保留进城落户农民“三权”会生发多大的利益矛盾？

董若愚 方辉振

(黄山市委党校 安徽 黄山 245000； 南京市委党校 江苏 南京 210046)



保留进城落户农民“三权”会生发多大的利益矛盾？

董若愚 方辉振

(黄山市委党校 安徽 黄山 245000； 南京市委党校 江苏 南京 210046)

保留进城落户农民土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权这“三权”，是本次户籍制度改革的一大亮点，它对于进一步保障农民权利、巩固党的执政基础、尊重广大农民意愿、积极稳妥推进中国特色新型城镇化和传承中华文明都具有重大的现实意义，但由此也会在农民与农民之间、农民与市民之间、农民与中央政府、地方政府以及输出地政府与输入地政府之间生发诸多利益矛盾。只有全面认识和深刻把握由此产生的利益矛盾，以利益最大公约数而构建一系列的利益协调机制,才能富有成效地把进城落户农民的“三权”保障落到实处。

进城落户农民；“三权”；利益矛盾；协调机制

经党中央审定、国务院公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确提出：土地承包经营权和宅基地使用权是法律赋予农户的用益物权，集体收益分配权是农民作为集体经济组织成员应当享有的合法财产权利；进城落户农民是否有偿退出“三权”，应根据党的十八届三中全会精神，在尊重农民意愿前提下开展试点；现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。[1]我们认为，现阶段可以继续保留进城落户农民“三权”既具有重大的现功用，但由此也会生发诸多的利益矛盾，只有以利益最大公约数而构建一系列的利益协调机制,才能更加积极、富有成效地把进城落户农民的“三权”保障落到实处。

一、保留进城落户农民的“三权”有何现实功用？

对进城落户农民仍保留土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权这“三权”做出的明确保障规定，是本次户籍制度改革的一大亮点，它对于进一步保障和巩固党的执政基础、尊重广大农民意愿和积极稳妥推进中国特色新型城镇化、传承中华文明都具有重大的现实功用。

1、它是总结我国历史经验教训，进一步保障农民权益和巩固党的执政基础的必然选择。从历史上来看，农民这一社会群体历来是中国共产党最重要的群众基础和执政基础。党的群众基础和执政基础的巩固与扩大是同共产党维护、实现和发展农民群众的权利是紧密联系在一起的。可以说，什么时候中国共产党比较好地解决了农民权利问题，农民群众真正得到了实惠，农民群众就真心实意地拥护中国共产党，中国共产党的群众基础和执政基础就空前巩固，党领导的事业就能取得巨大的成就。对于我国农民来说，土地是最基本的生存资源；对于政府特别是共产党来说，土地则是发动和组织农民的有效手段，也是得到广大农民拥护和支持的重要物质资源。 共产党之所以能够打败国民党，成功夺取政权，最根本的就是依靠土地革命和土地改革，保障农民土地权利从而得到了广大农民支持拥护而成功获取的。1949年建立新中国以后，共产党采取没收地主土地无偿分给没地或少地的农民，实行“耕者有田”的政策，广大农民获得了相对完整的土地所有权及其经营权和收益权，农民由衷地感谢和拥护共产党。它也为共产党稳固政权，以及后来推进工业化奠定了扎实的基础。但后来推动的激进式集体化、人民公社化，又把土地的农民所有制变为所谓集体所有制，即剥夺了农民最基本生产资料——土地的过程，造成广大农民财产权利的全面被剥夺和人身权利的全面被依附。最终结果是既破坏了农业生产，影响了农村社会的稳定，又导致国家与农民关系的紧张 。1978年，改革开放也是从农村土地改革，实行分田到户，家庭联产承包责任制开始的。家庭联产承包责任制 使广大农民又一次获得了土地自主经营权，实现了农民对劳动与收益对等性要求，共产党再次获得了广大农民的认同和支持，从而巩固了共产党在农村的执政基础。但随着我国工业化和城镇化的快速扩张，全国各地又掀起了“圈地运动”热浪，大量农民承包地和宅基地被侵占转为工业用地和城镇建设用地，造成许多地方农民沦为“种田无地、上班无岗、养老无保”的“三无农民”，再次触动了农民土地的神经，再次突破了农民生存的底线，许多农民被迫走上漫长的告状、上访之路，进而最终造成政府与农民关系的日益紧张、疏远，甚至对立，严重影响了共产党的执政基础。即使37年过去了，时空已经变换了，但土地仍然是和国家政权的基础紧密联系在一起的。[2]

2、它是尊重广大农民意愿，适应我国现在的经济发展与公共服务状况而作出的科学安排。土地是农民安身立命的根本，但目前不少地方土地承包经营权、宅基地使用权的确权登记颁证工作还没有完成。按照现行的土地承包法，进城落户农民转为非农业户口的，应将承包地交回集体发包方，不交的集体有权收回。如此之下，农民对进城落户自然心存顾虑。2010年，中国社科院通过对11万农民进行调查，结果显示长年进城务工群体(生于1960——1970年代)不愿转为非农户口的比例达80%，年轻进城务工群体(生于1980年代)不愿转为非农户口的比例达75%，而若以土地权益作为交换而落户城镇，不愿转为非农户口的比例则高达90%。 2013年“广东省有关部门为期2个月的《广东省农民现状问卷调查》，结果显示，尽管广东农民35岁以下的青壮年约2/3在外打工，但接近一半的受访农民却不愿意迁移到城市居住，主要原因是融入城市的代价太大、成本太高”。[3]另“据四川省统计局2014年7月25日发布的《2014年四川省进城务工人员现状调查报告》显示：有93.7%的进城务工人员表示习惯城市生活，但愿意落户城市的只有10.7%；怕养老得不到解决、住房没有保障、失业或找不到工作是进城务工人员转为城镇户口担心的三大问题；如果转为城镇户口，进城务工人员希望家中土地维持现状不变和有偿流转的比例占59.3%，希望农村住房维持现状不变的占57.4%。目前中央虽然提出了保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利；把进城落户农民完全纳入城镇社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社会保障体系；把进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，采取多种方式保障农业转移人口基本住房需求。但在城镇职工各项保障存在机关、事业单位、企业职工双轨制甚至多轨制都还剪不断理还乱的背景下，几乎没有人会相信对进城农民工的保障能够很快与城镇居民平起平坐”。[4]所以说让农民放弃现在法律上、政策上赋予农民的这三项权益，那农民当然心理上是极不踏实的，是极度担忧的。那么怎么样才能够让农民消除他的这些顾虑，还是要在城市这方面来做文章，让农民在城市当中能够感受到切实的利益，能够感受到像城市职工一样的福利，比如说能够用公积金，能够有安置房，子女也能够在当地就近上学升学。只有这样，农民才能够完完全全进城，到这时农民的这三项权利，就可以通过补偿的方式，好比一些地方通过安置房换农民的宅基地的放弃，通过提供的社会保障来换农民的承包经营权的这个放弃。如果要是对集体资产的收益分配，就可以通过集体购买的方式，通过这个市场化的手段，给农民一个合理的补偿，那么农民最终还是能够离开农村进入城镇的。

3、它是吸取世界各国发展教训，积极稳妥推进中国特色新型城镇化的特色选择。中国特色的城镇化具有与世界上一般发展中国家不同的特点，一是城市市基础设施比较良好；二是城市中没出现大规模贫民窟现象。这完全是与中国的城乡二元结构、农村基本经营制度以及土地制度的特色选择有关。目前，中国城乡二元结构对过去限制农民进城的行政堡垒都差不多取消了，农民不仅可以自由地进城了，还可以自由地回乡，保留了农民可能进城失败仍然可以返回农村的基本条件；但同时却又限制城市资本及市民随意下乡进村落户的自由。从这个意义上说，当前这种城乡二元结构正在发生历史性变化，即对农民由过去剥削性的城乡二元结构变成现在保护性的城乡二元结构，变成保护进城可能失败仍然可以返回农村权利的制度。正是这种保护性的城乡二元结构给进城失败农民可以返回农村的机会，还能过上基本温饱的生活，从而也就避免了中国城市大规模贫民窟的形成。中国农村基本经营制度的特点是土地归农村集体所有，农民按户承包经营，农民有长久不变的土地经营权；每户农民都有无偿使用的宅基地。这种农村基本经营制度让所有农民都可以通过承包经营土地获得基本生活资料，可以在宅基地盖上用于生产生活的住宅，从而使广大农民能够大致过上温饱生活。当代中国土地管理的最大特点是消灭了特权的土地贵族集团，没人再可以凭借其占有的土地来剥削他人及不而获，成为土地食利者。近年来正是将城郊农地非农使用增值收益以土地出让金的形式用作城镇基础设施建设，良好的城镇基础设施又成为城镇经济进一步发展和更多人口城市化的润滑，实现了部分人口城镇化。这种以城郊农地非农使用增值收益归公为核心的土地制度使中国城市化取得了突飞猛进的发展，它也是中国虽然世界上的发展中国家，却可以有发达国家一样良好城市基础设施的关键所在。试想，如果没有中国特色的城乡二元结构和农村基本经营制度为农民提供在城乡之间自由往返的通道，中国城市必会产生大规模的贫民窟，在这样的贫民窟生活，不仅对农民不人道，而且一旦发生经济危机，大规模的城市贫民窟必会对其起到推波助澜的作用，经济危机转化为社会、政治危机的可能性极大。加上中国缺少大规模超越性宗教的国情，城市大规模贫民窟的治理难度必然超出有宗教信仰国家的很多倍。[5]因此，保留进城落户农民“三权” ，将过去“剥削型”的城乡二元结构创造性转化为“保护型”的城乡二元结构 ，保持农村基本经营制度的稳定，为农民提供在城乡之间往返进退的条件；保持中国土地制度的优势，将城市化与建设城镇基础设施的筹资与改革土地财政体制结合起来，这样就可以保持中国社会的基本稳定，就会为积极稳妥推进中国特色新型城镇化提供坚实保障。

4、它是记住乡愁，传承传统乡村文化和传播现代城市文明的有效途征。中华文明的一个重要特征就是文化传承的持续性，它既表现在物质和非物质的上下几千年来传承，也表现在国人记住乡愁的“寻根”意识。中国农民是世世代代生活在乡村熟人社会中的，他们的乡村生活往往是生产、生活与风俗人情三位一体的。乡村的山林、河流、田野、道路、建筑以及生产方式、生活方式、风俗习惯等，都是乡村中国传统文化的的载体。祖上或儿时居住的村落风貌及生产生活方式，对于离乡背景的外流人员及其后代来说，往往是精神上的“根”。数千年来，中国的读书人、商人或其他群体一，无论外出从下、经商还是打工，甚至重洋远渡，也往往都有“寻根”情结，有的落叶归“根”。故乡与游子常常相互影响，故乡情游子念，游子从故乡汲取精神营养又把现代城市文明融入故乡，历史上许多美丽乡村道路、村落布局建筑及水利设施也是由离乡外出的群体打通修建的，离乡外出群体对故乡村落风貌及生产生活方式产生了重大影响，“根”的文化在历史的长河中代代传承。在当今，大多数进城落户的农民家庭也仍然与故乡保持着密切的亲缘、朋友关系，他们祖上的墓葬、儿时的玩伴、学时的同学老师、农时的农具及乡村风光还时常在脑海中浮现，他们在外发了财、学了艺也愿意回到故乡发展创业显摆。因此，保留进城落户农民“三权”，对于留住进城落户农民工家庭乃至其后代在农村的“根”，更好地传承中国传统文化和传播现代城市文明是有积极效应的。[6]

二、保留进城落户农民“三权”会生发的利益矛盾

现阶段保留进城落户农民“三权”不仅对国家宏观层面具有重大的现实意义，而且对进城落户农民个体家庭也会产生积极的经济效应：首先是保障了进城落户农民的当期利益，如土地承包经营权流转、宅基地使用权转让和集体收益分配权分红的收益；其次是保障了进城落户农民的预期利益，如承包地、宅基地如果将来被国家征收时可以此获得的经济补偿，集体资产经营良好可增加的分红；第三是保障了农民如果在城镇可能失败仍然可以返回农村再次对承包地、宅基地、房屋使用的权利。[7]但由此也会产生和引发一系利益矛盾。

1、 与留村农民的利益矛盾。如果保留“三权”，对留在农村的农民家庭就可能会产生消极的经济效应：一是留在农村的农民家庭将不能获得已经进城落户农民家庭的土地承包经营权、影响土地适度规模经营的推进，从而增加其收益。土地适度规模经营是农业现代化的重要基础条件，而影响土地适度规模经营的主要因素是户均占有的土地，如果进城落户农民家庭让出土地，留村农民家庭的劳动力经营的土地面积就会增加，就有利于土地规模经营；反之，如果进城落户农民家庭保留土地，就可能不利于土地规模经营或增加土地规模经营的成本，因为留在农村的农民家庭要获得其土地承包经营权就要支付一定流转补偿费用，从而增加其经营成本。二是进城落户农民往往是村中的能人，由于当时推行家庭联产承包责任制时，土地是好坏、远近搭配的，进城落户农民的承包地、宅基地与留村农民的承包地、宅基地可能是交错混杂在一起，如果保留“三权”，就可能影响留村农民家庭对自己承包地、宅基地的总体规划总体开发利用，从而影响其收益的提高；[8]三是进城落户农民家庭继续参与集体收益分配就会减少留在农村的农民家庭的分配额。

2、与已往进城农民的的利益矛盾。保留进城落户农民“三权”可能会引发已往交回土地物权的农民“悔索权”反应。过去一些地方的农民工已经全家进城落户，其中多数地方依法要求当时进城落户农民交还了土地承包权和宅基地使用权，如果现在又规定可以保留土地承包权和宅基地使用权，是否可能引发这一群体的“悔索权”反应？这是一个有待观察和研究的问题。

3、 与原市民的利益矛盾。从直接关系来观察，对进城落户农民是否保留“三权”，对城镇原市民没有直接的利害关系；但要细究起间接关系来，如果继续保留进城落户农民“三权”，由于城镇原市民不享有土地承包经营流转权、集体收益分配权和宅基地使用权，对农民由过去剥削性的城乡二元结构变成现在保护性的城乡二元结构，因而有一部分城镇原市民可能认为自己作普通公民没能享受到此项权利而生发不满。因为进城落户农民可以享受户口或居住证所承载的子女入学、医疗保险、创业就业扶持、住房保障、养老保险、社会救助等公共服务和社会福利，却又保留着“三权”的保障和收益。这就可能从一个极端走向另一个极端。

4、与新市民的利益矛盾。保留进城落户农民“三权”可能会增加新市民购房租房等进城落户的成本。随着我国户籍制度的深化改革和城镇化的不断发展，大规模、流动性的新市民将会不断产生。由于进城落户农民见多识广，维权意识高，谈判能力强，如果保留其“三权”往往会抬高征地拆迁补偿标准，而征地拆迁补偿过高的后果最终会转嫁到购房者特别是新市民的身上，新市民往往成为现实或潜在的利益受损者。对补偿标准的过高预期，导致土地征拆迁更为艰难；继续大幅提高补偿标准，地方财政将不堪重负；征地成本的转嫁，必将大幅增加二、三产业的成本，最终转嫁城镇消费者和购房者。这种财富转移规模过大，必然会因其不公而造成新的社会矛盾。[9]

5、与地方政府的利益矛盾。在推进农民进城落户过程中，劳动力的输入地政府与输出地政府具有不同的收益：对输出地而言，输出人口可使本地政府拥有更多的土地资源；对输入地而言，输入人口可为本地提供大量廉价的劳动力资源。国家发改委宏观经济研究院相关负责人强调，由于目前中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府对推进农民进城落户的成本如何进行合理的分担还没有寻找到各方能接受又切实可行的行动方案，特别是农民宅基地指标如何转化为城镇建设用地指标，又如何实现跨省流转分配，农民工各种社会保障如何在输入地与输出地之间接续等还没有得到有效解决，因而输入地政府与输出地政府大都不愿意承担市民化的成本，它们在成本分摊上就相互推诿。如果让农民工家庭来承担这笔费用，自己花钱购买城镇居民应有的公共服务，既不合情理，也无现实可能。从“谁受益、谁承担”的经济学角度来说，输入地政府是农民工的最大受益者，应当在其成本分担中负起主要责任，何况城市的发展目标本身就要实现基本公共服务的均等化，没有理由要求农民工一面为城市发展繁荣做出劳动奉献，一面又要自己花钱购买公共服务。所以，输入地政府应当承担起推进农民进城落户过程中教育、医疗、保障房等社会保障的主要成本。但这样要求又可能产生另外一个问题，即农民进城落户后，享受了输入地的公共服务，但其土地仍然留在输出地，其土地收益则归输出地所有；输出地还能转移的劳动力市民化中获取更多的外部性收益，如劳动力在输入地赚得的金额带回老家，在输入地学到技术本领返乡创业等都能带动输出地的经济发展，这对输入地来说又失公允。[10]

三、如何协调保留进城落户农民“三权” 生发的利益矛盾？

产生上述种种利益矛盾冲突，既与推进农民进城落户的地区资源及经济发展状态有关，也与各地城市政府的发展定位有关，但最根本的还是相关的体制机制创新滞后，不能适应推进农民进城落户的发展要求。因此，要有效推进农民进城落户，就要以利益最大公约数而构建一系列的利益协调机制来破解这些利益矛盾冲突。

1、 主体平等机制。所谓主体平等机制，就是进城农民与留村农民、原市民与新市民、输入地政府与输出地政府等等利益主体平等利益表达权和公平利益博弈权的制度化。一是信息公开机制。要求有关方面公开有关进农民城落户的诸种信息，让有关利益方随时查询，保证农民、市民、政府等社会主体有平等的知情权。二是诉求表达机制。要求在相关制度设计上增加各利益主体参与利益表达的渠道，让各种农民、市民，输入地政府现输出地政府等利益主体都可以通过大众媒体等方式充分表达利益诉求。三是压力施加机制。目前我国社会，不同利益主体已有了弱势与强势之分，强势群体拥有的资源多，为自身争取利益的手段；而弱势群体则相对较少，要提高为自身争取利益的能力，就必需有特殊的对强势群体施加压力的机制。四是利益协商机制。它是一种在利益诉求得到充分表达的基础上，有利益矛盾方面主体依据法律的渠道和程序进行对话和谈判协商，从而自行解决矛盾的制度。五是是调节与仲裁机制。在利益主体发生矛盾而对话和谈判协商又不能达成妥协的情况下，就需要借助第三方来调解或仲裁，即需要中央政府或司法机关来来调解或仲裁。[11]

2、土地流转机制。建立和完善农村土地流转机制，是实现进城落户农民家庭承包地流转经营权和宅基地使用权有效流转并获得收益的必然要求。为此，一要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地规范有序流转。 规定农民进城落户后，其保留的土地承包经营权应当依法流转，即保留土地承包权、流转土地经营权，不得撂荒 ；其保留的宅基地使用权可以自愿有偿出让，在农村集体组织依法进行迁村并点时与其他村民履行相同义务和享有同等权利。二要建立健全以政府主导，以区县服务中心、乡镇服务站、村级服务点为网络，服务“三农”为宗旨的非盈利性的土地流转服务平台；并建立流转信息库，开展信息咨询、评估、协办手续等服务。三要建立公开土地流转信息网络，使社会各方能够及时、全面、准确地获取可靠的土地流转信息。四要积极培育各种具有较强专业性、独立性和权威性的土地投资机构、法律咨询机构、委托恰代理机构、土地保险机构等有效开展土地流转的中介服务组织。五要建立公平、开放、透明的土地流转价格形成和引导机制。应注重发挥市场对土地流转价格形成的决定性作用，避免政府的不当干预，提高透明度，接受社会监督。同时，由于我国土地流转市场还处在起步阶段，为了减少土地流转中恶意投机炒作，推动土地市场运行的公平、公正、有序，政府有关部门有必要在对形成土地价格有关因素的具体分析基础上，对不同土地作分等定级、科学评估，合理确定土地流转的基准价格，在基准价格的基础上由市场具体决定土地的流转价格，并建立相应的土地流转价格公示制度。[12]

3、成本分摊机制。实现农民进城落户的成本较大，需要明确中央政府、输入地政府、输出地政府、企业和农民自身五个主体的责任，建立合理的成本分担机制。第一，必须明确中央政府、省级政府和地方城市政府在推进农民进城落户方面的主要职责。中央政府必须依法制定基本公共服务的全国最低标准，并依法承担义务教育、公共医疗和社会保障等基本公共服务成本，增加对接受跨地区农业转移人口较多省份城市的财政支出补助；省级政府主要本省(区、市)公共服务标准，承担本省公共服务的费用支出，并增加对接受农业转移人口较多城市的财政支出补助；地方城市政府则要承担中央政府、省级政府规定的公共服务费用支出部分，以及城市基础设施建设和运营成本。第二，中央政府及省级政府要根据城市公共服务产品的不同各类，采取差异化的财政转移支付与财政分担体系，要以“谁受益大，谁承担多”的理念来明确地方城市的主体责任，对于享受人口红利的输入地来说，应明确其承担更多的责任。第三，还必须明确政府、企业和个人不同责任，政府主要承担农民进城落户在义务教育、就业服务、卫生医疗、社会保障、保障性住房建设以及城市公共设施建设等方面的公共费用；企业则需要保证职工工资正常增长，并缴纳职工社会保障费用，并可利用自有土地经规划批准建设职工宿舍；农民个人则需要承社会保障的自缴部分和住房等私人费用。[13]

4、“人财挂钩”机制。要根据推进农民进城落户的发展态势，以常住人口作为财政分成依据来调整中央政府、省级政府和地方城市政府之间的财政分配关系 ，进一步改革完善我国财税制度。一是健全中央政府和省级政府的“人财挂钩”机制，对接受农民进城落户较多的城市给予更多财政补助资金。二是进一步健全财权与事权相统一的财政管理体制，努力实现地方政府财权与事权相对应，确保地方政府具备提供一定公共服务和一定财政资金调节人口空间分布的能力。三是进行税制改革，努力促使我国生产型税制向消费型税制转变，逐步使消费成为主体税种，减少间接税，增加直接税，减少来自于企业缴纳的税收，增加来自于居民缴纳的税收，从而鼓励地方城市政府提供良好公共服务以吸引更多外来人口，改变地方城市政府要“人手”不要“人口”的倾向。[14]

5、“人地挂钩”机制。长期以来我国城镇化发展中的一大问题是人口城镇化与土地城镇化的严重脱节，土地城镇化速度大大快于人口城镇化，这跟这些年来推行的城乡建设用地增减挂钩政策直接相关。按照城镇化的逻辑，城镇化的核心内容是“人的城镇化”，不能只是土地城镇化及城市规模的扩大，而是要将农民化进城镇，因此就不应该以土地与土地挂钩，而应该以用地指标与接受农业转移人口进城落户数量挂钩。所以要推进新型城镇化，就必须改变这种不正常的利益格局，就要实行土地与农民进城取得户籍落户挂钩的新机制 ，即根据各城市实现农民进城落户的数量规模，在每年的用地指标上增加一部分指标 ，用于解决城市基础设施、公共服务设施和农民工住房问题；实行城市化地区建设用地增加规模与吸纳农民进城落户的规模挂钩，城镇建设用地规模与吸纳农民进城落户的规模挂钩。土地“挂钩”指标收益应该在确保农民工有稳定可靠社会保障和居住条件的基础上，收益剩余部分才能全部用于城市基本公共服务建设，用于扩大城市基础设施和公共服务容量。[15]从近期来看，农民进城落户对输入地政府会造成显著的土地压力和财政负担，而输出地政府相对受益，因此必须从“地”和“钱”两个方面来进行调节：一是在输出地与输入地之间建立一个土地指标的增减挂钩机制，规定由于农民转移出来而承包地和宅基地归输出地政府收储的土地指标，由中央政府统筹调剂一部分给输入地使用；允许进城落户农民将老家宅基地复耕为农地的过程中，将宅基地所对应的建设用地指标界定给农民，让该农民将宅基地使用权带到其就业落户的城市去，实行农业用地跨地区的占补平衡。二是规定输出地政府应向中央政府上交由于农民进城落户而产生的部分土地收益，再由中央政府通过财政转移支付的方式给输入地政府专门用于推进农民进城落户工作。[16]

6、法制保障机制。农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，是广大农民应当享有的完整财产权利，必须依法给保障。去年7月30日经党中央审议、国务院颁布的《关于推进户籍制度改革的意见》，为户籍制度改革顺利推进将起保驾护航的作用。今年1月中央、国务院印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，为保障进城落户农民“三权”提供了改革方向。为此，就需要进一步调整和改革现有的一些法律法规，从根本上剥离与户籍挂钩的歧视性制度，以保障进城落户农民“三权”落到实处。一是迫切需要修改现行的《土地管理法》，保障广大进城落户农民的土地物权；二是要修改调整〈〈劳动法〉〉，保障进城落户农民有平等的劳动就业权；三是修改完善〈〈义务教育法〉〉和〈〈社会保障法〉〉，保障进城落户农民孩子享有平等的接受义务教育权利和社会福利保障；四是修改完善〈〈选举法〉〉，不仅要保障外来人口的选举和被选举权，而且要依法保障农民这一弱势群体的代表数量；五是加快清理从中央到地方诸多不利于公民自由迁涉、安居乐业和享有平等权利的法规和政策，为促进广大农民进城落户提供强有力的法治保障。

[1]国务院.关于进一步推进户籍制度改革的意见[N].人民日报，2014-7-30.

[2]陈世伟.国家与农民的关系:基于执政党土地政策变迁的历史考察[J]. 社会主义研究，2012，(8).

[3]邱仰林.怎样实现“人的城镇化”[N].中国建设报，2014-8-27.

[4]童大焕.农民不愿进城落户的远虑和近忧[N]. 新华每日电讯，2014-8-4.

[5]贺雪峰.论中国式城市化与现代化道路[J].中国农村观察，2014，(1).

[6][7][8]沈水生.农民工全家进城落户后土地权益问题探讨[J].行政管理改革，2014，(7).

[9]梅新育.警惕征地拆迁补偿中的另一种倾向[J].中国党政干部论坛，2013，(1).

[10]郭霖.构建农业转移人口市民化的利益协调机制[J].江苏政协，2013，(11).

[11]孙立平.利益表达制度化之路[EB/OL].(2010-5-24).http://www.eeo.com.cn/eeo/jjgcb/2010/05/24/170719.shtml.

[12]焦国栋.农村土地流转应发挥好市场和政府的作用[N].光明日报，2014-09-20.

[13]张国胜等.社会成本、分摊机制与我国农民工市民化[J].经济学家，2013，(1).

[14]王大伟.城镇化扩内需的关键是推进农业转移人口市民化[N].中国经济时报，2013-1-8.

[15]华生.城镇化问题症结在于土地和人口脱节[N].经济参考报，2013-5-23.

[16]张占斌等.我国农民工市民化的财政支出测算与时空分布研究[J].中央财经大学学报，2013，(10).

(责任编辑：辉 龙)

2015-06-17

董若愚(1970-)，男，安徽桐城人，中共黄山市委党校(黄山市行政学院)经济学副教授，研究方向为社会主义经济问题；方辉振(1958-)，男，安徽歙县人，中共南京市委党校(南京市行政学院)经济学教授，研究方向为社会主义经济结构及三农问题。

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1672-1071(2015)04-0041-07