检察机关提起行政公益诉讼的路径

季美君

最高人民检察院检察理论研究所研究员

检察机关提起行政公益诉讼的路径

季美君

最高人民检察院检察理论研究所研究员

2014年10月20日，贵州省金沙县环保局因“怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”被金沙县检察院告上了法庭。这起首例由检察机关提起、以行政机关为被告的公益诉讼案受到了社会各界的普遍关注。而检察机关应如何有效地提起行政公益诉讼案件更成了当前研究的迫切话题。

事实上，近几年来，有关行政公益诉讼问题的研究早已如火如荼，1笔者以“行政公益诉讼问题研究”为主题词，在中国知网上检索，从2001年到2014年，发表在各类期刊上的文章多达476篇，仅2014年就有25篇论文探讨这一主题，加上硕博士论文232篇（从2010年至2014年），仅2014年就有51篇；即便是有关检察机关提起行政公益诉讼问题方面的研究，从2001年至今，在各类期刊上发表的论文也多达63篇，从这些统计数字中可知该问题研究之热!但绝大多数作者讨论的都是比较宏大而宽泛的问题，如行政公益诉讼的制度构建，原告资格制度或主体问题、提起行政公益诉讼的必要性与可行性问题以及检察机关提起行政公益诉讼的理论依据与现实依据等。由于我国正处在社会转型过程中，社会生活的各个方面也发生着结构性的变化，由此带来的各种矛盾层出不穷，如企业改制、土地征收、房屋拆迁、环境保护等原因导致的利益纠纷时有发生，国有资产流失、生态环境受损、环境污染严重等现象比比皆是，这些矛盾与问题给构建社会主义和谐社会带来了重重障碍与严峻挑战！2014年10月23日党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出要“探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度”，这就为检察机关建立行政公益诉讼制度指明了方向。鉴于已有的研究成果与当前检察实践的需要，目前最为要紧的是进一步探讨检察机关应如何提起行政公益诉讼，如检察机关提起行政公益诉讼的案件来源与范围、诉讼中的举证责任以及诉讼后果的承担等，

即检察机关提起行政公益诉讼的路径问题，这也是本文探索研讨的重点所在。

一、诉讼案件的来源与范围

检察机关要提起行政公益诉讼，首先要考虑的就是如何发现此类案件？目前，行政公益诉讼案件的来源主要有两条途径：一是在行使职权过程中自行发现的行政机关侵害了国家和社会公共利益的非法行为或不作为；二是以群众举报、报案为线索发现的相关行为。但并不是所有来自这两条途径的案件都应该提起行政诉讼，这就涉及行政公益诉讼的案件范围问题。在规定案件范围时，既要维护检察机关的诉权以实现保护国家和社会公共利益的目的，又要合理设计以防止检察机关对行政权的过度干预。虽然有学者认为：“假设像古罗马共和时代一样，任何人都可作原告，今天，中国的行政诉讼仍然不会门庭若市，诉讼是要成本的,没事找事或以诉讼为乐的情况，极难出现。”2刘善春：《行政诉讼原理及名案解析》，中国法制出版社2001年出版，第483页。这种观点有一定道理，“民告官”的事在普通百姓眼中是能免则免，更何况是涉及面广、涉案人数众多的公益诉讼案件。但是，一项新制度在设立之初，在现实可能的范围内，必须尽可能地规定完善，在制度上同时设置相应的配套措施以防滥诉情形的发生，3具体应规定哪些措施以防止滥诉情形的发生，可参见黄学贤：《行政公益诉讼若干热点问题探讨》，载《法学》2005年第10 期。同时也可让该制度在运行之初尽可能地减少阻碍。受案范围是行政诉讼中特有的问题，对于行政公益诉讼来说，规定合理的案件范围就显得至关重要，其价值也更加突出。

事实上，这一问题，学者们已讨论了十多年，来自实践部门的观点为：检察机关的民事行政公诉不同于公民、法人的起诉，应当将其限制在一定范围之内，否则难免影响公民自主行使权利，破坏行政权的有效行使。4参见王景琦：《论民事行政公诉的范围》，载《法制日报》2001年2月12日。另外，从设立行政公益诉讼的目的是“使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正”出发，加上当前我国的司法资源有限而行政公益诉讼制度尚在探索阶段，检察机关提起行政公益诉讼的范围就不宜太宽。

由于行政公益诉讼针对的行为其侵犯的客体是国家利益和社会公共利益。因而，有必要进一步明确何谓国家利益和社会公共利益。国家利益，通常是指涉及国家所有权的利益，在司法实践中比较好界定；而社会公共利益，因公共利益概念本身的模糊性以及对模糊性原因解释的仁智互见而更捉摸不定,但“到底什么是公共利益，没有哪个国家的法有明确的规定, 这是由公共利益‘利益内容’的不确定和‘受益对象’的不确定所决定”的。5黄学贤:《公共利益界定的基本要素及应用》，载《法学》2004年第10 期。台湾学者陈锐雄也说：“何谓公共利益,因非常抽象, 可能言人人殊。”6陈锐雄:《民法总则新论》，台湾三民书局1982年版，第913页。但“公共利益不等于简单的大家的利益，也区别于多数人共享的、共有的或共同承担的共同利益，公共利益也不同于公众利益，因为公众利益既有纯私人性质的，也有公共性质的。公共利益是一个不确定的法律概念，以价值选择为基础，呈现历史性特征。公共利益必须具有公共性质，体现社会发展的整体性要求和强国富民的目标”。7胡鸿高：《论公共利益的法律界定——从要素解释的路径》，载《中国法学》2008年第4期。

因此，鉴于“公共利益”一词的重要性、复杂性，但又不是本文讨论的重点，笔者认为某一具体行政行为是否严重侵害了社会公共利益可交由检察机关和法院自由裁量，它们以宪法的公益

理念和实在的法律为基础来审查行政行为的公共利益目的和行为的妥当性,让公共利益成为公共行政要实现的目标，同时也是行为行政的合法依据。概括而言，社会公共利益指的是涉及社会大众的利益，具体是指涉及不特定多数人的生命、重大财产及健康安全等切身利益方面的权益，具有公共性、普遍性和不确定性等特点，但值得检察机关提起诉讼的，应该是那些性质严重的违法行为。在案件范围这一问题上，不少人已献计献策，提出了自己的想法，如有人认为其范围应局限于国有资产保护类案件、国有土地使用权转让案件、生态环境和资源保护类案件以及严重扰乱社会经济秩序类案件；也有人认为：“在目前来讲，范围应主要限定在国有资产流失案件、危害市场经济秩序案件、危害自然环境和滥用自然资源的案件、违反城市规划法的案件、公害案件、行政性垄断案件、破坏文物案件、公共工程的发包和重大项目的资金使用案件、违法发放抚恤金和其他社会福利案件等。”8参见李兴东：《谈检察机关提起行政公益诉讼的几点设想》，载《检察日报》2014年12月10日。还有人分析了学者研究受案范围的两种进路，在此基础上认为行政公益诉讼的受案范围应采取罗列式，将之归纳总结为八类：（1）国有资产流失案件；（2）环境污染案件；（3）自然资源滥用案件；（4）违法利用土地案件；（5）行政垄断案件；（6）违法侵害公民社会福利案件；（7）侵害社会弱势群体案件；（8）违法规划案件。9参见刘亮：《行政公益诉讼受案范围的确定》，载《成都行政学院学报》2014年第6期。事实上，学者在研究行政公益诉讼受案范围时意见纷呈，也从一个侧面反映了建立行政公益诉讼制度的难度。

综观已有的研究成果及种种理由，笔者认为在确定行政公益诉讼的案件范围时不应追求大而全，甚至是设立一网打尽的概括性条款，而应限定在现实中行政行为的作为或不作为所侵犯的国家和社会公共利益最为普遍而性质又最为严重的领域之内，而且对这些行为，老百姓的反应又是最为强烈的，同时又是现有权利救济体系难以作为的，如近些年发生的三聚氰胺事件、渤海湾漏油事件、毒胶囊事件等，以此来衡量，其范围就基本上与2012年《民事诉讼法》第55条规定的相一致，即成为行政公益诉讼的案件应具备三大条件：一是案件中受侵害的是国家或社会的公共利益；二是其危害达到了相当严重的程度；三必须是行政机关的作为或不作为的具体行政行为。10因我国《行政法诉讼法》规定，可诉行政行为必须是具体行政行为，不包括抽象行政行为。在行政公益诉讼中，也应排除抽象行政行为，因对于抽象行政行为，法律已规定由人大及其常委会以及上级行政机关来监督，且作为检察机关，也不应过度干预行政机关的工作而降低其工作效率。事实上，这类行为很难以罗列的形式加以穷尽来界定。因《关于十八届四中全会〈决定〉的说明》中已明确指出：“在现实生活中，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护等，由于与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，使其没有也无法提起公益诉讼，导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。由检察机关提起公益诉讼，有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度，也有利于推进法治政府建设。”因此，综合各方面因素及条件，笔者认为，当前，检察机关在探索提起行政公益诉讼时，其案件范围应当仅限于对损害国家利益和社会公共利益的违法行政行为，具体可以国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和自然资源保护等领域为重点，这也是当今社会群众反映最强烈、社会呼声最高、出现问题最为普遍的领域。

二、诉前调查与检察建议

检察机关通过上述两条途径初步发现行政机

关有侵害国家和社会公共利益的非法行为或不作为后，还需要以此为线索进一步调查核实这一行为是否确实存在、损害的范围有多大、受害的民众有多少、损害的后果有多严重等一系列相关问题。在调查过程中，检察机关的民事行政部门可以调用其他部门的调查资源，如反贪局、渎职侵权部门和监所部门等，联合这些部门中富有侦查经验的工作人员对案件进行全方位调查。在搞清相关的案件事实后，再由民行部门的办案人员作出相应的决定。

但是，对于决定需要提起行政公益诉讼的案件，检察机关还应设置一道诉前程序：检察建议。因为并不是所有发生在这些领域内且达到严重危害程序的行政行为必须马上以诉讼方式来解决，因诉讼是定纷止争的最后一道防线，是其他权利救济途径用尽后的最后一条途径，尤其是行政公益诉讼采用的是公权力的救济方法，其起诉对象是行政机关。因此，这类诉讼在处理程序上应与普通的行政诉讼有所不同，肩负法律监督职能的检察机关在起诉之前应设置一道诉前程序，即以调查得到的事实为基础，先向涉案的行政机关提出纠正的检察建议，当然这不是必经程序，但可以作为选择程序来适用，其主要目的是充分发挥检察机关的监督作用，同时也可最大限度地节约司法资源。

从本质上来说，在行政公益诉讼中，检察机关在性质和地位上仍是国家的法律监督机关，只是出于履行检察职能的目的而对危害了国家和社会公益利益的行政行为进行监督。而行政机关的职责是执行国家权力机关所制定的法律和决议，通过一系列的管理活动来实现国家的意志，因而其一切行为必须以法律规定为依据，违法行为无疑属于检察机关的法律监督范畴。而目前，“检察机关对行政违法行为的监督，主要是依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，范围相对比较窄。而实际情况是，行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪”。11参见赖斯诺：《检察建议在司法实践中的应用与规范》，载《中国检察官》2008年第5期。因此，有必要建立行政公益诉讼制度以更好地发挥检察机关的监督职能。

在司法实践中，检察机关在履行法律监督职责主要方式之一就是向被监督单位提出检察建议以督促其纠正违法行为。所谓检察建议，是指“人民检察院在办案过程中, 对有关单位在管理上存在的问题和漏洞，为建章立制，加强管理, 以及认为应当追究有关当事人的党纪、政纪责任, 向有关单位提出建议或向人民法院提出再审民事行政裁判建议等适用的文书”。12赖斯诺：《检察建议在司法实践中的应用与规范》，载《中国检察官》2008年第5期。根据最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条和第48条的规定，13最高人民检察院《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第47条规定，有下列情形之一的, 人民检察院可以提出检察建议：（1） 原判决、裁定符合抗诉条件；人民检察院与人民法院协商一致；人民法院同意再审的；（2）原裁定确有错误, 但依法不能启动再审程序予以救济的；（3）人民法院对抗诉再审案件的庭审活动违反法律规定的；（4）应当向人民法院提出检察建议的其他情形，如非法调解、中止、终结执行等。该《规则》第48 条规定，有下列情形之一的，人民检察院可以向有关单位提出检察建议：（1）有关国家机关或者企事业单位存在制度隐患的；（2）有关国家机关、企事业单位工作人员严重违背职责, 应当追究其纪律责任的；（3）应当向有关单位提出检察建议的其他情形。检察建议的适用范围极广，不但可以适用于民事行政检察、反贪污贿赂、渎职侵权检察，也适用于刑事、申诉检察，更适用于预防检察工作，但需要对其加以规范，如做好登记、编号、制作、审批、签发、送达、备案等工作。14参见赖斯诺：《检察建议在司法实践中的应用与规范》，载《中国检察官》2008年第5期。因此，为充分发挥检察建议的应

有功效，在行政公益诉讼中，检察机关受案后，经审查认为某一行政行为确实违法且损害了国家或社会公共利益的，在提起行政公益诉讼前，应优先考虑制作检察建议发送该行政机关以督促其在合理期限内纠正这一违法行为，并采取相应措施尽可能挽回损失或阻止损失的进一步扩大化。如果该行政机关依照检察建议及时纠正了这一行为，因已达目的，检察机关自然就无需再向法院提起行政公益诉讼。若该行政机关认为其行为合法或逾期拒不纠正，对检察建议置之不理，检察机关遂可决定向法院提起行政公益诉讼。

检察机关在提起行政公益诉讼前，之所以要先提出检察建议，主要理由为检察机关与行政机关都是国家机关，其起诉的目的是纠正违法的行政行为，要是通过非诉讼方式就能达到目的，就没有必要浪费国家有限的司法资源，同时还可以提高监督实效，使涉案群众可以尽早恢复正常的生产生活。毋庸置疑，通过检察建议的方式，既可以将部分案件排除在诉讼程序之外，也可以充分发挥检察建议的监督功能。

出于同样理由，检察机关在行政公益诉讼中应享有撤诉权。在检察机关提起行政公益诉讼后，相应的行政机关在法院作出判决前，已主动纠正了违法行为，并积极采取有效措施弥补因此而造成的损害，检察机关经严格审查确认该违法行为已得到纠正的，可以向法院提出撤诉，如金沙县环保局一案。但检察机关在公益诉讼中代表的是国家利益或社会公共利益，其撤诉行为必须慎重考虑，一般情况下，不应轻易提出撤诉，以保障决定的慎重与诉讼的严肃性。

三、诉讼中的责任问题：举证责任

在行政诉讼中，我国《行政诉讼法》规定在举证责任上实行“举证责任倒置”，即被告对其作出的具体行政行为负举证责任，应提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，行政机关如果举证不能，就承担败诉后果。但有关检察机关作为原告的行政公益诉讼的举证责任问题，目前学术界说法不一，概括起来，主要有四种观点：一是认为行政公益诉讼仍属于行政诉讼范围，不应该突破行政诉讼的举证模式，也就是说，虽然检察机关在调查取证方面比一般原告拥有更多的技术手段和丰富的经验，但也不能因此而免除被告的举证责任，被告行政机关仍要负责证明自己行为合法性的举证责任；二是认为检察机关在人力、财力和技术上基本可以和行政机关平衡，不存在谁占有优势的问题，已突破了普通行政诉讼中原告处于弱势的情境，在收集证据方面，拥有先进的侦查技术与丰富的经验，足以与行政机关相抗衡，因此在举证责任的分担上也应采取平均主义而没有必要再实行举证责任倒置，即遵循民事举证规则“谁主张，谁举证”；三是认为在行政公益诉讼中，原告是为了维护公共利益而提起行政诉讼的，即便是检察机关作为行政公益诉讼的原告,也不能因检察机关在调查取证方面拥有比一般原告更多的手段与经验而减轻甚至免除被告的举证责任，反而因检察机关具有更强的抗辩能力而应加重被告的举证责任,从而更好地证明其行政行为是否合法,以达到更好地维护公共利益之目的；15黄学贤：《行政公益诉讼若干热点问题探讨》，载《法学》2005年第10 期。四是认为应合理分配原被告的举证责任。若举证责任都由检察机关承担，就会加重其负担而打消其提起诉讼的积极性，故可以将举证责任在原告和被告之间进行合理分配，由检察机关承担提出初步证据（被告的行为损害公共利益或即将损害公共利益的事实）的举证责任，被告仍应承担证明自己具体行政行为合法性的举证责任，因无论由哪一方收集证据消耗的都是国家资源。“为保障行政公益诉讼的顺利推进，将行政诉讼法规定与公益行政诉讼举证责任相统一，是现实的也是适宜的。落实到实践中，检察机关收集证据应该由自侦部门承担，自侦部

门从事职务犯罪案件的侦查工作，有丰富的查办案件经验。”16张平龙：《论检察机关提起公益行政诉讼》，载《检察日报》2014年6月17日。

综合考虑上述各种观点及其理由，笔者认为第四种观点更加切合检察机关的实际情况，但理由有所不同。行政公益诉讼虽然有很多特殊性，但在举证责任方面却没必要也没理由特殊化，仍应坚持普通行政诉讼的举证规则，实行“举证责任倒置”，即行政机关应对其行政行为的合法性承担举证责任。在行政诉讼中，举证规则之所以与我国《民事诉讼法》第64条规定的“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据”这一原则不同，主要原因为：一是这一特殊规定体现了“最有利于客观事实再现”的原则，因其诉讼标的是具体行政行为的合法性。被告行政机关在根据法律规定作出该行政行为之前，必须对事实情况进行调查，充分收集证据，然后根据事实和相关的法律规定再作出裁决，即“先取证，后决定”是行政机关的工作方式。因此，相比之下，被告行政机关对其作出的具体行政行为的根据是最为了解的，而且作为一个部门的举证能力也更强，而行政相对人在行政法律关系中处于弱势地位，规定由被告行政机关负责提供证据证明其行为的合法性也更有利于客观事实的再现；二是由行政机关承担举证责任，既符合现代法治政府的理念，也有利于控制政府权力过分膨胀，更有利于检察机关对行政机关的行为进行有效监督；三是行政公益诉讼在本质上仍属于行政诉讼，检察机关只是作为国家利益和社会利益的代表来行使程序意义上的诉权，故在原则上，仍应按照《行政诉讼法》的规定由被告行政机关来承担证明其行政行为合法性的责任。但是，检察机关又与处于弱势地位的行政相对人不同，它在法律地位与举证能力方面可以与行政机关相当。因此，为了保障实现建立行政公益诉讼制度的初衷，检察机关可以就行政机关滥用职权的事实、行政行为的违法性及其公益损害后果承担举证责任，但这不是应尽的法律义务，正如我国《行政诉讼法》第37条所规定的：“原告可以提供证明具体行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”

四、诉讼费用及后果承担问题

我国《行政诉讼法》规定诉讼费用由败诉方承担。但由于行政公益诉讼的特殊性，对由检察机关提起的公益行政诉讼的诉讼费用承担问题，学者们也持不同的观点：一是认为应由被起诉行政机关来承担，不论其结果是胜诉还是败诉；二是认为应由国家来承担诉讼费，因检察机关是为了维护公共利益而提起诉讼的，代表的是国家和社会利益，受益的也是国家和相关的群众；三是认为应根据《行政诉讼法》的相关规定，由败诉方承担费用。

笔者认为上述几种观点都有失偏颇，第一种观点对被诉行政机关来说显失公平；第二种观点意义不大，由审判机关收取诉讼费用归于国家财政，再由财政负担承担诉讼费用，等于从一个口袋出去，再从另一个口袋进来；第三种观点是由败诉方承担，那检察机关败诉时就得承担诉讼费用，这会打击其提起诉讼的积极性。17参见张平龙：《论检察机关提起公益行政诉讼》，载《检察日报》2014年6月17日。

事实上，行政公益诉讼的一个显著特点是不管由谁提起诉讼，其目的都是公共利益。因此，笔者认为有关行政公益诉讼的费用应参照检察机关提起刑事公诉的有关规定，无须交纳诉讼费。既然是行政诉讼，法院的判决结果自然是支持或不支持检察机关的诉讼请求。若检察机关胜诉，被告行政机关就该纠正其行政行为并赔偿该行为所造成的损失，受益的当然是国家或相关的群众。但若是败诉，那法院就会维持行政机关作出的原有决定，检察机关也无需承担任何不利的后果，这一点与民事公益诉讼有所不同。

五、检察机关如何发挥自身的优势

从客观上看，在我国，由检察机关提起行政公益诉讼具有诸多优势18尽管由检察机关提起行政公益诉讼的合理性问题以及检察机关提起行政公益诉讼是否属于法律监督的职权范畴等问题，在学术界和实务界仍存在诸多争议，这些问题在理论上还值得进一步深入探讨。：如将检察机关作为行政公益诉讼的主体与我国宪法规定的检察机关是国家的法律监督机关的地位是相适应的。检察机关与行政机关，审判机关相互独立，且拥有对行政机关监督的权力，相对于自然人和社会团体来说，更具实力和条件可与处于强势地位的行政机关相抗衡，亦有专门的人员、技术和资金作保障，更享有自然人和社会团体所不具备的调查权，各地检察机关内的民事行政检察部门还积累了丰富的行政公诉经验，19如早在1997年，河南省南阳市方城县检察院就办理了一起国有资产流失案，首开公益诉讼之先河。参见张平龙：《论检察机关提起公益行政诉讼》，载《检察日报》2014年6月17日。加上改革后的检察系统在省以下实现垂直领导，检察机关具有与违法行政机关相抗衡的实力，可以更好地控制和制约行政权力，增加行政公益诉讼胜算的概率，等等20参见李坊静、陈家傲：《检察机关提起行政公益诉讼问题之探析》，载《法制与社会》2009年第9期。。同时，还有不少国外的经验可供借鉴，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，出于保护社会公共利益的需要，在行政公益诉讼问题上都采取了相对比较宽松的做法，如在英国，一般由总检察长以自己的名义在公众利益受到侵害时向法院提起诉讼，即总检察长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起诉讼；而法国1804年《民法典》规定，检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼。有关检察机关提起公益诉讼的规定，后来纷纷为众多大陆法系国家如德国、日本等所仿效，而且日本检察机关在民事诉讼中作为公益代表人参加与公益密切相关的民事诉讼案件，在内容上比德国、法国检察机关的职权范围要更加广泛、具体和详细。

但是，从司法实践来看，由检察机关提起行政公益诉讼也存在某些不可忽视的缺陷，如目前立法上并没有明确规定检察机关有权提起行政公益诉讼，检察机关提起行政公益诉讼的角色定位不明确，21有关检察机关在公益行政诉讼中所处的法律定位问题，学界一直争论不断，主要有法律监督说、原告说、双重身份说、公益代表人说、公诉人说等观点，具有代表性的观点为法律监督说、原告人说和公诉人说，具体可参见张平龙：《论检察机关提起公益行政诉讼》，载《检察日报》2014年6月17日。表面上看似乎扩大了职权，实则加重了工作量和负担，公益诉讼案件往往涉及利益重大、人数众多、牵涉面广、调查取证费时费力，且容易引起社会舆论哗然，稍有不慎就会“节外生枝”而影响社会稳定，这就使原本有限的人力、财力会更加紧张，检察机关提起公益行政诉讼的积极性也不高，加上检察机关在人财物等方面受制于行政机关可能会给诉讼带来某些干涉与障碍，22参见张平龙：《论检察机关提起公益行政诉讼》，载《检察日报》2014年6月17日。等等。

即便如此，相比较而言，在当前我国国情下，检察机关还是提起行政公益诉讼的最佳主体。因为“任何制度的建立都要参照本国的现实状况，我国的社会经济和法治发展现状决定了我国由检察机关提起公益诉讼是可行的，同时由于我国公民个体和民间力量的薄弱，决定了检察机关是我国公益诉讼的首要原告”。23张铭：《论我国公益诉讼的原告范围》，载《法制与社会》2008年第6期。但是，行政公益诉讼对于目前的检察机关机关来说无疑是一个全新的领域，自然具有极大的挑战性。迫于司法实践的急切需要，充分利用发挥检察机关现有的诸多优势，笔者认为这一挑战还是可以逐一化解应对的，具体措施为：

一是充分发挥各检察机关内民事行政检察部

门的职能作用。目前，全国各检察机关均设有民事行政检察部门，它们在从事行政诉讼方面已积累了相当的经验，若能对民行检察职能进行整合梳理，让他们先着手探索行政公益诉讼问题，可谓是顺理成章，同时也可充分发挥民行检察职能的作用，并强化行政公益诉讼在民行检察职能中的地位。

二是先在一定范围内进行试点工作。一项制度的建立或改革，其实质是将理论上的设想付诸实施，是否与现实相吻合，是否能达到预期的目的，就必须通过小范围的试点工作进行实证研究，总结试点经验以不断修正原来的设想与方案，才能使新制度逐步得到完善以便成功地设立或改革，同时也为立法的修改与完善提供有说服力的依据。为此，2015年7月1日闭幕的第十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。最高人民检察院依据该决定，综合考虑行政区域分布上的典型性和代表性，结合适宜提起行政公益诉讼的案件数量，已确定北京、吉林、贵州、陕西等13个省、自治区、直辖市作为第一批试点地区，计划于2015年7月开始启动试点工作，试点期限为二年。24在试点工作的基础上，进一步总结试点经验，适时制定相关的指导意见，从而提出修改完善有关立法规定的建议。

三是集中力量快速培养一批行政公益诉讼人才。一项新制度能否顺利建立并得到推行，虽然制度设计本身是否科学合理最为根本，但实施执行这一制度的人也至关重要。由于提起行政公益诉讼是检察机关当前要面临的全新课题，没有现成的人才可用，尽快培养一批精通行政公益诉讼的人才或专家就成了当务之急。具体操作措施可以从以下几个方面入手：其一是逐步充实现有检察机关内民行检察队伍中的行政公益诉讼方面的人才；其二是公开招聘有志于从事行政公益诉讼的检察官并进行短期的高强度的集中培训，普及相关业务知识，提升其业务水平；其三是组织相应的研究团队对行政公益诉讼问题进行全面的、深入的实证研究，让理论研究人员与业务人才紧密合作，共同探索这一制度，使理论与实践互相促进、同步成长。