新型城镇化背景下城市自来水价格形成机制分析

孙 军 李保国

(1.淮海工学院商学院 江苏 连云港 222005； 2.连云港市物价局价格处 江苏 连云港 222002)



新型城镇化背景下城市自来水价格形成机制分析

孙 军1李保国2

(1.淮海工学院商学院 江苏 连云港 222005； 2.连云港市物价局价格处 江苏 连云港 222002)

水资源短缺将成为新型城镇化的一个重要瓶颈。水价改革是城市水资源管理的核心环节,也是新型城镇化背景下我国水务体制改革的关键性问题。针对这个问题，本文指出，一是要通过竞争机制解决自来水价格过低的问题，二是通过明确政企责任为竞争机制发挥作用提供条件。最后，本文指出了新型城镇化下合理水价形成机制的相关配套举措。

新型城镇化；自来水；价格形成机制

水是生命之源，城镇发展与水资源密切相关，这一点毋庸置疑。根据联合国《城市发展报告2011》的统计，全球人口规模最大的20个城市中有13个处在沿海地区，其他7个也都不同程度地处在江河湖泊周边。

长期以来，在水资源对城镇发展重要意义的认识方面，民众大都仅停留在用水层面，即水资源是各种生产及生活等活动过程的必需品。但事实上，水资源对城镇发展的重要程度远不限于用水这一层面。与此相比更为重要的是，江河湖海等水资源是城镇得以起源的决定性因素，是城镇发展赖以维持的资源基础。正因为丰富的水资源给相邻的城镇带来便捷的航运和交通，各种工业生产、货物贸易、各种服务等市场才在此基础上得以应运而生，并在巨大生产力的支撑下推动人口规模扩增，并衍生出各类生产和生活活动。由此可见，水资源既是城镇发展的重要诉求，也是城镇发展的天然推动力，水资源与城镇发展密切相关。

一、水资源短缺将成为我国新型城镇化瓶颈

十八大后，新型城镇化被视为拉动内需乃至推动中国经济持续增长的重要途径。但在实践中，新型城镇化正面临多种挑战。作为制约新型城镇化发展的短板之一，对于水资源的客观需要将可能成为优先于人力资本、物质资本以及资金等方面的城市竞争力源泉。

我国是一个缺水严重的国家，无论哪种水现在都是一种匮乏的状态。数据显示，2012年我国淡水资源总量为28000亿立方米，占全球水资源的6%，仅次于巴西、俄罗斯和加拿大，居世界第四位，但人均只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%。按国际标准，人均水资源低于3000立方米为轻度缺水，低于2000立方米为中度缺水，低于1000立方米为重度缺水，低于500立方米为极度缺水。照此，目前中国有16个省(区、市)重度缺水，有6个省、区极度缺水。2012年发布的《“我国近海海洋综合调查与评价”专项(908专项)》显示，中国沿海地区水资源短缺日益严重，11个沿海省(自治区、直辖市)所辖的52个沿海城市中，极度缺水18个、重度缺水10个、中度缺水9个、轻度缺水9个，近90%的城市存在不同程度缺水问题，水资源已经成为沿海地区经济社会可持续发展的瓶颈。

实际上，目前当下所看到的各种用水危机和挑战，只不过是我国城市发展过程中，水资源短期内在供求层面之间关系的一种表现，即在城市快速发展的背景下，用水的需求增长快于供水。在长期层面上，对我国快速发展的城市而言，水资源利用的更深层次矛盾则在于，城市所处的水资源环境及其质量能否长期满足它在社会经济各领域发展上的负荷需要和界限，如果城市长期突破水资源环境的限度进行发展，就需要全方位的对水资源问题作出调整以应对正在出现和将要出现的各种水危机。 新型城镇化发展好比是一场长跑运动，水资源的可持续性将是决定其最终成败的关键因素之一。

大量的研究和现实经验都证实，城市水问题产生的根源在于水资源配置机制的不合理，水资源配置机制与市场经济体制不适应，导致了对城市水供应(生产)和水消费主体的激励不当，造成水生产和消费主体行为扭曲，效率低下。[1]因此，建立合理的水资源配置机制是解决城市水问题的根本途径，其核心在于建立符合市场规律的城市水价形成机制，这是解决水价问题的“牛鼻子”和重心所在。

二、目前我国水价形成存在的主要问题

(一)水定价机制不健全

在我国，城市供水价格由政府制定，鉴于水价关系到居民生活成本，水价相对较低。据国际经验，水费支出应占家庭支出的2%，而世界银行对发展中国家居民可承受水价研究表明，家庭收入的5%为可支付供水和污水处理服务的上限。据环境商会的调查显示，我国水费支出占城市人均可支配收入的比重不超过1%。另外，从国家比较看，截止2008年，每立方米水，德国3.01美元，美国0.74美元，巴西0.65美元，日本、香港约为3美元，中国0.31美元。由此可以看出我国现行水价严重偏低，水定价机制不健全。

水定价机制的不健全导致用水单位普遍缺乏节水意识，水资源浪费严重。例如，农业方面，灌溉技术落后，灌溉用水利用率一般只有40%-50%。而发达国家为70%-80%；工业方面，生产方式粗放，全国工业万元增加值用水量是发达国家的5-10倍，水的重复利用率约为60%至65%，而发达国家一般在80%至85%以上；城市方面，据官方统计，国内600多个城市供水管网的平均漏损率超过15%，最高达70%以上。另一针对408个城市的统计表明，城市公共供水系统的管网漏损率平均为21.5%。由于管网渗漏和收不到水费等因素，中国某省会城市的供水干线产销差率高达41%。对比来看，日本1997年全国平均漏损率降到9.1%，1999年东京为7.6%，大阪1990年为6.6%。

(二)水价不能反映成本变动

在我国目前的自来水定价体系中，水价被锁死，但供水成本却一直在上涨。环境商会的调查显示，近几年电价、原材料、人工等供水成本大幅提升，供水企业亏损严重。据测算，用电成本占单位制水成本比例近20%，如北京市的大工业电价在近十年上涨了50%。人工成本增幅更大，北京职工平均工资增长了近160%。但近十年北京的水价上涨明显滞后，2003年为2.9元/吨，2013年为4元/吨，上涨38%。

供水成本的不断高涨也催生了水价倒挂现象，导致大批水厂长期亏损。2012年，全国约30%的城市供水企业处于亏损状态。供水企业迫于资金压力，难以进行必要的技术改造、设备更新，水质问题被长期忽视，供水质量无法得到较大提高，供水陷入低价低质的恶性循环，我国供水安全受到威胁。其实，兰州水危机的一幕早就在很多城市上演，而且还在持续。

(三)水成本难以核定

目前，阻挠水价上涨的一个最重要的原因在于，供水企业的成本很难来衡量。这一是因为城市供水主要采取成本加成定价法，政府定价主要依靠企业提供的成本资料即个别成本，而非合理的社会平均成本。因此，由于成本信息不对称，政府难以对垄断性水务企业的成本进行必要的约束，政府对水价的管制在一定程度上取决于政府与企业之间的讨价还价。由于企业的真实成本无法核算，因此，政府提升水价面临的居民的压力就会非常大。

第二，水价应该反映从水源地到水厂，再通过输水管网入户，以及从排水管网出户、进入污水处理厂进行污水处理的全成本。但是，当前对水资源开发、利用、保护全过程的成本尚未准确核算，特别是水资源地为保护水质所付出的经济牺牲，在水价中被严重忽视。以上两方面原因导致了我国水成本难以核定，进而导致了我国水价不合理。

三、自来水定价机制合理化举措

(一)引入竞争机制

由于我国自来水成本核算尚存的缺陷，成本价格难以核定，因此合理的水价也就无从给出，解决这个问题的关键在于竞争机制的引入。[2]

竞争机制是市场机制的最主要组成部分，它反映竞争与供求关系、价格变动、资金和劳动力流动等市场活动之间的有机联系。竞争既包括买者和卖者双方之间的竞争，也包括买者之间和卖者之间的竞争。竞争机制充分发挥作用和展开的标志是优胜劣汰，竞争机制是价格形成的最合理、最有效手段。通过竞争机制形成的水价将有利于企业自觉提高效率、改善服务、增加收入，并促进行业整合升级。 联系到自来水行业，这地方的主要问题在于，竞争机制是否可以引入自来水这样的公用资源领域。

实际上，公用资源领域完全可以引入竞争机制。以英国为例，撒切尔夫人执政时期，英国政府掀起了一场把公用资源产品决定权交还给市场的改革。具体说来，自70年代初开始，英国水务管理体制开始变革。首先，英国政府将原来的1000多个大大小小的水务管理机构进行合并、重组，成立了10个水务局，每个水务局对本流域与水有关的事务全面负责，统一管理。水务局是法律授权的具有很大自主权、自负盈亏的公用事业单位；其次，在80年代中、后期，英国政府大力执行私有化政策，1986年政府宣布通过立法使水务局转变为股份有限公司，其目的是使水务局不受公共部门的财政限制和政府的干预，充分调动员工的积极性，而在1989年水法颁布后，水务局便成为国家控股的纯企业性公司。经过对产权关系和经营机制的改造，英国多数公用资源产品企业的经营绩效都有所提高，特别是盈利指标有了相当的改善。事后统计显示，公共领域有效的竞争，让英国在保持原来的服务标准的同时，成本平均节约20%左右。[3]

当然，英国公用资源领域的改革也并不是完全交给市场来处理，而是通过完善的法律来规范和约束民营化进程。为适应改革需要，英国政府先后为电信、煤气、自来水、电力和铁路运输产业制定了一系列法律，并以这些法律作为公用事业领域政府管制体制改革的纲领性文件和实行政府管制的依据。

因此，资源产品领域的公共性并不意味着独家垄断供给，它只意味着资源产品必须通过公共程序审核，并以反映公意的方式来进行抉择。正是基于这样的理念，在法律监督等前提条件完备的情况下，招标竞争、价格听证、规制谈判等制度的建立会使得企业间潜在的竞争机制能发挥作用，进而让水务等企业的经营成本逐渐透明化，并顺利地实现资源产品供给的低成本以及最终定价的合理性。

结合以上分析，本文认为，我国应该大力推行城市水务的特许经营，引入市场竞争机制来促进行业发展。不过，由于我国657个城市、1600多个县城、两万多个镇都有自己的供水排水企业，企业的服务规模大不一样，很难横向对比合理成本，因此应该逐步打破地域垄断，跨地域经营，不断扩大企业的市场规模，提高产业集中度，培育几十家大型市政公用企业，推动有效竞争，建立合理的水资源配置机制，从而解决水价形成中成本难以确定的难题。

江苏省正在试行的区域供水模式便是一个很好的探索。从2000年开始，江苏省在全国率先大力推进区域供水工作，苏锡常成为理所当然的先行区。2001年2月，《苏锡常地区区域供水规划》经省政府批准实施；2003年12月，《宁镇扬泰通地区区域供水规划》经省政府批准实施；2006年4月，《苏北地区区域供水规划》经省政府批准实施。经过十几年的持续努力，目前，江苏省区域供水覆盖率已达76%，其中苏南城乡统筹区域供水已经基本全部实现，苏中地区已实现96%，苏北地区正在全力推进。全省近6000万人口实现城乡用水同网、同质、同价、同服务。截至2011年年底，全省城乡统筹区域供水设施总投入350亿元。数字还在动态增长。在调查采访中了解到，海安县公共财政拿出10亿元，没有让乡镇负担，也没有为此而增加百姓负担。宜兴市2000多公里的管线，由市里统一组织建设，从水厂主干管到老百姓家的管道，总投资十几亿元，全部由政府买单。

(二)明确政府和市场职责

水价完全由政府控制这种定价机制不合理，但如果水市场完全放开，全部由市场来决定也更不科学。实际上，自上世纪90年代开始的一段时间内，我国有些地区推动城市水务市场化改革中出现过度市场化倾向，将供水基础设施建设全部交由企业融资解决，政府对城市供水设施建设的投入有所减少，城市管网等基础设施建设投入主要由企业承担，使得城市供水企业压力增大，亏损面不断增加。由于供水企业对基础设施的投入有不同的融资方式，因此，融资成本也不同，使水价成本监审难度增大。企业若不断投入基础供水设施建设，又无法通过快速提高水价来增加收入，可能出现建的基础设施越多，亏损越大的问题。企业与政府之间的界限并没有被很好的划定。

实际上，随着城市化进程加快，对城市自来水管网的需求增加，需要大量的基础设施投入，而这些投入是供水企业独自很难承担的。同时，若将城市新城建设中的供水基础设施投入通过提高水价来解决，则这些新城的基础设施投入，需要由现有居住的城市居民来承担，这显然也是不公平的，并且是很难实施的，市场竞争机制也无从发挥作用。在水价中哪些需要居民承担，哪些需要政府无偿投入，已经是目前城市供水价格定价中面临的主要问题，准确划分政府和市场的责任已经是一个不可回避的问题。

对于经营性的事务，政府应该逐渐将制水、供水等具体服务职能移交给企业主体，退出城市水业中具体的经营和服务。供水设施的建设投入是城市基础设施投入，应由财政承担市政管网建设，靠提水价不能解决。当然充分考虑现有财政压力，可逐步提高财政在市政管网建设中的比例，而自来水企业承担部分比例逐步下降。管网是国有资产，是由政府交给自来水企业委托管理的，最终模式是管网与厂网分开，厂可上市，管网由政府投资。在城市供水体系中，政府具体投入范围有：新水源地开发、勘探、水资源的生态保护、补偿、城市主管网的建设等，其资金应来源于水资源费、城市公用事业附加等。居民和社会应承担的支管网、入户管网和日常维护费用应在水价上予以体现。

因此，我国城市供水价格改革的关键不仅在供水价格水平的调整上，而且更为重要的是要明确划分政府和市场在供水体系中的责任，只有明确了双方的不同责任，供水系统中的各方责任才能够明确，为市场化机制的运作奠定基础，为成本定价法提供支撑和保障。

(三)加快推进差别化定价机制

1．加快推行用途差别化定价机制

在新型城镇化过程中，除了继续沿用价格手段厘清城市用水供需关系，改善城市局部用水环境之外，更为迫切的任务则是，如何在全社会范围内通过更加合理的制度安排来挖掘水资源利用和保护的潜力，激发城市节水的动能，提升城市用水的效率。

由于水资源利用具有多样性的特征，应根据不同的用途，诸如居民生活用水、工商业用水、农业用水、特种行业用水等实行差别化定价方式。如居民生活用水主要是起到保障居民基本生活的作用，其价格不应过高，要充分考虑居民的基本承受能力；工业用水、服务行业用水作为一种生产资料，应根据供水成本和市场供求变化适时对价格做出调整，以充分体现水资源的商品属性；农业是关系国计民生的基础产业，并且农民对于水价的承受能力相对较低，制定农业水价时，要充分考虑我国农业用水户的承受能力，应当通过政府补贴等多种手段将其控制在合理可承受的范围之内。另外，加强对区别水价的征收力度，对违法“偷水”、污水直排等情况进行严惩，才能真正保证改革的效果。

2．加快推进阶梯水价定价机制

与单一水价相比，阶梯水价在促进节水、公平负担和补偿成本等方面具有优势，能够兼顾效率和公平。[4]目前，在我国周边，韩国、新加坡、泰国、菲律宾、印尼、尼泊尔以及我国香港等地区均已实行居民阶梯水价制度。目前，在全国已实施阶梯水价的地区节水效果非常明显。例如，在全国率先实行阶梯水价的深圳市，经过不断调整完善各阶梯水量和水价，户月均用水量从2000年的29.4立方米下降到目前的17.9立方米，降幅高达39%。江苏连云港据2014年4月统计全市141718户居民，自2013年1月1日实施居民阶梯水价以来，居民平均用水量由之前的7吨/月·户下降到6.7吨/月·户，效果非常明显。

建立城镇阶梯水价制度是新型城镇化背景下兼顾公平、效率以及用水安全的重点所在，在推行的过程中要坚持以下原则：一是公平原则。水是每个人生活的必需品，因此必须保障最普通居民的用水安全，一级价格和用水量要满足普通居民基本正常的生活需要；二是效率原则。在一级用水得到满足的条件下，在二、三级用水上就要以效率为原则，实行累进制，用水多负担也将会更多。另外，对于水资源较为丰富的地区实行鼓励使用的定价机制，对于水资源缺乏的地区实行限制使用的定价，促进水资源的高效利用。

四、新型城镇化下合理水价形成机制的配套举措

(一)全面推进城镇水务一体化管理

从源头到终端用户，水价应是一个完整、连贯、有机的价格体系。虽然2002年新修订的《水法》明确由水利行政主管部门行使统一管理的权力，但是目前部门分割管理仍然存在，如水利工程供水由水利部门进行行业管理，城市自来水由城市建设部门进行行业管理。另外，水利部门和环保部门在污染物排放控制、水质监测、饮用水源保护、水资源和水环境保护规划以及水环境功能区划等职能方面都存在着交叉。由于部门彼此间缺乏有效的沟通、协调，严重影响了水价的统一协调管理。

实现城镇水务一体化管理的水务体制,是实现水资源供需平衡、形成合理水价制定机制，实施新型城镇化的基础。我国城市水管理长期以来处于多头管理,分割管理状态,城乡分割、水量与水质分割、地表水与地下水分割,已很难适应新型城镇化发展过程中人们对水质、水服务的要求。而水管理模式转型的核心是优先加强制度建设和体制创新,构建新型城镇化背景下我国治水框架,包括建立健全治水的法律法规体系以及各项强制性和激励性制度安排,建立统一的水管理体制,统筹水资源、水环境、水生态等各项涉水事务。国外经验和我国城市探索表明,把城市水资源管理职能调整并统一到一个主管部门,对城乡水务进行一体化管理,是符合水资源客观规律的科学管理模式，也是下一步推行新型城镇化的重点所在。

(二)加大城镇水利基础设施投入

我国城市污水处理率较低的主要原因是我国的城市污水处理厂建设滞后。民族证券在2013年6月发布的一份《水务行业增长趋势不改》的报告中指出，美国现在平均每1万人就拥有1座污水处理厂，英国和德国分别为每7000 和8000人拥有1座污水处理厂。我国城镇人口中，平均每150万人才拥有1座污水处理厂。截至2011年底，全国设市城市、县累计建成城镇污水处理厂3135座。因此，要加快城镇供水管网更新改造步伐，加快对老城区供水管网的改造。要统筹规划建设各类管网设施，并逐渐实现管网雨污分流。加快城市污水和垃圾处理设施建设，重点建设城镇污水处理厂和垃圾处理厂，严格排污控制，确保水功能区达标。

另外，要建立长效、稳定的水资源管理投入机制，不断加大公共财政对水资源管理的投入，保障水资源节约、保护和管理的工作经费。重点加强对水资源管理系统建设、水资源监测、节水改造和技术推广应用、水库水源保护建设、地下水资源保护、水生态修复、水资源管理装备以及中水回用、雨水利用、分质供水等非常规水资源利用工程等工作的支持。

(三)建立和完善周期性水价调整机制

可以参照国外成熟的经验做法，根据供水的社会平均成本以及居民可承受能力，制定价格调整方案。譬如，与CPI、PPI等指数相挂钩，对水价进行相应的适时调整。调整宜采取“小幅稳进”的方式，上涨幅度不宜过大、速度不宜过快。

水价调整机制的完善需要落实和完善水价听证制度。严格按照《中华人民共和国价格法》的规定，召开由社会各界人士参加的价格调整听证会，广泛征求社会各界的意见，同时通过新闻媒体加强宣传和引导，以争取广大群众的理解和支持，使利益相关者了解水价构成、计价方式、不同水资源间的比价和差价，以及水价调整的原因等，完善水价听证制度，增强听证制度的公信度。

[1]刘世庆，许英明.我国城市水价机制与改革路径研究综述[J].经济学动态,2012，(1).

[2]方耀民. 我国水价形成机制改革回顾与展望[J].经济体制改革,2008，(1).

[3]姜翔程，方乐润. 英国水价制度介绍及启示[J].水利经济，2000，(1).

[4]张满英.提高用水效率、促进节约用水,加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度[J].价格理论与实践,2014，(2).

(责任编辑：辉 龙)

2015-05-19

孙军(1979-)，男，山东莱西人，南京大学经济学博士，淮海工学院商学院副教授，经济与贸易系主任，研究方向为产业经济学、区域经济学。李保国(1965-)，男，江苏连云港人，连云港市物价局价格处处长。

D26

A

1672-1071(2015)04-0032-05