政府向社会组织购买公共服务的现状调查与对策建议——以南京市浦口区为例

课题组

(中共浦口区委党校 江苏 南京 210000)



政府向社会组织购买公共服务的现状调查与对策建议
——以南京市浦口区为例

课题组

(中共浦口区委党校 江苏 南京 210000)

随着社会的快速发展，公共服务需求快速增长，呈现出多元化和个性化的特征，对政府传统的公共服务供给模式提出了挑战。南京市着力加强政府向社会组织购买公共服务的力度，各区(县)政府也在逐步推进向社会组织购买公共服务，取得了一些成绩。本文以南京市浦口区为考察对象，通过实地调研，对浦口区政府向社会组织购买公共服务的状况进行了梳理、分析，并提出了相应对策。

政府；社会组织；公共服务；现状；对策

随着社会的快速发展，公共服务需求快速增长，呈现出多元化和个性化的特征，对政府传统的公共服务供给模式提出了挑战。十八届三中全会《决定》指出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”社会组织由于其非政府、非营利性和志愿性的特征，在满足社会公共服务多元需求方面具有独特优势，也发挥了越来越重要的作用。

南京市自2003年在国内率先实施政府购买居家养老服务以来，着力加强政府向社会组织购买公共服务的力度，各区(县)政府也在逐步推进向社会组织购买公共服务，取得了一些成绩。本文以南京市浦口区为考察对象，通过实地调研，对浦口区政府向社会组织购买公共服务的状况进行了梳理、分析，并提出了相应对策。

一、浦口区政府向社会组织购买公共服务的探索与起步

(一)以设计制度流程为基点保障公共服务购买管理的规范化

近年来，浦口区从建立制度、设置流程入手，规范政府购买公共服务工作。2014年出台了《浦口区推进政府购买公共服务工作实施意见》和《浦口区政府购买公共服务实施细则》，明确了购买主体、承接主体、购买形式、资金管理等内容，规范了购买流程，为政府向社会组织购买公共服务提供了政策支持。根据这两个文件，浦口区政府拟定项目实施方案，提出具体需求和条件，选择相应的政府采购方式和承接主体。购买公共服务合同明确了购买服务的范围、标的、数量、质量要求、服务期限、资金支付方式、违约责任、购买主体和承接主体的其他权利义务等。浦口区政府还组织履约验收和动态考核，督促承接主体严格履行合同，将履约情况与其后续竞争挂钩，建立优胜劣汰的动态调整机制。

(二)以拓宽领域范围为关键推进公共服务购买内容的多样化

养老帮扶、青少年关爱是浦口区购买公共服务中实施较早也是较完善的的项目，如浦口区银杏树老年服务中心开发了“依托社区养老机构拓展居家养老、康复服务”的新模式，中心规模不断扩大，品牌价值逐步凸显。残疾人帮扶是浦口区政府购买公共服务中的重要一环，如浦口区残疾人康复中心、浦口区太阳花残疾人互助乐园，政府购买的服务内容涵盖残疾人生活的各个方面。2014年7月南京市出台《南京市政府购买公共服务目录(暂行)》，浦口区结合实际，按照目录要求，相应制订了购买清单，将购买公共服务资金按照预算管理要求列入财政预算，逐步扩大了公共服务购买的范围，在社会保险、安全生产、社会工作、社区服务、劳动就业、医疗卫生、市政养护等领域都有购买服务项目。

(三)以增加竞争性购买为方向实现公共服务购买形式的多元化

浦口区政府向社会组织购买公共服务主要采取了非竞争性购买、体制内购买和部分购买等形式。一是非竞争性购买，如政府将区社会组织服务与发展中心交由南京市益民社会服务中心打包运作，顶山街道向新翼社会工作站购买社区治理服务等；二是体制内购买，比较典型的是向泰山街道社会组织培育中心购买公共服务；三是部分购买，如向民办幼儿园实施幼儿助学券政策就是深受年轻父母喜爱的部分购买。2014年9月，浦口区出台《浦口区推进政府购买公共服务工作实施意见》，意见中特别强调了采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价或者单一来源采购等方式。浦口区政府将继续拓宽购买形式，形成多元并存的局面，同时方向和重心将向公开招标、邀请招标等竞争性购买倾斜和转移。

(四)以提升社会组织承接能力为契机保证公共服务供给的优质化

浦口区在2013年成立了社会组织服务与发展中心，以政府购买服务的方式，每年拿出近100万专项资金，委托南京市益民社会服务中心对社会组织进行培育和扶持。区财政每年安排300万资金，对公益性社区服务项目予以资助，大力引进、扶持、培育和发展各方面有资质、有专业特长的社会组织在浦口创业。相继出台了《浦口区社会组织发展“种子”基金项目实施办法》，《浦口区公益创投项目实施办法(试行)》等一整套项目遴选、资金扶持、具体实施的相关办法，扶持社会组织申报公益创投项目，获取专项资金支持。2014年，浦口区社会组织共成功申报市、区级公益创投项目43个，获取市、区专项资金支持300万元，逐步壮大了社会组织的力量，提高了社会组织承接公共服务的能力。

二、浦口区政府向社会组织购买公共服务的困难与障碍

(一)政府部门职能待转变

1.政府部门角色职责未科学定位。长期以来，政府将公共服务事业视为公益性事业，归属政府投资和管理，政府既“掌舵”又“划桨”，既当“裁判员”又当“运动员”，职能范围过于宽泛，界限模糊，造成了公共服务水平的低下。由于政府职能出现的错位与越位，延缓了政府向社会组织购买公共服务的进程。而且由于对政府角色定位不清，政府职能转变不到位，造成社会组织参与提供公共服务的难度加大，打击了社会组织参与的积极性，不利于提高公共服务的质量。

2.社会组织主体地位未及时明确。十八届三中全会《决定》指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，强调了社会力量在国家和社会事务中的地位和作用。这就意味着，政府逐渐摒弃垄断性的公共服务直接生产模式，开始从单一中心走向多中心治理，从“公益垄断”走向“合理赋权”。换言之，政府要将“不该管、管不好、管不了”的某些公共服务让渡给一些有资质的社会组织。但目前一些政府部门未将社会组织视为社会治理主体中平等的一员，对社会组织供给公共服务缺乏认同，直接影响了政府向社会组织购买公共服务。

3.双方合作伙伴关系未有效建立。与西方文化倡导“伙伴”与“合作”的观念不同，中国更注重“等级”与“秩序”的观念，以至于整个社会仍习惯于自上而下的决策体制，部分政府部门对社会力量持不信任的态度。这种不信任直接体现为一些政府部门对社会组织提供公共服务心存顾虑，认为“有风险”、“靠不住”，甚至将社会组织看作是敌对的。信任的缺失导致合作伙伴关系难以建立，从而阻碍了政府向社会组织购买公共服务。

(二)政府部门制度设计待优化

1.法律法规较欠缺。法律法规具有权威性、强制性与规范性，是推进制度建设的强有力工具。社会组织要获得生存的空间，必须依赖于法律法规的保障。当前与政府向社会组织购买公共服务相关的《政府采购法》，并没有将公共服务项目纳入采购范围，购买的客体中也没有社会组织。尽管江苏省、南京市2014年相继颁布了公共服务购买目录，浦口区紧随其后也出台了公共服务目录，但因为出台时间比较仓促，加之多以红头文件方式进行，缺乏一定的权威性与强制性。

2.运作流程欠合理。购买内容不精细：浦口区公布的131项公共服务目录与政府采购目录呈现了部分重合，与南京市公共服务目录完全一致。目录清单未充分做到科学划分、因地制宜、与时俱进；购买方式稍显单一：浦口区目前最基本的购买方式是定向委托和竞争性谈判等，缺少公开招标和邀请招标等竞争性的购买方式；购买程序缺乏竞争性：由于政府习惯于传统的购买方式以及社会组织资质不够等原因，招投标的案例比较少，未形成相互竞争的竞标局面。

3.监督评估不健全。当前，政府向社会组织购买公共服务，虽有监督评估的意识，但实施过程中的监督评估还不健全。监督方面，事前对购买内容、服务定价以及承接者监督待补充；事中对资金的使用情况监管待加强；事后对服务价格和服务质量监督待优化。评估方面，评估人员稍显单一，缺少公众、第三方专业机构的参与，带有一定的主观性与盲目性；评估标准随意性较大，未形成系统和详细的标准，缺少专业性与公正性；评估方式以听取汇报和对照服务清单为主，比较缺乏客观性与全面性。

(三)社会组织承接能力待提升

1.结构类型占比不均。2012年浦口区的社会组织是243家，为了满足每万人13个社会组织的要求，截止2014年年底，社会组织增加到875家。虽数量增多了，但部分社会组织无实体化的运作，很少开展业务活动。目前，社会组织主要分三类：一是具有娱乐性质的文体活动类组织，二是体现公益精神的志愿服务类组织，三是维护居民权益的利益代表性组织。调研中发现，浦口区的三类组织发展态势不均衡：文体活动类发展得红红火火，志愿服务类占比不到20%，利益代表性组织则寥若晨星。

2.人力资源整合不优。一方面，社会组织内部队伍结构不合理。从业人员中专业和专职人员比重偏少，工作人员的学历结构、知识结构、年龄结构不合理，尤其是年轻化、专业化的队伍紧缺，导致社会组织后续发展乏力。另一方面，外部力量未深度挖掘。外部力量主要是社区工作者和大学生志愿者，浦口区驻区高校众多，但现在并没有深度挖掘社区工作者和大学生志愿者的力量。如大新社区的某个社会组织虽临近铁道技术学院，但提供服务过程中并没有充分利用高校大学生志愿者的力量。

3.资金来源渠道不广。理想状态下，社会组织资金主要来源于三个方面：一是来源于政府的财政资助与拨款；二是来源于一些财团的捐助和民间的慈善捐款；三是自身提供有偿福利服务所获得的收入。目前，浦口区社会组织维持自身发展与运作的资金来源主要是政府的财政资助与拨款，缺乏企业的捐助、民间的慈善捐款和社会组织自身提供有偿公共服务获得的收入。社会组织习惯于“政府输血”而缺乏“自身造血”，长此以往，可能将因失去自身的独立性而不能更好地承接政府购买的公共服务。

三、政府向社会组织购买公共服务的对策与路径

(一)转变政府职能，积极探索政府向社会组织购买公共服务的新思路

1.建立政府与社会组织的合作伙伴关系。随着政府职能的转变及社会治理主体的多元化，政府与社会组织之间正朝着合作伙伴的关系发展。政府应积极转变职能，树立共治理念，努力搭建信任沟通平台，确立政府与社会组织平等合作、相互尊重、优势互补的多元共治模式关系，提高公共服务的效率和质量。

2.确立社会组织公共服务供给主体地位。合理界定政府、市场、社会三者职能边界，建立公共服务领域的合作伙伴关系。凡是不宜政府行使、可以交由社会组织承担的工作，政府应让渡空间给社会组织，交由社会组织来承接。鼓励社会组织进入市场无法做、政府又不能为的公共服务领域，为市民提供差异化、多样化的公共服务。

3.明确政府部门公共服务购买的角色职责。政府向社会组织购买公共服务，由公共服务的直接提供者变成服务的购买者，在财政上表现为由公共资金的直接使用者逐渐变为资金分配者，并不是政府转移了自身应该承担的责任，而是转变公共服务供给的方式，通过制定标准、监督评估，向公众提供更高质量和水平的公共服务。

(二)加强制度建设，有效构建政府向社会组织购买公共服务的体制机制

1.规范政府购买公共服务的范围与标准。加快完善现行的《政府采购法》，明确政府购买公共服务的标准、种类、形式和范围。一是科学划分。划分清楚哪些是应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，哪些是可以向社会力量购买的，并合理设置公共服务购买目录。二是因地制宜。即在选择购买内容时，要以满足浦口区居民的需求为重要标准，在此基础上扩大购买范围，满足浦口居民日趋多样化的公共服务需求。比如在居家养老服务运作模式方面，由于浦口区既有城市社区又有农村社区，城市社区可采用专门的社会组织提供服务，而农村社区由于地域偏远、老人对照护者的心理偏好等原因应依托政府买单、邻里互助的方式。三是与时俱进。即随着社会经济的发展，适时调整政府购买公共服务的内容和范围。

2.规范政府购买公共服务的运作流程。包括制定规划、公开招标、签订合同、项目实施、监督管理、评估服务等政府购买公共服务的流程都需要明确规范。各部门确定购买服务目录并经财政局审核后，应主动向社会公开所需购买服务项目的服务标准、购买预算、评价方法和服务要求等内容，按规定采取定向委托或公开招标等方式向社会组织购买服务。在购买服务工作过程中，应明确财政局、审计局、购买单位与社会组织等主体的分工与职责，按规定进行信息公开、绩效评价与监督检查。

3.规范政府购买公共服务的资金安排与管理办法。政府应把购买公共服务的资金纳入公共财政预算，从而避免承接公共服务的社会组织的财政支持资金随着项目的结束而终结，以保证公共服务购买具有稳定的资金来源。财政部门要根据浦口区的财力状况和年度预算计划统筹安排公共服务购买的相关资金，本着“少花钱、多办事、办好事”原则，确保资金得到合理充分的利用。同时建立财政投入监管体系，形成完善的财政投入绩效评估制度，确保资金使用的公开、透明、规范、有效。

(三)建立评估监督体系，规避政府购买公共服务中的风险

1.建立政府向社会组织购买公共服务的评估体系。一是制定可操作化的评估标准。既包括对政府购买社会组织公共服务的效率评估，即财政资金是否实现了最大边际效用，又包括效果评估，即通过公众满意度来衡量政府购买公共服务的效果。二是构建多元化的评估主体。除了政府主管部门外，要提高人大、专家学者的参与度，提高评估的专业化水平；要明确公众参与的办法和途径，提高社会公众的参与度，保证评估结果的客观性和公正性。三是选择合适的评估方式。事前，采用需求及组织资质评估的办法，确定购买项目及服务提供者；事中，采用政府部门抽查、服务消费者反馈意见、社会公众监督、服务组织自律性评估相结合等方式评估，以保证组织自身按照协议规定及行业规章制度进行运作；事后，依照合同要求和评估标准及购买的服务事项实施情况进行评估。

2.优化政府向社会组织购买公共服务的监督机制。一是优化内部监督机制。做到全面监督，即对服务项目的申请、立项、招标、签约、实施、评估、反馈等公共服务购买过程中的每一个环节都进行监督，不仅包括对社会组织的监督，还包括对政府自身行为的监督，确保整个购买过程公正公开透明。同时建立动态监督模式，即对购买的事前、事中、事后都要进行监督，在协议实施过程中加强跟踪监管，发现问题及时解决。二是构建外部监督机制。普及公民、媒体监督，推进社会参与，做到监督的多元化；运用第三方机构监督，如会计事务所、专业调查公司等机构，以完善的信息披露保证社会组织的规范运作和高效服务，保证监督的独立性；完善专家监督机制，邀请一定数量并相对固定的专家学者，定期开展座谈会，并接受人大、政协的监督，实现监督的专业性。

(四)促进社会组织发展，提升社会组织承接政府购买公共服务的能力

1.政府要创造有利的外部环境，大力支持社会组织发展。一是加大法制和政策扶持力度。继续深化登记管理体制改革，适当降低社会组织承接公共服务的门槛，扩大直接登记范围，以场地、资金、环境、税收等优惠政策方式吸引外来社会组织入驻，为社会组织发展创造宽松的外部环境。二是加大孵化培育社会组织的力度。充分发挥浦口区社会组织服务与发展中心的力量，建立多部门联动机制，为社会组织提供后勤保障服务及信息咨询、网络服务、教育培训等支持，帮助社会组织在机构治理、团队建设、服务能力以及资源拓展等方面全面提升。三是营造有助于社会组织发展的社会氛围。通过电视、报纸、网络等途径进行宣传，提高社会公众对社会公益事业的责任心和参与度，形成有助于社会组织发展的社会氛围。

2.社会组织要加强内部建设和管理，提升承接公共服务的能力。一是大力完善内部治理，增强竞争力。承接政府购买公共服务的社会组织要明确组织的使命和目的，建立权责明确、协调运转、有效制衡的内部治理结构，提升民主科学决策水平和项目运作能力，夯实承接公共服务的基础。二是整合行政社会资源，增强抵抗力。社会组织应实现由“政府输血”向“自身造血”的转变，除政府资金外，还可以通过与企业合作、发行债券、收费服务与公益服务相结合等方式拓宽资金来源渠道。如浦口区银杏树养老服务中心除了承接政府的购买服务之外，还为其他老人提供低偿、有偿的个性化服务，提高获取社会资源的能力，保证社会组织能更好地承接政府购买的公共服务。三是加强人才队伍建设，增强专业性。加大对内部人才的培养，提高专业化和综合化能力；完善激励机制，帮助员工规划职业生涯，稳定专职工作人员队伍，形成长效机制。

(责任编辑：悠 然)

2015-06-11

课题负责人：李兆才；课题组成员：陈娟娟、赵慧、修楠、高菲。

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1672-1071(2015)04-0108-05