专题导读—中国农村卫生发展项目的实践与成效

张朝阳

国家卫生计生委项目资金监管服务中心 北京 100044



·专题研究·

专题导读—中国农村卫生发展项目的实践与成效

张朝阳

国家卫生计生委项目资金监管服务中心 北京 100044

世行贷款/英国赠款中国农村卫生发展项目(简称卫十一项目)利用世行贷款5 000万美元、英国赠款500万英镑，在我国东中西部的8个省(直辖市)、40个县(其中60%为贫困县)实施。项目于2008年10月启动，2014年12月31日结束。

项目的宗旨是提高项目地区居民基本卫生服务的可及性和公平性，可持续性地改善项目地区居民的健康水平，并为不同发展水平地区的农村卫生改革提供可推广的经验和模式，通过体制机制创新为医改觅踪探路。项目主要包括农村医疗保障制度建设、改善农村卫生服务提供系统、提供基本公共卫生服务、县级公立医院综合改革、项目协调与政策开发等领域。项目地区在项目设计框架基础上，结合当地情况和特点，探索适合当地卫生改革与发展的做法和经验，坚持“以创新驱动改革，以改革促进发展”的理念，围绕深化医药卫生体制改革的目标，依托国际与国内专家智力支撑，在农村医疗卫生体制机制创新、服务提供实现途径等方面开展活动。

经过六年探索，项目地区卫生筹资和服务提供的公平性得到改善，农村居民的健康保障网更加坚固，疾病负担有所减轻，基本医疗卫生服务的可及性明显改善，农村卫生系统的绩效明显提高，预期目标全面实现。项目探索形成了一系列有价值的实践经验和可行做法。其中，“新农合支付方式综合改革”、“农村基层医疗卫生机构绩效管理”、“公共卫生服务提供与管理模式”、“县级公立医院综合改革”、“健康村创建”等经验和模式，引起了国内外的关注和反响，许多经验得到了中央、国家卫生计生委、财政部领导的重视，批示要求宣传推广，项目的主要经验已在项目外地区得到传播和推广。项目经验同时也引起了国际组织以及周边国家的关注。世界银行、世界卫生组织，湄公河流域五国等周边国家，国际权威专家学者先后考察学习、评价项目成效。各级项目代表也曾在国际会议上介绍了项目经验。

此次国家卫生计生委项目监管中心同中央项目专家一起，选取了卫十一项目在以下五方面的部分经验编撰形成了5篇文章，这些均来自于项目省或县的探索实践，希望能够对国内各地正在深入推进的医改工作起到借鉴作用。

完善贫困人群医疗保障方面：2009年，率先探索完善新农合与医疗救助衔接制度，实现一站式服务，在项目地区推进“大病医疗救助制度”，建立“大病救助基金”及相应的管理模式，在提高大病医疗救助力度、扩大医疗救助资金渠道、构建长效筹资机制方面探索了新途径。项目地区除了实现医疗救助对象全参合之外，更为系统和规范地落实了“医前救助”和高额费用补助以及“一站式”结报服务，有效降低了医疗救助对象疾病经济负担，医疗服务利用公平性显著提高，居民对制度和管理满意度得到提升。

探索农村基层医疗卫生机构绩效管理方法：围绕“以质量为核心、以系统管理为手段”的绩效管理制度，开展以绩效计划、绩效沟通、绩效考核、绩效改进为主要内容的循环管理；以绩效持续改进为目标，建立基于卫生服务绩效的激励机制。经过5年的项目探索试点，项目地区乡镇卫生院的管理更加规范，卫生服务质量有所提高，卫生服务效率明显改善，居民满意度显著提高，在40个项目县中建成了具有示范意义的多个绩效管理先进县，为我国其他地区开展绩效管理提供了借鉴和示范。

实施多维度慢性病管理：在对高血压和糖尿病等慢性病的服务提供和管理机制、健康教育和健康促进模式、绩效考核方式等方面进行了积极的探索。通过加强对乡村两级医务人员的培训，以建立健康档案为切入点，以首诊测血压和高危人群主动筛查为主要方式发现农村居民的主要慢性病及其危险因素，针对健康、高危和慢性病患者等三类人群，采取健康教育与健康促进、健康管理和疾病管理等措施；在对高血压、糖尿病的发现和管理中，建立和完善了乡镇卫生人员基本公共卫生服务的绩效考核制度，提高了慢性病管理及防治效果指标的权重；探索了慢性病防治的跨领域合作机制，提高了慢性病的新农合补偿水平。

实践公共卫生系统评分：针对国内缺乏公共卫生服务系统绩效评价指标体系和方法的问题，卫十一项目在借鉴美国CDC、WHO等国际机构的绩效评价工作的基础上，结合我国公共卫生的基本职能和国家基本公共卫生服务项目和规范，围绕“构建指标—验证指标—修订指标—验证指标”的循环模式，开发了项目地区公共卫生服务系统绩效评价指标体系。通过2008—2013年的现场应用，结果显示该指标体系可客观地反映项目地区的公共卫生服务系统绩效；既可横向比较不同地区公共卫生服务系统同期的绩效水平，也可纵向比较不同时期的绩效变化，同时还可发现我国农村公共卫生服务系统建设中存在的薄弱环节，从而采取针对性措施，持续提高农村公共卫生服务系统的绩效。

开展健康村创建：健康村是由世界卫生组织在全球倡导的、解决农村健康问题的重要策略。卫十一项目首次在国内对健康村进行了明确定义，开发了系统的评价指标体系，并在项目地区开展健康村创建试点工作。项目地区以人居环境改造作为切入点，通过环境改善，培养居民的健康意识；营造有利于健康的社会环境，提高居民的健康素养；扩大和提供优质健康服务，提高居民对医疗卫生服务的利用；培育健康的行为方式，降低生活方式对健康的负面影响等。

(编辑 谢宇)

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世行贷款/英国赠款中国农村卫生发展项目(IBRD-75510 TF-92893) 作者简介：张朝阳, 男(1957年—), 研究员,北京大学、复旦大学兼职教授,国家卫生计生委项目资金监管服务中心主任,主要研究方向为初级卫生保健、卫生管理和政策分析、卫生项目评价。 E-mail:zhangzhy@nhfpc.gov.cn

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10.3969/j.issn.1674-2982.2015.11.001

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2015-11-06