我国环境治理体系的新发展——从单维治理到多元共治

□ 秦天宝 段帷帷

我国环境治理体系的新发展
——从单维治理到多元共治

□ 秦天宝 段帷帷

【编前语】

2015年是“环境保护公众参与”获得空前发展的一年。新修订的《环境保护法》在总则中明确规定了“公众参与”原则，并对“信息公开和公众参与”进行专章规定；中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出要“鼓励公众积极参与，完善公众参与制度，及时准确披露各类环境信息，扩大公开范围，保障公众知情权，维护公众环境权益”。为贯彻落实党和国家对环境保护公众参与的具体要求，满足公众对良好生态环境的期待和参与环境保护事务的热情，环境保护部于2015年7月发布了《环境保护公众参与办法》，作为新修订的《环境保护法》的重要配套细则。2015年一系列文件、法律的出台都在说明“公众参与环境保护”得到前所未有的正视与重视。受环保部宣教司委托，本刊特约请了相关专家撰写文章，对《环境保护公众参与办法》进一步解读和宣传，以期在全社会形成公众参与环境保护的良好氛围。

随着“十三五”规划首次提出绿色发展理念，我国环境保护工作也迎来新的机遇，如更坚实的国家政策保障、更为完善的环境法律体系、新型环保技术的运用、环境治理理念和体系的重塑等。而在构建多元共治的环境治理体系方面，自党的十八大首提多元共治理念以来，十八届历次全会都把构建多元共治的治理体系作为今后我国治理工作包括环境治理的一项重要目标，尤其是在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出的“以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”，更是对新时期我国环境治理体系的发展提出了具体要求和目标。

环境治理多元共治的价值依据

多元共治不同于过去我国在社会治理事务中坚持的由政府单一主体进行的管制型治理模式，它主要是强调了多元化的治理主体取代以政府为主导的单一治理主体，其实质是通过建立一种在微观领域对政府作用进行补充或替代的制度形态，使大量的社会力量来参与环境治理。而随着我国社会治理理念的发展和生态文明建设进程的深入，保障公众参与环境治理开始成为我国环境保护的一项重要工作，新《环境保护法》首次以专章明确了环境保护公众参与原则，多元共治的环境治理体系也具有了新的价值定位。

在政府作为单一主体对环境进行管制型治理的模式下，政府与企业、公众并未形成有效的沟通交流机制，政府对相关环境立法、环境决策、环境监督管理等事项具有绝对主导权，而企业、公众则处于被动地位，不仅环境权益遭到抑制和侵害，自身的环境利益诉求也难以获得有效回应。在此种状态下，企业、公众对政府的不信任情绪日益增加，一方面公众对政府的行政管理行为进行抵触和反抗，如环境群体性事件的日益多发，影响了政府的公信力和社会稳定；另一方面，由于政府的监管能力和范围有限，难以全方位监督企业的生产行为，造成较多的环境违法行为难以得到制止和处罚。此外，政府不仅在环境立法、环境决策、环境标准制定、环境执法、提供环境信息等宏观治理方面具有不可推卸的责任，而且在更多的微观治理领域也承担了繁重的责任，如企业环境监测、环保技术推广、违法行为监督等。由此可见，虽然政府在环境治理中占据着主导地位并且拥有较多管理权力，但种类繁多的管理事项也对政府等职能部门造成了巨大的工作压力。

而多元共治的环境治理体系强调的多种主体公平地参与环境治理，一方面可以有效保障企业、公众等主体在内的环境利益，另一方面多主体共同治理也可对之前政府难以管理到的相关事务进行覆盖，进而提升环境治理的整体效果。所以，实现环境治理的多元共治不仅是对相关国家政策的贯彻执行，而且通过构建政府、企业、公众共治的环境治理体系，一方面将有效缓解政府及各主管部门在目前环境治理中所面临的各种难题，如公众对政府日益增加的不信任感、企业对行政执法的消极抵触情绪、环境监管压力过大等；另一方面在坚持政府在环境治理中主导地位的同时，可有效发挥企业、公众等社会主体在环境治理中的积极作用，进而提升环境治理的效果。

环境治理多元共治的现实基础

虽然当下我国构建多元共治的环境治理体系的必要性已获得广泛共识，但仍需结合当前我国实际国情对构建多元共治的环境治理体系进行论证。

当前，单维环境治理模式已不符合生态文明建设的需求。首先，单维环境治理模式难以应对日益严峻的环境问题。虽然随着生态文明建设进程的深入，我国环境保护工作已取得了重大成就，但是目前我国环境治理工作仍面临着较为严峻的环境问题，政府将在其监管能力范围之外承担更为繁重的环境监管职能。与此同时，我国环境治理工作目前已由之前单纯的污染治理向污染治理和风险防控相结合方向转变，政府及相关环保部门的环境监管范围也逐步扩大。其次，单维环境治理模式影响政府公信力。在政府作为单一环境治理主体背景下，由于企业、公众被排除在治理体系之外，不仅它们的环境利益得不到有效的诉求渠道和保障，而且由于政府与公众之间缺乏有效的沟通机制，公众对政府环境监管行为难以获得及时有效的解释和说明，进而降低了政府在环境监管行为中的公信力。

值得庆幸的是，我国目前已形成较为完善的多元共治环境治理体系基础。

首先，国家政策对多元共治环境治理体系进行了顶层设计。随着我国社会治理理念的逐渐转变，我国环境治理理念也正由过去的单维治理向多元共治方向发展，并且具有较为充分的顶层设计基础。党的十八大提出的“改革生态环境管理体制”，党的十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的“创新社会治理体制”和“推进国家治理体系和治理能力现代化”，2015年5月国务院印发的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》为企业、公众与政府在环境治理中的协同合作提供了依据，而2015年11月出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》有关构建多元共治环境治理体系的要求，进一步从国家政策层面明确了新时期背景下多元共治环境治理体系中的治理主体构成。

其次，市场机制的引入为多元共治的环境治理体系注入了新的活力。在多元共治的环境治理体系中引入市场机制，将有效提升各主体参与环境风险治理的积极性和有效性，如政策性环保金融产业、环境治理PPP模式等。

最后，环境法治的建设成果为多元共治环境治理体系提供了坚实保障。新《环境保护法》首次把公众参与作为基本原则予以表述，并且对公众参与内容进行了具体规定；之前颁布的《环境信息公开办法（试行）》、《企业事业单位环境信息公开办法》也从信息公开的角度推进了我国公众参与环境治理的发展进程；而2015年9月实施的《环境保护公众参与办法》更是全面具体地对公众参与环境治理的途径、程序、保障进行了规定，并且明确了政府在其中的协助和指导责任，说明我国环境法治建设开始从注重对公众环境实体权益的保障向兼顾保障公众的环境程序权益方向发展。

环境治理多元共治的现实障碍

虽然目前我国在环境治理领域亟待建立政府、企业、公众共治的环境治理体系，并且已经具备了较为完善的现实基础，但是受到经济发展水平、环境法治建设、环境治理理念、环境治理能力等因素的影响，我国在当前背景下构建多元共治的环境治理体系还面临着诸多难题与障碍。

首先，顶层设计与具体实践存在一定脱节。目前看来，虽然国家政策在顶层设计层面提出了明确要求，但是实践中以政府为主导的单一化管制型环境治理模式仍占据了主要地位。另一方面，我国目前并未形成对多元共治中各主体有效完善的指导机制，而仅以政策和法律的规定难以帮助包括政府、企业、公众在内的治理主体真正实现其在多元共治环境治理体系中的价值。

其次，多元共治环境治理体系中各主体缺乏明确价值定位。虽然环境治理中的多元共治强调的是各治理主体对环境保护事项应当共同参与、共同协商、共同决策，但是由于各主体在该治理体系中的利益追求、价值取向、治理能力存在较大差别，需要各主体进行科学而明确的治理分工。此外，由于环境治理涉及面广、不确定性强，在此过程中更应明确不同主体自身的价值定位。而目前我国虽然在多元共治环境治理领域已经有着较为丰富的理论成果和实践经验，但是受经济发展水平、政府治理能力、企业生产理念、公众环境意识等因素的制约，政府、企业、公众在参与意愿、主体资格、治理能力、权责依据等方面仍缺乏有效的支持和依据，各治理主体的自身价值难以实现，进而对该体系的构建产生了诸多障碍。

最后，多元共治的环境治理体系尚未形成完善的保障机制。多元共治的环境治理体系不仅包括多主体在环境治理中的共同协作，而且也强调了运用多种机制保障该体系的顺畅运行。目前我国在构建多元共治的环境治理体系的一个主要障碍就是目前我国的环境治理机制仍然缺乏多机制的协作配合，仅是依靠单一的政府行政管制机制展开环境治理工作。此种治理模式不仅不利于多元共治的环境治理体系构建，而且也影响了各治理主体的价值实现，进而影响了环境治理效率。举例来说，由于公众自身资源和参与渠道的限制，仅依靠相关政府和法律的保障难以使公众真正参与到环境治理中。在今后构建多元共治的环境治理体系中仍应注重对行政指导机制、市场机制、公众参与等机制的引入和运用，进而使该体系在提升环境治理效果的同时，与我国经济发展进入“新常态”的背景相对接。

环境治理多元共治的出路

随着我国环境治理理念由政府单维治理开始向多元共治方向转变，结合我国目前构建多元共治环境治理体系的现实基础和障碍，在今后的具体实践中应当主要从以下几方面展开相关工作：

第一，明确各环境治理主体的价值定位。

在构建多元共治的环境治理体系已经成为国家和社会共识的前提下，应当准确把握该体系中治理主体不同的价值定位，并以此作为配置它们在治理过程中不同权责的依据和基础。首要的是，坚持政府环境治理的监管者地位。多元共治强调政府在环境治理中应当“简政放权”，但这并不能改变政府在该体系中的主导地位，因为在环境治理多元共治体系中，政府仍应具有环境治理的监管职权以引导其他治理主体公平有序地参与环境治理活动，同时基于政府自身相关职能对治理过程中的问题在宏观管理层面予以应对。所以，政府在进行环境监管时仍应继续充当环境治理体系中的监管者和指导者，同时也应当由过去的“管制型”角色向“服务型”角色演变，即对包括企业、公众在内的主体给予协助和指导，使其充分发挥各自的治理职能，在实现它们作为治理主体价值的同时，缓解自身环境治理压力，提升治理效果。其次，强化企业在环境治理活动中的主体性。要保障企业在多元共治环境治理体系中实现自身价值，不仅要通过法律法规对企业的生产行为进行监管，更为重要的是运用多种手段（如市场激励、政策性金融、环保技术引进等）降低企业环保投入成本的同时，通过利益驱动提升企业环境保护的积极性，实现企业在多元共治的环境治理体系中的主体性价值。最后，发挥公众在多领域的积极作用。随着我国对公众参与原则的不断贯彻落实，公众在今后的环境治理工作中有了更多的话语权，并将发挥更为关键的作用：一方面，随着环境基本法首次明确了公众参与原则，公众对政府的环境监管行为和企业的生产行为的监督权和举报权将获得更为坚实的法律保障，尤其是《环境保护公众参与办法》颁布实施以后，公众不仅在环境治理各个环节享有监督权和举报权，而且还将获得相关政府部门的指导和协助；另一方面，在多元共治的环境治理体系中，公众除了对相关主体的违法行为进行监督举报以外，还将对政府、企业在环境治理过程中提供更多的帮助和支持，如对政府环境治理中决策性事项的建议、相关社团组织对政府环境治理工作的协助、帮助企业进行生产技术的转型升级等。所以，公众在今后多元共治的环境治理体系中不仅将继续行使对各主体违法行为的监督举报权利，而且也将在多领域对政府、企业在环境治理过程中提供包括人力、信息、资源、技术等方面的支持。

第二，在环境治理的各环节形成合理的运行机制。

相比于之前的政府单维治理模式，多元共治的环境治理体系除了强调多主体共同参与环境治理活动以外，还注重树立科学的环境治理理念，即从过去的末端污染治理向源头控制转变，这就要求多元共治的环境治理体系应在环境治理的各个环节发挥积极作用。具体而言，今后我国的多元共治环境治理体系不仅应继续完善目前有关末端损害处置的相关措施，而且应更为重视该体系在预防阶段的价值发挥，即在环境影响评价、环境风险评估与预警、预防决策、环境突发事件应急、事后处置等多阶段形成有效的运行机制，进而实现从源头上对环境进行主动治理，促进我国环境治理体系在风险社会背景下的顺利转型。

第三，建立完善多元化的保障机制。

在建立多元共治的环境治理体系的保障机制方面，主要可以从制度体系建设和市场机制引入两个方面展开。在制度保障体系方面，“建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”已成为我国环境保护工作的一项重要任务，不仅《关于加快推进生态文明建设的意见》中提出了“改革环境治理基础制度”的要求，而且最近出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》特别强调了“实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”，把环境保护制度建设和构建多元共治的环境治理体系一起视为我国生态文明的重要任务。为规制企业行为，新《环境保护法》通过“按日计罚”、“移动拘留”、“查封、扣押”等多种方式规定了企业的违法责任；而且以《环境保护公众参与办法》为代表的法律文件也加强了公众对企业的监督和举报力度。上述的行政管制手段不仅使企业要面临严格的行政执法和违法责任，而且还要面临来自公众的多方面监督，对企业的违法行为进行了有效规制，体现了完善的制度体系对保障多元共治的环境治理体系顺畅运行的重要作用。所以，在今后构建多元共治的环境治理体系进程中，应充分发挥现有相关制度的保障作用，建立完善覆盖主体权责、运行机制、违法追究等方面的制度保障体系，使多元共治的环境治理体系的顺畅运行获得坚实的制度保障。

在市场机制方面，随着政府在环境治理中单一主体地位逐渐变化，其环境治理策略和工具也应随之改变，即形成在坚持行政管制手段基础之上结合以市场为导向的行政指导手段展开环境治理工作。在此背景下，政府应注重发挥市场的激励作用来弥补行政管制手段的缺陷，在解决自身监管能力欠缺问题的同时，也调动了其他主体参与环境治理的积极性。比如，针对目前环境治理资金短缺的问题，可通过市场机制的引入发展政策性环保金融产业，建立绿色发展基金等，通过有效地调动民间资金的手段来缓解目前政府、企业在环境治理中面临的资金短缺问题。

随着我国生态文明建设进程的逐步深入，我国环境治理工作也将迎来新的机遇和挑战，在目前环境治理开始由政府单维治理向多主体协作共治发展的背景下，如何继续贯彻落实公众参与原则，构建政府、企业、公众共治的环境治理体系将成为今后我国环境治理工作的一项重要任务。在今后构建多元共治的环境治理体系实践中，要结合当前国家政策和法律法规，一方面要落实政府、企业、公众在该体系中的主体价值，另一方面要建立并完善该体系的运行和保障机制，进而推进我国环境治理体系和治理能力的现代化发展，实现经济新常态背景下我国国民经济的绿色发展。

（秦天宝，武汉大学环境法研究所所长、珞珈特聘教授，中国环境资源法学研究会秘书长；段帷帷，武汉大学环境法研究所博士研究生）