样调查显示，平均每个村承担区县和乡镇（街道）下沉到村的事务性工作60项，最多达到282项。其中，长期性事项占70.12%，阶段性事项占13.19%，临时性事项占16.69%。这些工作事项平均涉及14个区县部门，最多的涉及33个部门。

行政化倾向明显。社区承担的事务工作中，党务类工作占25%；行政事务类工作占45%；自治工作仅占30%；社区工作人员70%的精力和工作时间都用来完成上级部门交办的各类事务工作，剩下30%用在社区自治和服务群众方面，有限的时间和精力，影响了服务居民的质量和社区自治功能的发挥。

职能职责不清。部门交办社区完成的事务中，有行政执法工作的延伸，有监管、审核责任的下转，很多事务都不属于社区职责，社区没有能力和条件去完成，给社区工作带来很大困难和负担。如各部门、街道（镇）需要社区出具证明加盖公章事项，每个社区平均有46项，最多达178项，需要社区盖章证明的内容，很多都超越了社区的职责，相关职能部门又没有赋予社区工作手段和经费去做相关查证，就强行要求社区居委会盖章，加重了社区的负担。

形式主义严重。一是社区迎接检查考核、创建、参观多。迎接单项考核平均13项，最多达153项；参加示范创建平均10项，最多达47项；接待参观考察平均51次，最多达210次。二是挂牌、上墙制度多。社区平均挂牌14个，最多达43个；上墙制度平均50个，最多达205个。三是统计信息、报表多。录入基础信息平均10类60568条，最多达43类833669条；填报各类统计报表平均163个，最多达600个。四是参加的会议多。上级部门要求社区参加会议平均124个，最多达480。检查评比、挂牌、统计报表、会议等过多的形式要求浪费了社区有限的服务资源，已成为社区工作的重要负担。

经费保障不力。社区承接事务工作中，很多工作都是政府职能部门工作的延伸，工作周期长、工作量大、专业性强、涉及居民群众多，很多工作都需要专门人员来完成，但交办部门大都没有提供相应的工作条件和经费，仅10.49%的事务有专项工作经费，且经费数额都不大，安排的工作任务与所提供工作条件不相适应，社区要完成这些事务需要花费大量精力和时间，客观上也加重了社区的负担。

（村）社区减负工作从何入手

按照市委的总休部署，2013年9月起，由市委组织部、市民政局牵头，在全市开展了为期3个月的集中清理工作，从源头上对136个市级部门延伸到村（社区）的各类事项进行全面清理，逐一摸清事项内容、政策依据和工作量，同时，组织38个区县从终端上对10997个村（社区）承担上级交办事项进行反向清理。

制定“三个一律”标准。根据清理情况，实行“三个一律”：凡不属于村（社区）职责范围内的事项一律取消；凡工作相近的事项一律合并；凡未经审批同意的事项一律不得下放到村（社区）。通过清理，目前全市村（社区）负担普遍减少40%以上。2014年1月，市委办公厅、市政府办公厅又专门印发了《关于切实减轻工作负担、加强工作保障、强化村（社区）服务功能的意见》（渝委办发〔2014〕2号），对全面推进村（社区）减负工作、切实增强村（社区）居民自治水平和服务功能作出明确的安排部署。要求全市要围绕“减轻基层负担、聚焦服务功能、夯实基层基础、密切党群关系”，全面清理规范村、社区事务，切实减轻工作负担，促进政府转变职能，加强公共服务，强化基层组织工作保障，充分发挥村、社区自我管理，自我教育，自我服务的功能，保证村、社区干部集中精力服务群众，使全市村、社区服务能力显著增强，服务效能显著提升。

制定社区准入制度。2014年5月，市委办公厅、市政府办公厅出台了《关于加强区县（自治县）、乡镇（街道）、村（社区）三级服务中心建设，健全服务群众工作体系的意见》（渝委办发〔2014〕15号），积极推进“三级服务中心”建设。2014 年4月，市社区（村）建设工作领导小组印发了《重庆市市级部门延伸到村、社区工作事项目录》（渝社发〔2014〕1号），延伸到村、社区的工作事项由121项减少到62项。根据前期的安排部署和市里印发的《重庆市市级部门延伸到村、社区工作事项目录》，各区县积极推进延伸到村、社区工作事项清理工作，切实减轻村、社区工作负担。37个区县出台了本地区延伸到村、社区工作事项目录，工作事项平均由164项减少到64项，减少比例达61%。各区县积极推进村、社区工作准入制度，没有列入村、社区工作事项目录的，不允许进入村、社区，使基层承接任务有章可循、有序可控，杜绝随意向基层摊派任务。

开展“四项重点”清理。一是清理印章。2014年5月，市政府办公厅转发了《市民政局、市公安局关于规范村（居）民委员会印章使用管理办法》（渝府办发〔2014〕49号），规范村（居）委会印章管理。按照新规定，日常工作用印范围只包括7项：村（居）民委员会主持召开的村（居）民会议和村（居）民代表会议决议；以村（居）民委员会名义印发的各种公文、材料等；村、社区公开栏内定期公布的村（居）务公开内容和应及时公开的村、社区重要事项；向村（居）民公布的通知、告示、宣传材料等； 村（居）民委员会的统计报表和档案；村、社区共建活动和资源共享等协议和其他依法应使用印章的事项。而对出具出具证明用印范围，也进行了明确，只盖四种类型的章：村（居）民在本村（社区）居住情况，参加村、社区活动情况的证明；村（居）民申请子女助学金补助、捐助和学杂费减免等事项的家庭基本情况的核实或证明，以及受最低生活保障等方面申请人的委托，村（居）民委员会代为提交的申请材料；根据村（居）民的需要，村（居）民委员会对职责范围内能够如实掌握情况给予的证明； 四是其他依法应为村（居）民提供证明盖章的事项。二是清理挂牌。我市规定，村、社区阵地对外只挂“两委”和便民服务中心牌子，内部功能室按照简单、务实、管用的要求，根据服务功能挂相应的牌子。各区县对村、社区挂牌要进行统一清理规范，截至目前，全市35个区县完成了村、社区挂牌清理规范工作，在村级公共服务中心和社区服务站对外统一悬挂村（社区）“两委”和便民服务中心3个牌子。三是清理报表台账。我市要求，规范精简村、社区的各类台账和材料报表，逐步建立统一的村、社区工作台账，整合相近业务，实现一次采集、多方共享。各级部门各单位不得自行要求村、社区建立工作台账和软件系统，不得要求村、社区单独制作专项档案卷、展板、标语、宣传画册和报送材料、报表等。截至目前，全市30个区县完成了村、社区工作台账清理工作，工作台账平均从53项减少到17项。四是精简考核评比。我市规定，清理整合对村、社区的各类考核，实行年度目标综合考核，由乡镇（街道）统一组织实施，年底一次进行。各部门各单位不得自行开展对村、社区考核。清理规范对村、社区的检查评比达标和示范创建活动，除国家部委及以上的项目予以保留外，大幅减少市和区县的检查评比达标和示范创建活动，具体由各区县统筹确定。截至目前，全市31个区县完成了对村、社区考核项目的清理工作，考核项目平均从23项减少到5项。30个区县完成了对村、社区评比达标和示范创建的清理工作，评比项目平均从25项减少到7项。

减负后如何强化村和社区的服务功能

重庆市一方面着力减轻村、社区工作负担，另一方面着力强化村、社区自治服务功能，让村、社区工作人员将更多的精力投入到开展社区服务、组织居民自治活动中去。

推进“三中心”建设。在区县、乡镇（街道）、村（社区）分别规范建立区县行政服务中心、乡镇（街道）公共服务中心、村（社区）便民服务中心，进一步强化服务功能，拓展服务内容，优化服务流程，提高办事效率。区县行政服务中心充分发挥统筹职能，开展业务培训，加强对乡镇（街道）公共服务中心和村（社区）便民服务中心的工作指导；建立上下联动、联通、联系的运行机制，对乡镇（街道）和村（社区）无法解决的群众诉求事项，进行研判后转交区县相关职能部门办理。乡镇（街道）公共服务中心负责办理乡镇（街道）层面的政府公共服务，已经交到村、社区的事项要收回到乡镇（街道）办理。村、社区便民服务中心依托现有阵地，根据延伸到村、社区工作事项目录，面向居民提供城乡社区服务。

推进政府购买服务。按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）的要求，目前，市财政局正在牵头研究我市推进政府购买服务的政策。对延伸到村、社区的教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、社区矫正、文化体育及老年人、残疾人服务等基本公共服务，社会力量能够承担的，将逐步由政府向社会力量购买服务。大力培育社区服务性、公益性、互助性社会组织，引导各类社会组织参与社区服务管理。推进社会工作服务，培育发展社工服务组织，着力做好流动人口、老年群体、困难群体和特殊人群社工服务，用专业社会工作方法提升社区服务管理水平。

提升自治服务水平。扎实推进城乡基层组织建设，选优配强村、社区“两委”班子，选好村（居）委会下属委员会、村（居）务监督委员会、村（居）民小组长、村（居）民代表，切实健全村、社区组织体系。充分发挥村、社区党组织的领导核心作用，支持和保障村（居）委会行使职权，健全村、社区党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扎实推进基层服务型党组织建设，做好服务群众工作。扎实推进村（居）民自治，深入开展村（居）民会议、议事协商、民主听证等民主决策实践，完善自我管理、自我教育、自我服务等民主管理制度，强化村（居）务公开、民主评议等民主监督。大力推行物业管理服务，建立社区管理和物业管理联动机制。协助政府及其有关部门推进基本公共服务覆盖到村、社区，大力发展村、社区志愿互助服务和便民利民服务。

推进农村社区建设试点。按照先行实验、稳步推进的方式，结合新农村建设“千村推进百村示范”工程，在全市1000个新农村建设重点推进村大力推进农村社区建设试点，并将其中100个新农村建设示范村列为农村社区建设实验示范村，发挥其示范引领作用。目前，全市38个辖有农村的区县均已开展农村社区建设试点工作，其中有全国农村社区实验区县11个，市级试点村2125个。

打造村级服务平台。为了解决农村基层组织有阵地办事、农民群众有场所活动的问题，我市积极推进全市村级公共服务中心建设。该建设项目于2005年开始试点，2007年全面启动，到2010年底全市累计投入10.08亿元，实现了农村村级公共服务中心全覆盖，为农村社区建设提供了良好的基础保障。根据农村社区建设的要求，在村级公共服务中心设置了“一台（一站式服务平台）一场（室外群众文化体育活动场）两栏（公开栏、宣传栏）七室（村级组织办公室、卫生计生室、警务及纠纷调解室、图书阅览室、民间组织活动室、便民超市、多功能室）”，搭建了适应服务需求、满足工作需要的农村社区服务管理工作平台，进一步强化了农村社区服务管理功能。

深化改革 做好村（社区）“瘦身”后的下篇文章

为村（社区）减负“瘦身”，只是“去机关化”的第一步，其最终落脚点在于推动工作作风转变，引导村（社区）干部深入联系服务群众。当前最迫切的是，基层“松绑”后，居民自治怎么开展？服务群众如何做实？政府周到、创新的服务，是否能更顺利送抵“最后一公里”？对于站在新起点的基层干部来说，不少问题需要摸索。

基层“减负”并不会必然带来为群众服务的“加码”，要想彻底打通这一“减”一“加”之间的“旋转门”，还需有相关监督约束、考核评价制度的完善。如何使“闲下来”的村（社区）干部愿意走出“机关门”、走进居民家，自觉地将时间用到服务群众上面？如何令这种干群间的互动机制化、定期化、长久化？同样需要一个循序渐进、不断深化的过程。市委书记孙政才多次强调，一定要“减轻基层负担，聚焦服务功能，夯实基层基础，密切党群关系。”我们期待，在为村（社区）基层干部“松绑减负”之后，在新型社会治理方面，能有更多的“招数”和更进一步的改革探索。

（作者单位：重庆市民政局）