行政法治与民族语言权
2015-01-29乌兰那日苏
乌兰那日苏*
行政法治与民族语言权
乌兰那日苏*
民族语言权的旨趣在于保障权利主体使用、发展和传播母语的自由从而保持文化的特性和多元。这个价值取向的实现在很大程度上仰仗于政府对语言生活的有效保障。然而使得政府和政府部门在行政法治框架内在语言领域中发挥其应有的价值需要外部和内部两方面对其的有机规制。既要保证公权力在语言领域的有效行使更要防范和控制公权力实施语言同化政策，来自政府内部的有效控制是不可忽视的行政法治力量。王名扬先生在其专著《美国行政法》中认为“内部行政法和外部行政法同样重要。制止行政机关滥用权力，不能单靠法院和国会等外部控制手段。行政机关内部的控制有时更有效率。”①这里说的“行政机关内部的控制”，其实就是行政的自我规制（亦称行政自制）,即通过行政内部的机制规范其行政权的自主行为。②政府干预语言领域不外乎以行政立法、语言政策的制定和执行语言法律来实现，而让这些行政手段走进自我规制的法治框架对于少数民族语言权的保障极其重要。
一、对少数民族语言权之法理探析
法理基础阐释的是整个法律现象中带有普遍性和规律性的基本理论问题。探讨少数民族语言权法理基础，首先需要将有关少数民族语言权的一些基础性的理论问题梳理清楚。譬如少数民族语言权的概念、法律关系主体、性质、分类等核心内容。这部分内容也是以行政法视角研究少数民族语言权保障问题需要解决的第一要务。
（一）少数民族语言权概论
由于国际、国内政治、经济和全球化过程中先进文化及强势语言的入侵本土文化尤其是少数民族语言文化受到威胁引发了一系列值得关注的问题，其中之一就是少数民族语言权问题。这一情况在中国这样多民族发展中国家表现的尤为突出。
语言权问题的凸显，引起不同国家相关领域专家学者的普遍关注。这也倒逼国际社会及人权国际组织对少数民族应当享有的包括语言权在内的各项正当权利保障的重视和研究。随着“语言人权”概念的提出，理论界对于语言权作为人类基本权利，即人权的理论观点和学术主张趋于一致。③为促进语言和文化多样性进而推动多元文化的发展，1999年11月，联合国教科文组织的一般性大会宣布，2000年起每年2月21日为国际母语日（International Mother Language Day）。④
1、少数民族语言权的界定
目前国内理论界对于语言权的定义不尽相同，而对“少数民族语言权”概念作出明确界定者似乎不多见。
（1）少数民族语言权的定义
中国社科院民族研究所周勇研究员认为：“语言权利是国家确保的少数人群体成员无论是在私下还是在公开场合，无论是以口头还是书面形式，享有不受干扰地使用其自己语言的权利。”⑤这个定义首先明确了权利主体为少数人群体成员，义务主体为国家。但是将语言权定位于仅有少数人群体成员享有的权利，即个人权利显得不够严谨和周全。“语言权问题是在多民族国家和地区中少数人使用的语言文字走向濒危和消亡的现实背景下提出的”⑥，由于从语言权提出的背景来考察，国际上对于语言权的界定更多的强调的是多语种或多民族国家中少数族群或民族的母语权。⑦而母语的的使用、发展和传播等权力既涉及个体权利，也应当包括群体的权利，因此语言权不仅包括个人在语言使用和传播的权利，也应当包括语言群体在语言使用和发展的权利。其次，将语言权的主要内容表述为“无论是在私下还是在公开场合，无论是以口头还是书面形式，享有不受干扰地使用其自己语言”。笔者以为这里所说的“私下”和“公开场合”应指的是私人生活和社会生活，而“自己语言”应理解为母语或本民族语言。母语，也称第一语言，泛指最先接触、学习和使用的语言一般情形下母语即为本民族语言。⑧但也有例外，如国外生活居住的华人当中一部分最先学习和使用的不是汉语而是英语或他国语言；在国内少数民族成员当中一部分最先学习和使用的不是其本民族语言而是汉语。
中国政法大学教授刘红婴在其著作《语言法导轮》中提出：“语言权这一概念的早期涵义主要强调少数人群体使用自己母语的权利，发展至今它涵盖了所有的人及群体使用语言语言的权利。广义的语言权包含所有的法学范畴内的与语言有关的权利和权力，诸如言论权、舆论权、发表权、出版权、陈述权、申辩权、辩论权、告知权和受告知权、询问全、讯问权、发问权、宣布权、宣读权、宣告权、少数民族语言权，等等。狭义的语言权是公民、族群、国家及各种组织通过语言文字的物质手段表达思想的权利；公民、族群、国家及各种组织对所使用语言举行保护的权利；公民学习所使用语言的权利。”⑨这个定义将语言权的权利主体界定为公民、族群国家及各种组织，将语言权的主要内容分别从广义和狭义两个范畴界定为“所有的法学范畴内的与语言有关的权利和权力”、“ 通过语言文字的物质手段表达思想的权利；对所使用语言举行保护的权利；公民学习所使用语言的权利”可以看出这个定义较全面的概括了语言权的权利主体和主要内容。但是将语言权的权利主体界定为公权力主体即国家，不符合语言权的性质而且在法理上似乎也解释不通。
范俊军博士则认为：“语言权是指人在私人生活和公共生活中使用语言的权利。”⑩这个定义存在的问题与上述周勇研究院对语言权主体的定位相同。
杨晓畅对语言权的界定是：“语言权是指同类人群或个人学习、使用、传播和接受本民族语言、国家通用语言和其他交际语言的权利的总和。它包括群体语言权和个体语言权。其中，群体语言权属于群体权利的范畴，是指同类人群学习、使用、传播和接受本民族语言、国家通用语言和其他交际语言的权利。个体语言权属于个体权利范畴，它是指个人学习、使用、传播和接受本民族语言、国家通用语言和其他交际语言的权利。”[11]这个定义的显著特点在于，不仅较全面的概括了目前在理论界普遍认同的几种主要观点的同时，对语言权的权利主体的范围提出了自己不同的观点。以“同类人群”定位语言权的权利主体试图将特殊语言群体，如盲聋哑人群体囊括其中。笔者认为，这个观点对于语言权的权利主体的界定看似全面，但将特殊语言群体的语言权和民族语言权放在一起研究，似乎欠缺周延性，而与语言权本质的关联性并不大。
总和以上观点，不难发现，虽然学者们关于语言权的界定和内涵的分析有所不同，但有一点是基本相同的。那就是语言权更多意义上指的是使用、传播和发展本民族语言的权利。“我国是一个多民族、多语言、多文种的单一制社会主义国家。经过近三十年的改革开放综合国力得到显著增强，原有的政治经济和社会制度有了进一步的完善和发展。笔者认为，在中国特有的国家制度和国家形式下面，对少数民族语言权问题进行讨论，研究和运用有关语言权理论的同时，还须立足国内客观现实的基础上，探讨、丰富与发展语言权理论。在梳理和归纳国际国内理论界和学者研究成果的基础上，尝试着对“少数民族语言权”概念作一框架性描述并对其内涵和性质进行粗浅的说明。”
“中国的少数民族语言权与其他国家语言权相比既有共性也有特殊性，外延广泛的综合性权利。包括语言文字在社会生活中的学习权、使用权、传播权、发展权。广义上是指少数民族群体或个人在社会生活中学习、使用、传播、发展本民族语言文字及通用语言文字和其他语言文字的权利。是少数民族群体或每一位个体在语言文字使用方面的基本权利。这里所讲的社会生活包括私人生活和公共生活，具体说有私人生活用语、个人的命名；公共生活则指参与国家和社会公共事务，它的范围则包括政治生活中的语言使用、公共行政事务中语言使用、司法程序中的语言使用以及其他公共生活领域中的语言使用等。[12]前面所讲的少数民族语言权的内涵是广义上的。少数民族语言权狭义上，则仅指少数民族群体和公民在社会生活中学习、使用、传播、发展本民族语言文字的权利。”[13]本文中着重探讨的是狭义上的少数民族语言权。
（2）少数民族语言权的主要内涵[14]
少数民族语言权有着学术界公认的语言权内容特点外还有着自身特有的内涵。通过国内外理论界关于语言权概念的界定的比较分析并根据国际法和国内法的相关规定，笔者认为，少数民族语言权重要内涵主要体现在三个方面：即学习、使用、传播和发展本民族语言文字的权利，学习、使用、传播和发展通用语言文字的权利，学习、使用、传播和发展其他语言文字的权利。
A、少数民族群体和公民都在社会生活中都有学习、使用、传播和发展本民族语言文字的权利。这是少数民族语言权中最为重要的部分。对于一个民族而言最基本或者最为重要的文化就是本民族的语言文字。民族语言文字是一个民族或族群区别于其他民族或族群的显著特征之一。民族语言是一种无形的文化，它能够深深的渗透到一个人的心灵深处，积淀在一个人的思维方式和思想感情中。一个民族的民族心理和气质特点、文化个性，都与民族语言文字有着千丝万缕的联系。语言学家们经过调查和比较了解到民族语言是启迪一个人对世界认识的重要工具，对民族语言的掌握，是培养民族自我意识和自我个性完善的途径之一。如果一个人在童年时就用本民族语了解活生生的民族神话、传说、民歌、谚语等会促使他的民族个性道德基础和审美认识能力的形成，使他感觉到自己是一个民族集体的成员，因此民族语言是这种感情形成的源泉之一。而如果一个人从小掌握的是另一种语言，接受的是另一种文化熏陶，这无疑回影响到他对本民族语言和文化价值，乃至对民族本身的感情。比如生活在欧美的第三、第四代华人，由于他们从小学习的是英语或其它非本族语，接受的是西方文化，与他们的父辈相比，现在他们对汉语、华夏文化乃至汉民族本身就没有太深的感情。[15]
少数民族语言权作为少数民族群体和公民的固有的人权和宪法保障的基本权利，国家应保障少数民族在管理国家事务和社会生活中不受干扰的学习、使用、传播和发展本民族语言文字的权利，这是国家的义务。
B、少数民族群体和公民在社会生活中都有学习、使用、传播和发展通用语言文字的权利。中国的语言众多复杂，形成全国通用的语言，即普通话经历了漫长的发展过程。中华人民共和国成立后在坚持各民族平等原则的前提下将语言文字平等使用和推广普通话写进了宪法，普通话的学习和使用已成为各民族人民进行交流的权利。《中华人民共和国国家通用语言文字法》第2条规定：“本法所称的国家通用语言文字是普通话和规范汉字”。学习和使用在社会交际中运用最广泛的语言，已成为人们最基本的语言权。只有充分保证广大人民群众在管理国家事务和社会生活中学习和使用和发展国家通用语言文字的权利，才有可能使人们获悉各种必要的社会文化信息，才有可能保证人民当家作主的权利，才有可能真正保证人民广泛的享受各种人权。[16]依据宪法和相关法律各少数民族不仅享有使用和发展本民族语言文字的自由也同时拥有学习、使用、传播和发展通用语言文字的权利。
C、少数民族群体和公民在社会生活中都有学习、使用、传播和发展其他语言文字的权利。语言文字的学习、使用、传播和发展是人类互相沟通的需要，也是构成群体社会的要素和记载人类历史的载体。它能满足人类获得知识、愉悦身心的要求。如果缺少了各国各民族之间语言文字的学习、使用、传播很难达到全人类文化的大发展和大繁荣。尤其是在以信息革命和知识经济为代表的当今时代此项内容已成为少数民族语言权的重要内涵，这也是社会发展的必然要求。因此可以讲文化的交流、文明的发展、感情的凝聚都是相互之间语言的学习、使用、传播和由此带来的语言发展的结果。
2、少数民族语言权法律关系主体
根据法理学上的解释：“法律关系是在法律规范调整社会关系的过程中形成的人们之间的权利义务关系。法律关系主体是法律关系的参加者，即参加法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。”[17]基于以上法律关系和法律关系主体的理论界定，可以认为：“少数民族语言权法律关系是法律规范调整主体之间在少数民族语言文字学习、使用、传播和发展过程中形成的权利义务关系。少数民族语言权法律关系主体则指少数民族语言权法律关系的参加者，即参加少数民族语言权法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。”[18]它应包括少数民族语言权国际法律关系主体和少数民族语言权国内法律关系主体。[19]
（1）少数民族语言权国际法律关系主体
“国际法主体即国际人格者，是国际法所规定的权利的享有者、义务的承担者。国际法主体必须具有独立参加国际关系的资格、必须具有直接承受国际法上的权利和义务的能力，主要表现为建立外交关系、缔结国际条约、承担国际责任等方面的能力。在当今国际社会中，具备上述要件、从而成为国际人格者的包括：国家、争取独立的民族、政府间国际组织；其中国家是基本的主体。”[20]少数民族语言权作为本民族或本民族成员语言上的人权应当受到国际法的保护，理应成为国际人权法的重要组成部分。但是国际法主体或法律人格者必须具有独立参加国际关系的资格、必须具有直接承受国际法上的权利和义务的能力，因此，一个主权国家的少数民族群体或少数民族群体成员不能成为与少数民族语言人权相关的国际条约的主体。因为，“国际人权法的主体主要是国家。由于国家是国际人权公约和国际人权组织的参加者，而国际人权公约主要规定的是人权，而人权的权利主体主要又是个人，这很容易使人得出个人也是国际法主体的结论。实际上个人不是国际人权公约的主体，而只是国际人权公约所规定的人权的权利主体。就如大陆架界限是大陆架划界条约的标的物一样，个人的人权在国际人权公约中是条约的内容或标的物。换言之，个人是国际人权公约的直接受益者。国家并不像其他国际公约创造的国际权利主要国家直接受益那样成为国际人权公约的直接受益者，而主要是义务承担者，即国家通过国际人权公约承担尊重并保证公约所载之人权和基本自由的义务。”[21]少数民族语言权国际法律关系主体应包括国家和国际组织。
A、国家
“国家是国际法的基本主体。国家是指定居在特定的领土之上，并结合在一个独立自主的权力之下的人的集合体。”[22]构成国际法主体的国家应具备永久人口、确定的领土、政府、主权四个条件。作为国际法主体的国家必须是拥有主权的独立国家。没有主权就不是独立的国家，因而不能算是完全的或完善的国际法主体。因为没有主权就不可能与别国或其他国际法主体独立地进行交往，独立地承担国际法律义务。[23]国家作为少数民族语言权国际法律关系中的主体其权利义务主要表现在以下几个方面。
（a）缔结或参加与少数民族语言权相关国际条约
“国际条约是国际法主体之间、主要是国家之间以国际法为准缔结的协议。其内容是确定国际法主体之相互间在某一问题或某些问题上的权利和义务，或者确立某方面的国际法原则和制度。”[24]与少数民族语言人权相关的国际条约主要有联合国大会于1966年通过并于1976年生效的《经济、社会和文化权利国际公约》（简称A公约）和《公民权利和政治权利国际公约》（简称B公约）。[25]两公约内容涉及少数语言群体的权利保障。尤其是《公民权利和政治权利国际公约》第27条被普遍认为是少数语言群体语言权保护的最重要的国际法依据。（由于该内容在后文中详细论述，此处不再赘述。）
（b）保障少数民族群体及成员享有国际法上的语言权
作为国际法主体的国家，应按照国际法的基本准则以及所缔结的与少数民族语言人权相关的国际条约保障本国少数民族群体及成员享有国际法上的语言权，并履行相关义务。例如，公民权利和政治权利国际公约》第27条规定“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人国家中，不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利。”
此条款提出了少数民族群体及成员的“同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利”；并明确规定了“存在着人种的、宗教的或语言的少数人”国家的“不得否认这种少数人．．．的语言的权利”的义务。
B、国际组织
“国际组织一般是指两个以上的国家的政府、民间团体或个人为特定的国际合作目的，通过协议形式而创设的常设机构。国际组织包括政府间的国际组织，也包括非政府的国际组织。但是纳入国际法范畴，由国际法规范来调整的国际组织是政府间的国际组织，即两个以上的国家政府为谋求合作，以实现符合共同利益的目标，通过缔结国际条约的形式而创建的常设机构。”[26]作为少数民族语言权国际法律关系主体的国际组织主要包括，联合国、联合国教育科学及文化组织等专门机构以及相关区域性组织。[27]
（a）联合国
“联合国是所有国际组织中最重要的一个。全球性的专门性国际组织成为联合国的专门机构，一般性的区域性国际组织也与联合国建立协作关系。”[28]依据《联合国宪章》的规定，联合国宗旨之一为“促成国际合作，以解决国际间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重。[29]因此，保障少数民族充分享有作为基本人权的语言权理应成为联合国发挥职能、践行宗旨的重要内容。联合国大会（联大）、经济暨社会理事会（经社理事会）等联合国的主要机关尽管不是专门的人权促进或保护机关，但实际上都拥有某些促进或保护人权的职能，并在人权的促进或保护方面发挥了不同程度的作用。根据《联合国宪章》的规定，上述联合国的主要机关有权为促进全体人类人权及基本自由的实现而提出建议，并有权设立以提倡人权为目的的人权委员会、人权理事会等附属机构，还有权对人权有关的经济、社会、教育、文化、卫生和其他有关事项进行研究、作出报告和提出建议，并在这些问题上与专门性国际组织和非政府组织建立关系。实践中通过了包括，《世界人权宣言》和联合国核心人权公约在内的大量国际人权文件。[30]
（b）专门性国际组织
“专门性国际组织按其地域特点来分，可以分为全球性专门性国际组织和区域性专门性国际。全球性专门性国际组织成为国际经济及社会合作的重要形式，并被纳入到联合国的组织体系中，被称为联合国专门机构（Specialized agencies of the United Nations）。”[31]
与少数民族语言权有关的联合国专门机构是联合国教育、科学及文化组织（The United Nations Educational, scientific and Cultural Organization）。该组织于1946年11月4日成立。其宗旨是“通过教育、科学及文化来促进各国间之合作，对和平与安全作出贡献，以增进对正义、法治及联合国宪章所确认之世界人民不分种族、性别、语言或宗教均享人权与基本自由之普遍尊重。”[32]可以看出，增进少数民族享有语言人权的基本自由是其主要职能之一。因此，它是少数民族语言权国际法律关系中的重要主体。
（2）少数民族语言权国内法律关系主体
少数民族语言权作为基本人权，其国内法律关系首先表现为宪法上的国家和少数民族及少数民族成员的关系。具体到法律、法规层面上少数民族语言权国内法律关系又表现为国家机关和少数民族成员，法人、其他组织、其他公民和少数民族成员之间的关系。因此少数民族语言权国内法律关系主体主要有：少数民族群体、少数民族成员（个人）、国家、自治机关等。
A、少数民族个人
少数民族语言权主体首先是个人。语言人权首先应当是“每一个生物意义上的人得到尊严保障所必须享有的权利。”[33]在公共事务和社会生活中,语言的学习、使用、传播等均通过自然人的具体行为来实现的。因此，少数民族语言权主体首先是少数民族个人。当然，仅从个体角度而言，很难说，个人推动本和发展本民族语言文字，但有一点事可以肯定的那就是：少数民族个人充分享有语言权是其本民族语言文字得到发展的前提。
B、少数民族群体
“一些社会构成单位，如人民、民族、集体、行政区域单位等，在某些法律关系中也是权利主体。”[34]]按照宪法第四条的规定：“中国人民共和国各民族一律平等，各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”。根据这一规范建立的一般法律关系的主体就是我国各民族。具体到相关语言文字法中的，语言权法律关系主体就是我国各民族。因此，不难得出的结论就是，少数民族群体就是少数民族语言权法律关系主体。这也是集体人权在语言文字使用、传播和发展上的具体表现。
C、国家
人权产生于对国家、政府的抵御，对不平等和不公正的反抗。权利能否实现取决于义务是否得以履行。人权的本质或价值在于要求国家承担相应的义务。从“三代人权”的发展来看，如果说消极人权阶段人权主体以“自由权”为核心对抗公权力的干涉的话，那么到积极人权的阶段则要求国家在尊重个人自由的基础上采取积极行动，保障主体平等的享有权利。[35]前面我们谈到了国家在少数民族语言权国际法律关系中的权利义务。如果说国家在少数民族语言权国际法律关系中承担国际法义务的同时，作为少数民族语言权国际法律关系主体享有相应权利的话，在国内法律关系中则在更多意义上是承担“不干涉权利主体自由或积极行动从而保障权利主体利益”的义务主体。其法理依据在于少数民族语言权是抵御国家权力提出的，宪法规范上表现为国家和少数民族及少数民族成员的关系。
D、自治机关
根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定：“自治机关是指在民族自治地方设立的、依法行使同级地方国家机关职权并同时行使自治权的一级地方政权机关、即自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。”[36]按照《宪法》和《民族区域自治法》的规定，自治机关有权制定自治条例和单行条例并行使语言文字自治权。[37]而自治机关的承担的义务方面，《民族区域自治法》第10条规定：“民族自治地方的自治机关保障本地方各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”
从以上法律规定和“行政机关权责一致”的行政法一般原理得出，自治机关负有，保障和依法行使本地方实行区域自治民族的语言文字自由权和语言文字自治权的法定义务。因此，自治机关是少数民族语言权国内法律关系的特殊集体主体。
（二）少数民族语言权的性质和分类
1、少数民族语言权的性质
（1）民族语言权:民族所有权利的宣言
人类一切行为几乎都离不开语言文字。可以说，人类文明的一切成果，最终都寄生在语言文字之上。没有语言文字人类则无法将经验与智慧一代一代的传下去。人类主要的四大行为，即生理自发行为（新陈代谢等）、生产行为、语言行为、精神行为中，除了少部分生理自发行为可以脱离语言独立行进外，其他行为毫无例外的通过语言行为来实现的，也就是说均寄生在语言文字活动之上。[38]权利属于社会关系范畴，民族权利亦如此。然而，权利的主张和实现也要通过语言文字来表现。不论是表现为国家和个人（或民族）关系的基本权利，还是表现为个人与个人之间的普通权利，也不论是无特定义务人的对世的一般权利，还是具有特定义务人的特殊权利最终都要以语言文字来表达。法兰西学院教授、巴黎结构主义代表人雅克.拉康(Jacques Lacan,1902-1981)将语言视同一张网,是社会关系的基础。拉康认为，人作为“说话的动物”，通过语言达到彼此承认，而“语言总是一种契约，一种协议，个人通过它进入合同关系，并成为其中一员”。言谈不是独白，听说二者需不断转换位置，因而主体乃是一种相对的“短暂现象”。语言关系双方通过语言文字建立契约，构筑起交换承认的互主关系。[39]
正如拉康指出的那样，民族语言权就其性质而言，它是个体成员乃至语言群体（民族）参与国家事务和社会生活的基础。如果民族语言权得不到保障，那么语言权主体在与国家的关系中体现的基本权利和公民社会中的其他权利可能无法得以全面的实现。因此从这个角度而言，少数民族语言权是少数民族所有权利的宣言。
（2）少数民族语言权的人权属性
讨论少数民族语言权的法律性质，应当要明确其首先是私法上的权利还是公法上的权利。随着人权理论的发展和语言权的提出，理论界把语言权看作人权的重要组成部分对其进行研究，目前国内外学着一致认为，语言权是一项基本的人权。[40]例如刘红缨教授认为：“语言权在法律文本中英文名称是‘Linguistic Human Rights’可理解为‘语言上的人权’，直观的强调语言权属人权范畴，实质指人权框架中的语言权。这一概念的早期涵义主要强调少数人群体使用自己母语的权利。它不属于某一国家或地区的本土概念，是由国际法培育和创制的，对全人类具有普适价值。因而，语言权概念需要被置于人权法的历史与现实背景之中，由不同阶段不同层面探讨其丰富意义和法律性质”[41]。
“在20世纪中叶以前，世界各国中大多数多语或双语国家在本国内，对于语言文字总是采取强制推行主体民族（占统治地位民族）的语言文字，对少数民族和被压迫民族的语言权采取歧视和压制政策。第二次世界大战以后，随着民族解放运动的兴起和联合国的成立，民族语言权利受到前所未有的重视和广泛的关注，对于民族语言权的性质有了新的更深层次的认识。在多民族的国家和地区，语言文字的使用和发展权不仅是一项文化权利，而且已成为一项更重要的人权。”[42]
根据芬兰学者托弗.斯库特纳布. 坎加斯和丹麦学者罗伯特.菲利普森在《语言人权的历史与现状》中认为语言权的产生和历史发展大略可以分为五个时期。
第一阶段1815年前。除一些双边协定外，国际条约中均未提及语言人权。这一阶段的特点是单语制的训信条和“一个国家，一个民族，一种语言”的语言殖民政策泛滥全球。殖民者的语言以外的其他民族语言和地方语言被诋毁为毫无价值的低级语言，逐渐导致少数群体失去大部分权利。
第二阶段从1815年的维也纳会议开始。维也纳会议决议是第一份重要的国际文书，条款提出保护作为语言少数群体的国民少数民族而不仅仅保护宗教少数民族。这一决议由欧洲七大国签署，波兹南的波兰人获得了在官方事务中同时使用波兰语和德语的权利。19世纪，有些国家的宪法和某些多边条约，开始保护少数群体的语言权利。1867年奥地利宪法就是宪法中承认少数民族语言权的早期例证。该宪法规定，本国所有少数民族均享有与其他民族同等的权利，尤其是享有保持和发展本民族语言的绝对权利。国家承认各省使用的语言在教育、行政和公共生活中享有同等的权利。在多民族省份，公立教育系统应采取措施，使每个民族均享受使用本民族语言进行教育的权利。不得强迫他们学习省内其他语言。
第三阶段是在两次世界大战之间。由于和平条约和多边及国际公约是在国际联盟主持下签署的，因此许多条款都写入保护少数民族权利的内容，不少国家宪法也都规定了少数民族的语言权利。第四阶段是从1945年到1970年。在这阶段在联合国框架内加强人权立法工作然而忽视了包括语言权在内的少数民族权益的保护。第五开始于1971年。这一人们重新开始关注包括语言权在内的少数民族权益，1971年由联合国授权卡波托蒂编写的报告中可以看到这一新的关注焦点。
以上各时期的总体情况也反映出不同文书明确表述语言人权的程度。为少数民族提供最大保护的，是那些最先保障他们语言权利的条文，即国家宪法和相关法律以及国际条约中的有关少数民族语言权的保障条款。[43]
“一般说来，个体人权是集体人权的基础，集体人权是个体人权的保障。因此必须把作为人权的个体语言权和集体语言权统一起来。人权的客体是人为了在自然界和社会生存、活动和发展所必需的诸种物质的和精神的条件。它既是人与生俱来的权利，同时也是后天所不断增进的权利，不仅包括自由权、平等权、财产权、生存权和发展权等基本人权，同时还包括政治权利、经济权利、文化权利、社会权利和语言权利等各方面的权利。“[44]
对民族宗教和语言上的少数人群体及其成员权利的确认和保护是国际人权保护的一个重要组成部分，与人的生活息息相关的语言权是一种基本的人权。
自由和平等是人权的重要内容也是语言权的基本内涵。语言文字的自由和平等是社会自由和平等的基础，没有语言文字的平等和自由就不会有文化的平等和自由更谈不上保障民族的平等自由和尊重作为基本人权的人类语言权。保留和发展各民族语言文字是维护人权的重要举措，换句话说保护少数民族语言权对于保障人权具有重要意义。[45]
2、少数民族语言权的分类
将少数民族语言权从不同角度进行研究有助于进一步探讨其法理内涵，即分类研究。从前文谈到的几次重要学术讨论会以及目前学者们取得的理论成果来看，语言权理论产生至今，对语言权的分类大致有理论形态的划分与立法形态两类。少数民族语言权也相应的形成一个序列。
（1）应有的语言权、法律上的语言权、现实中的语言权
根据从少数民族语言权实现和存在的形态，即道德到法律到事实的三种形态，将少数民族语言权划分为：应有的语言权、法律上的语言权、现实中的语言权。[46]
应有的语言权是指主体的天然固有的权利，即少数民族群体和个人道德意义上的语言权，是不依赖国家而应当享有的权利，非某个实在法授予的，也不是实在法所能够剥夺的权利。它的范围和内容是最为广泛的。应有的语言权往往是法律上的语言权和现实中的语言权的道德根据和理性说明。
法律上的语言权能够将应有的语言权的必须内容纳入其规则当中，使其成为法律所保障的对象，是指法律规范所肯定和保护的语言权，它的内容和范围比应有的语言权要窄。这是因为道德上普遍要求的语言权在立法时要受到客观条件的限制，所以道德要求的语言权并不能全部转化为法律上的语言权。法律上的语言权又根据所体现的社会关系的不同（社会价值及功能）可分为基本的语言权和普通的语言权。基本的语言权一般由宪法确认或规定。普通的语言权是宪法以外法律、法规规定的语言权。
现实中的语言权是指能够被人意识到并享有和行使的语言权。它的范围比法律上的语言权又要窄一些。这是因为客观权利向主观权利转化有三个环节需要连接。主观上认识到这种权利是首要环节，实现语言权所必须的全部社会条件是基础环节，语言权主体具备能力是必要环节。三个环节只要有一个中断，法律上的语言权便难以成为现实中的语言权。现实的语言权是语言权运行的终点，法律上的语言权只有转化为现实中的语言权，才能成为现实生活中的事实，才对主体具有实际的价值。
（2）个体语言权、集体语言权
根据人权法理论中的法国法学家卡雷尔.瓦萨克提出的”三代人权”论将人权发展分为三个不同阶段。第一代人权是以自由权为核心的公民权利与政治权利,第二代人权为以平等权为核心的经济、社会和文化权利，第三代人权是以发展权为核心的主要体现集体权利的生存和发展权利。[47]作为人权的少数民族语言权，具备以上三代人权理论的基本特点，它即是个体语言权也是集体语言权。
根据权利享有和行使主体的不同将少数民族语言权分为个体语言权和集体语言权。个体语言权是少数民族成员（个人）享有和行使的语言权利。集体语言权是少数民族群体集体享有和行使的语言权利。一般情况下语言权是个人以各自的方式享有和行使的，如母语的使用自由。只有每个人的个体语言权得到具体的保护和尊重，才可能最大程度的实现由个体构成的某一群体的语言权利。但语言权的行使有些情况下必须是在语言群体或族群中集体共同行使。如语言的发展权，一个民族的成员或者说个人是很难行使语言的发展权的。只有经过集体的行使才有可能实现语言发展权。
另外，有的学者从语言权的研究阶段着眼认为：“语言权主要应包括语言文字的学习权、使用权和传播权。语言文字的学习权是受教育权的一个重要组成部分；语言文字使用权和传播权涉及话语权、言论自由权、文化权和生存权、发展权等内容”[48]；有的学者则从完善和丰富个体语言权角度上进一步提出语言权还应包括语言文字的接受权。即，“公民在本国领土上接受国家通用语言及其他交际语言的权利。”[49]
二、中国民族语文工作组织建设
本文中所谓的行政组织，是指管理有关少数民族语言文字行政事务的行政机关和行政机构的综合体[50]。它的构成要素包括行政组织的职能、机构设置、人员构成、权责范围等。[51]目前中国管理有关少数民族语言文字行政事务的行政机关和行政机构有民族事务委员会及民族语文机构、教育部门等，部分省、自治区民族事务委员会下设民族语文专门工作机构。而这些行政组织的设立及职能的法定化仰仗于行政组织法上的明确依据。
（一）民族语文工作机构的改革和完善
中国民族语文工作最初由政务院文化教育委员会内设的少数民族语言文字研究指导委员会负责。该机构于1954年撤销。此后民族语文工作转由国家民委主管并延续至今。目前在国家管理的体制上，民族语文工作由国家民委和教育部分块管理。在国家民委内部，民族语文工作由设在文化宣传司下的少数民族语言文字工作办公室具体负责；在教育部内部，民族语文工作由设在语言文字信息管理司下的民族语言文字信息管理办公室具体负责。[52]
民族语文工作现行管理体制是，从国家到地方各级政府的民族事务及教育部门“分块管理”，行使民族语文工作的相关机构居中协调的多头管理体制。与其他政府部门一样，民族语文工作的相关部门的设立和职能的确定在组织法上缺乏依据，加之政府内部文件授予民族语文工作机构的职权有限而且不明确，使其在行政系统内处于弱势地位。解决目前民族语文工作部门面临的职能交叉、重叠，职权冲突、扯皮的尴尬局面，需要进一步深化各级政府民族语文工作机构的改革，寻求能够充分发挥其职能的有效途径。
1、设立民族语文工作的专门机构
改革现行的民族语文工作机构在国家层面上的由民族事务部门和教育部门的“分块管理”的体制，调整和完善顶层设计。具体的改革建议是，在国家民族事务委员会内设立民族语文工作的专门机构，将原来由两部门共同行使的少数民族语言文字的管理职权由其集中行使。
2、强化民族语文工作专门机构的法定职能
在新一轮政府机构改革和职能调整中，应进一步强化民族语文工作机构的协调和监督权。如前所述，由于当前少数民族语言文字的多元管理体制导致，阻碍了民族语文工作部门职权的有效行使。针对这种情况，具体的对策建议是，将少数民族公民和少数民族群体对行政机关及工作人员的涉及少数民族语言权的行政行为提出的控告、申诉以及提起的行政复议案件由民族语文工作专门机构具体受理和解决。从而扭转“主管部门有劲使不上、其他执法部门不愿管的不利局面”[53]。
（二）民族语文工作机构的职能调整
讨论当前民族语文工作主管部门职能问题，涉及民族事务和教育两部门。
1、民族语文工作主管部门职能现状
（1）民族事务部门在有关少数民族语文工作的职能是：起草民族法律法规和政策规定，负责督促检查落实情况，保障少数民族的合法权益，联系民族自治地方，协调、指导民族区域自治法的贯彻落实；管理少数民族语言文字工作，指导少数民族语言文字的翻译、出版和民族古籍的搜集、整理、出版工作等。以上工作职责分别由政策法规司、监督检查、文化宣传、政策研究、少数民族古籍整理研究中心等机构承担。[54]（2）教育部门在有关少数民族语文工作的职能是：承担少数民族语言文字规范化工作，指导少数民族语言文字信息处理的研究与应用。此项职能由语言文字信息管理部门承担。[55]
2、民族语文工作专门机构的法定职能
作为民族语文工作专门机构，应当在调整和整合原有相关部门和有关机构职能的基础上，作出集中规定。应主要包括：（1）承担和执行中国共产党和国家的民族语文政策，研究民族语文理论；（2）起草民族语文法律法规和政策规定，负责督促检查落实情况展开民族语文工作和民族语文教育；（3）监督实施和完善民族区域自治制度中的语言文字自治权建设，监督办理少数民族语言权益保障事宜；（4）管理少数民族语言文字工作，指导少数民族语言文字的翻译、出版和民族古籍的搜集、整理、出版工作等；（5）承担少数民族语言文字规范化工作，指导少数民族语言文字信息处理的研究与应用；（6）承担涉及少数民族语言权行政案件的复议工作。
三、中国少数民族语言权执法保障的规制
古希腊哲学家亚里士多德说过：“法律所以能见成效，全靠民众的服从”[56]国家对民族语言权的保障不仅需要立法上的有效供给，更为重要的是通过全社会对法律、法规的自觉遵守和行政主体对法律制度的严格执行。同理如果有关民族语言权的法律、法规创制后不能在社会生活中得到遵守和执行，那将失去其固有的价值和社会作用，也会丧失法的权威和尊严。[57]因此，对于有关民族语言权法律、法规的守法及执法环节的完善对其权利主体的权益保障具有较强的现实意义。
（一）助推守法理念的形成：培育法治信仰、树立规则意识
一切法要得以贯彻执行，守法是前提。每一个人真正做到守法，必须有一颗对法律的敬畏之心，即法治信仰。
美国法学家伯尔曼讲过“法律必须被信仰，否则它形同虚设”。[58]提升国人的守法意识的基础在于培育法治信仰、树立规则意识。
法治文化是人类文明的重要方式和组成部分。西方国家法治思想源于古希腊、古罗马时代，在中世纪的自然法学说中得以发展完善，在十七八世纪又经历一场波及全社会的思想启蒙运动的洗礼培育和树立起了法治信仰和法治精神，为全面推行法治奠定了思想基础。我们无法回避的客观事实是，就中国而言现代法治文化更多意义上是移植而来的外来文化，虽然在二十世纪初发生过提倡“民主与科学”的新文化运动，但是，真正意义上未曾有过类似西方的启蒙思想的特定历史阶段。因此，中国是一个有着几前年儒家文化传统的礼仪之邦，它又是一个缺乏法治传统的国家。很大一部分国人的守法意识和守法能力还停留在相对初级的阶段，基本上表现为被动型守法，对有人管的法律就遵守，对没人管的法律就不愿意遵守；对明显需要承担责任的法律就遵守，对看不出直接责任的法律就不愿意遵守。被动型守法直接导致国人缺乏对法律发自内心的敬畏感，他们敬畏的是执法的权力。或者说敬畏的是权力，而不是法律。[59]由几千年的封建伦理文化派生出的特权思想和人治观念同样在政府部门及公务员队伍中有着很大的市场。保障民族语言权的相关法律在现实生活中得以贯彻执行离不开在全社会中培育法治信仰，需要政府部门及全体国民树立规则意识并提升守法理念。
首先，培育公民的规则意识。在中国，民族问题上以往的传统道德教育主要强调两点。一是强调“各民族平等”观，二是强调“反对大汉族主义”。在民族问题或民族关系上倡导“民族平等”反对“民族间事实上的不平等”有其必要性和合理性。随着国家法治建设的推进，民族关系法治化已逐渐成为社会的共识。培育和树立与事俱进的现代公民意识是民主法治时代的客观要求。因此，在民族语言权保障问题上不仅要提倡“民族语言平等”等传统美德，而更需要大力倡导“权利、义务”为核心内容的新的公民道德和规则意识。我们常说法律是人民意志的体现，理应被每个公民遵守。而遵守法律或违反法律往往取决于，人的思想意识。而规则意识便是最基本的守法意识。包括民族语言权在内的每一种正当权益、合法权利的保障，需要全社会倡导和树立规则意识。每一个公民要懂得“法律是道德底线”，遵守法律本身也是一种公民品德，要认识到行使权利也一种守法行为。
其次，运用法治思维提升政府部门和公务员的守法理念。每一部法律是由政府部门，即行政主体来具体执行的。确切的说是由行政主体的工作人员来执行和运行的，保障民族语言权的相关法律的实施和执行也不例外。因此，在守法环节提升政府部门和公务员的规则意识和守法理念至关重要。中共十八大报告中提出“提高领导干部运用法治思维和法律方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”[60]。法治思维和规则意识的内涵是一致的。通俗的说，就是规则第一，依法办事。政府部门和公务员处在实施法律的第一线，应当严格执行并带头遵守法律。“政府部门的守法行为同普通公民、社会组织的守法行为有所不同。作为国家公共事务的管理机关，政府部门遵守法律的过程同时也是执行法律规定、行使行政管理职权的过程”[61]。法律规则经政府部门，即行政主体运行和作用于社会的。政府部门的职权来自法律，行使职权的程序也受到行政法律规则的制约，所以其工作人员更应是具有法治思维和规则意识的群体。某种意义上政府部门和公务员的职业形象就是国家法治的缩影，执法活动就是向社会展现的法治画像。若政府部门和公务员不能够严格守法，那将是对法治信仰的亵渎和法治社会的践踏，也就无所谓“对公民守法行为的行政监督”之说了。诚如《孔子.子路》中,孔子所言“其身正不令而行，其身不正虽令不从”。
（二）坚持依法行政：将行政权关进法治的笼子里
依法治国是治国基本方略，也是宪法确立的法治原则的综合体现。而依法治国的核心确是依法行政。依法行政的基本含义是指，行政主体的一切行政行为应依法实施，受法的规范。2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中对依法行政的基本要求中提出：“行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定”[62]。
依法行政就是行政法上的合法性原则。“所谓‘合法’，狭义的，即依法办事；另一个是广义的，即除依法外，还应有一套确认的规范或原则借以保证广泛的行政权（裁量权）不被滥用”[63]。如前所述，保障民族语言权的相关法律、法规以及政策的实施在很大程度上是通过行政机关的执行来完成的。对民族语言权从立法保护到提供行政保障客观上要求行政主体必须坚持依法行政。也就是说行政主体执行有关民族语言权法律、法规的抽象行政行为和具体行政行为必须遵循合法性原则。
1、行政行为的法治化。一则，抽象行政行为的规制。在中国行政立法和制定规范性文件是行政活动的常态。这既是执行法律、法规的抽象行政行为也是其他行政行为的规范性依据。因此，行政机关要坚守合法性原则根据宪法精神和法律规定，推进有关民族语言权行政法制建设。
二则，完善执法程序。西方有句法律谚语“正义不但要实现，而且要以看得见的方式实现”。这句话话说的是程序的重要性。近年来，随着行政法治建设步伐不断向前，饱受诟病的“重实体，轻程序”的行政倾向大有改观。但是，在欠发达的西部民族地区的行政执法活动中此类法治的“硬伤”并没有得到根本的改观。在民族地区语言领域的执法之所以困难重重，往往是由于执法程序以及执法信息不公开、不透明所导致的。因此，在民族语文执法中应促进政府信息公开，使得执法程序更加明白和透明，让行政相对方能够看懂、看清、看明白，这样才能够做到依法行政，严格执法。
三则，法定职责必须为。根据宪法和法律的规定，依法管理民族事务，并保障民族权利是各级政府的法定职责。[64]
行政权与私权利的本质区别在于行政职权和行政职责的统一性。私权主体对于权利的行使乃至放弃享有处分权，然而行政权的主体不享有对职权的自由处分权。对于行政主体而言，行政职权的行使与行政职责的履行是一致的。没有法律授权的情况下，行政主体放弃行政职权也就意味着放弃了行政职责。[65]换言之，在政府组织法中包括语言权在内的民族权利的法律规定既是行政机关的职权也是行政机关的职责，必须由行政机关主动行使。
2、充分发挥行政指导的积极作用。行政指导是政府部门在社会管理和公共服务事务当中以非强制性的措施和手段实现行政目的的行为。由于其固有的人性化的方法以及行为模式在行政活动当中往往受到事半功倍的效果。例如，在法治较发达的日本等国家行政指导在社会公共事务领域中得到广泛应用，且成绩斐然。
在我国人口结构中汉族占绝大多数。这个现状是由历史、政治、文化、经济等多重因素所决定的。各民族人口结构及文化、经济发展实际所至，包括在大部分民族地区汉族传统文化和语言已成为当今社会的主流生活方式。这种状况的形成和发展有其历史的必然性也具有一定的积极意义。但是，让这种局面长期游离于法治之外任其发展，可能带来的消极后果之一就是，民族语言文化的进一步边缘化和濒危化。具体表现为少数民族群体和成员在社会生活中对本民族语言的学习、使用和传播权利受到种种阻碍，使得国家和政府对民族语言权的保障进入囧境。这种不利的格局除了在公权力领域的表现以外，更多的时候往往呈现在人与人之间的交互活动中。譬如，汉族公民与少数民族公民之间的语言权纠纷，不同少数民族公民之间的语言权纠纷等。而在民族关系问题的处理中事无巨细的在现行法条中找依据，并以教条、刻板的执行法律、法规无助于这种矛盾的有效解决。
基于社会客观环境和国情考量，负有公共事务管理职责的行政机关，除了严格执法以外还需要以更加人性化的方法和方式来消弭语言领域的纠纷，从而推进中国人权事业的发展。因此，民族语言权在社会生活中得以实现除了行政立法与行政执法的刚性措施以外，更多的时候需要协商、沟通、倡导和劝告等柔性管理形式。笔者认为，行政指导能够恰如其分的补齐行政机关在语言领域中所采取硬性措施所暴露出的执法短板。
（三）中央和民族自治地方关系的法治化：语言文字自治权的充分保障
中央与地方关系取决于国家结构形式，主要涉及政权设置、权力配置等国家政治领域的根本问题，在行政法视角下中央与地方关系研究的重点是政府部门，中央政府和地方政府的关系是中央与地方关系的核心。[66]然而就中央与民族自治地方关系而言，不仅存在中央政府和一般地方政府之间的关系问题还涉及宪法以及民族区域自治法中的一些国家宪政体制问题。
按照宪法和民族区域自治法相关规定，自治地方的政府机关不仅有与其他地方行政机关相同的职权，同时也享有管理本地区行政事务的自治权。但是由于民族自治立法供给不足等原因导致当前民族自治地方政府未能充分行使包括语言文字自治权在内的各项自治权。[67]加之当下国家和地方关系还未法治化的语境下，上级部门对民族自治地方自治权行使的“掣肘”现象客观存在。这些不利因素阻碍了语言文字自治权的实现，影响了民族区域自治制度优越性的发挥。[68]
少数民族语言权有个体语言权和群体语言权之分。[69]也就是说，民族语言权不但包括少数民族公民的语言权，也涵盖民族自治地方语言文字自治权。[70]上级国家机关要在目前宪制框架中通过科学、规范的顶层设计构建分权和监督的长效机制，为民族地方语言文字自治权的充分实现提供坚实的行政保障。
按照行政法原理，语言文字自治权既是自治机关的职权同时也是其职责。民族自治地方要根据宪法和民族区域自治法的规定，制定语言文字自治条例确定本地区公务语言，并通过与其配套的行政立法和执法来保证民族自治地方语言文字自治权的充分行使。
（四）自治机关行政活动的人员手段：民族公务员队伍的建设
要说行政机关是法律的执行组织，那么公务员是具体实施者。公务员对有关民族语言权法律、法规以及民族语文政策的认知水平对执法质量以及公民权利保障起着重要作用。就民族地区而言，培养和使用熟知当地通用语言文字尤其是通用的民族语言文字的少数民族公务员对提升行政法治化水平进而保障民族语言权具有良好的助力作用。宪法和民族区域自治法上对此有着充分的法律依据。[71]少数民族公务员中通晓民族语言文字的这部分群体，与民族群众有着千丝万缕的天然联系,不但熟悉民族生活方式和风俗习惯也能够体察到本地区现实需求，对推动民族地区的发展和社会进步有着更为直接、更为迫切的愿望。[72]而且在社会生活和公共领域中使用民族语言文字从事行政活动、执行语言权法律制度，不论是行政程序还是执法效率都能够取得满意的结果。
四、结论
民族语言文字是全人类共同的文化遗产。国家和政府应以怎样的政策和作为来对待民族语言文字呢？对于民族语言财富的保护除了“宽容、平等、学习、使用、研究”等态度和方法以外，最为重要的是，保障学习和使用语言文字的主体享有充分的语言权。当前国内外理论界普遍认为语言权是人类应当享有的基本权利。而从提出语言权的时代和历史背景来考察，是在学术研究领域最初关注少数人语言文化权利开始的。少数人语言权或这里所谓的民族语言权简单讲就是，人们学习、使用、传播和发展本民族语言文字的诸项权利。民族语言权是包括中国在内的很多国家实在法中一项宪法性权利，本质上是其主体固有的人权。一个国家的政府及政府部门对于有关民族语言权的法律和政策的执行活动在很大程度上能够说明该国处理国内民族问题和人权保障的现状。
社会生活中对于民族语言权的法治保障除了立法以外，更多意义上仰仗于法律、法规的实施。其中至关重要的一点是让政府在语言领域中的活动走入法治的轨道。
目前中国政府及其相关部门在民族关系和语言领域贯彻“各民族语言文字平等”原则，加强对少数民族语言权的行政保障推动和完善了中国人权事业的发展。但是由于立法中的短板以及现行有关少数民族语言权法律、法规、政策在执行中的诸多薄弱环节，亟待要求行政权在有关民族语言权的法治保障中从组织规则和行为规制两方面的完善和规范。
①王名扬著：《美国行政法》（上），中国法制出版社2005年版，序言第42页。
②由于传统行政法理论一般认为，行政权的控制和规范的主要路径是立法规制、司法规制等来自外部的力量，于是对于自我规制（行政自制）理论和提法，在学界有着不同的理解和观点。关于行政自我规制（行政自制）的含义，国内学者关注和研究的主要代表性文章可参见，关保英：《论行政权的自我控制》，《华东师范大学学报》（哲学社会科学版）2003年第1期；崔卓兰，刘福元：《行政自制——探索行政法理论视野之拓展》，《法制与社会发展》2008年第3期；于立深：《现代行政法的行政自治理论——以内部行政法为视角》，《当代法学》2009年第6期；沈岿：《行政自我规制与行政法治：一个初步考察》，《行政法学研究》2011年第3期。
③荷兰学者托弗·斯库特，纳布·坎加斯和丹麦学者罗伯特·菲利普森在文章中，将语言权利界定为语言人权，参考本文绪论。
④ 2000年2月以来，联合国教科文组织每年都会举行庆祝活动。每年这一天，联合国教科文组织总部和世界各地都会举办各种展览、音乐会和演讲，以示庆祝。参见郭友旭：《语言权利的法理》，云南大学出版社2010年版，第4-5页。
⑤周勇：《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社2002年版，第48页。
⑥范俊军：《少数民族语言危机与语言人权问题》，载《贵州民族研究》2006年第2期，第54页。
⑦参见笔者：《关于少数民族语言文字权的界定、性质和内涵》，载《理论研究》2009年第1-2期，第70。
⑧参见维基百科（电子版），http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%AF%8D%E8%AA%9E，2014年31日访问。
⑨刘红婴：《语言法导论》，中国法制出版社2006年版，第23-24页。
⑩范俊军：《少数民族语言危机与语言人权问题》，载《贵州民族研究》2006年第2期，第54页。
[11]杨晓畅：《浅论个体语言权及其立法保护》，载《学术交流》2005年第10期，第50页。
[12]学者周勇认为少数人有权主张的“公共生活”应作最广义的理解。即参与国家的政治、经济、社会以及文化等各个方面的公共生活。参见周勇：《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社2002年版，第50页。
[13]笔者：《关于少数民族语言文字权的界定、性质和内涵》，载《理论研究》2009年第1-2期，第70页。
[14]这部分是笔者在硕士阶段研究基础上的进一步拓展和深入：《少数民族语言文字权的法律保护研究》，载《中国知网》（硕士论文数据库），内蒙古大学2008年硕士学位论文，第2-4页。
[15]戴庆厦，何俊芳：《论母语》，载《民族研究》1997年第2期，第63页。
[16]苏金智．《语言权保护在中国》，《人权》，2003年第8期，第42页。
[17]张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第110-113页。
[18]参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第110-113页。
[19]参见张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第114页。
[20]张文显主编：《法学概论》，高等教育出版社2004年版，第236页。
[21]程晓霞主编：《国际法》，中国人民大学出版社2004年版，第80页。
[22]邵津主编：《国际法》（第四版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第31页。
[23]参见邵津主编：《国际法》（第四版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第31-32页。
[24]邵津主编：《国际法》（第四版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第376页。
[25]参见徐显明主编：《国际人权法》，法律出版社2005年版，第68页。中国于1997年10月27日签署了《经济、社会和文化权利国际公约》，2001年3月27日交存批准书，对公约第8条第1款第1项持有保留，2001年5月27日，公约对中国生效。中国还于1998年10月5日签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该公约尚待批准。
[26]邵津主编：《国际法》（第四版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第256页。
[27]参见邵津主编：《国际法》（第四版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第266-287页。
[28]邵津主编：《国际法》（第四版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第266页。
[29]参见邵津主编：《国际法》（第四版），北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第266-267页。
[30]徐显明主编：《人权法原理》，中国政法大学出版社2008年版，第333页。
[31]邵津主编：《国际法》，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第276页。
[32]维基百科（电子版），http://zh.wikipedia.org/wiki/%E8%81%94%E5%90%88%E5%9B%BD%E6%95%99%E8%82%B2%E7%A7%91%E5%AD%A6%E6%96%87%E5%8C%96%E7%BB%84%E7%BB%87，2014年3月12日访问。
[33]徐显明主编：《人权法原理》，中国政法大学出版社2008年版，第103页。
[34]孙国华、朱景文主编：《法理学》，中国人民大学出版社2010年版，第321页。
[35]徐显明主编：《人权法原理》，中国政法大学出版社2008年版，第23页。
[36]1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过，分别于1993年3月29，1999年3月15日，2004年3月14日修正的《中华人民共和国宪法》第112条，1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过，2001年2月28日修正的《中华人民共和国民族区域自治法》第3条、第4条。
[37]1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，根据1988年4月12日第七届全国人民代表大会第一次会议通过，分别于1993年3月29，1999年3月15日，2004年3月14日修正的《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国宪法》第116条、121条，1984年5月31日第六届全国人民代表大会第二次会议通过，2001年2月28日修正的《中华人民共和国民族区域自治法》第19条、21规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”，“在执行职务的时候，依照民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字；同时使用几种通用的几中语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主”。
[38]钱连冠：《语言人类最后的家园：——人类基本生存状态的哲学与语用学研究》，商务印书馆2005年版，第116页。
[39]赵一凡：《拉康与主体的的消解》，载《读书》1994年第10期，第30-31页。
[40]苏金智．《语言权保护在中国》，载《人权》2003年第8期，第42页。
[41]刘红婴：《语言法导论》，中国法制出版社2006年版，第22-23页。
[42]笔者：《我国少数民族语言文字法律保护现状及立法探讨》，载《理论研究》2007年第3期，第56页。
[43]参见[芬]托弗·斯库特，纳布·坎加斯，[丹]罗伯特.菲利普森：《语言人权的历史与现状》，载周庆生主编：《国外语言政策语言规划进程》，语文出版社2001年版，第290-293页。
[44]刘冬根，曲广娣：《2007年国家司法考试一本通—法理学·法制史》，法律出版社2006年版，第85页。
[45]本部分参见笔者：《关于少数民族语言文字权的界定、性质和内涵》，载《理论研究》2009年第1-2期，第70页。
[46]参见李步云：《论人权的三种存在形态》，载《法学研究》1991年第4期，第11 页。
[47]参见徐显明主编：《人权法原理》，中国政法大学出版社2008年版，第23页。
[48]参见苏金智：《语言权保护在中国》，载《人权》2003年第3期，第42页。
[49]杨晓畅：《浅论个体语言权及其立法保护》，载《学术交流》2005年第10期，第50页。
[50]参见应松年主编：《行政法与行政诉讼法》（第二版），中国政法大学出版社2011年版，第56页。
[51]任进著：《行政组织法教程》，中国人民大学出版社2011年版，第4页。
[52]金星华主编：《中国民族语文工作》，民族出版社2005年版，第173-174页。
[53]冯军：《在新的起点上进一步加强国家通用语言文字法制建设》，《语言文字应用》2010年第3期，第19页。
[54]国家民委门户网http://www.seac.gov.cn/col/col11/index.html，2013年12月18日访问。
[55]教育部委门户网http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_350/201307/153733.html，2014年2月18日访问。
[56][古希腊]亚里士多德著：《政治论》，吴寿朋译，商务印书馆2013版，第162页。
[57]张文显主编：《法理学》，高等教育出版社2003年版，第282页。
[58][美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，中国政法大学出版社2003版，第62页。
[59]烨泉：《文明出游是道德更是法律的底线》，载《法制日报》（法治观察），2013年8月2日，第07版。
[60] 2012年11月8日，中共中央总书记胡锦涛代表十七届中央委员会向中共第十八次代表大会作的题为《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》的报告的第五部分《坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革》之（四）全面推进依法治国。
[61]张文显主编：《法学概论》，高等教育出版社2004年版，第39页。
[62]《全面推进依法行政实施纲要》（国发【2004】10号）三、依法行政的基本原则和基本要求5、依法行政的基本原则和基本要求。
[63]龚祥瑞著：《比较宪法与行政法》，法律出版社2012年版，第307页。
[64]关于国务院行使的职权《宪法》第89条规定：“领导和管理管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”; 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条和61条分别规定，县级以上的地方各级人民政府和乡级政府行使的职权之一是：“保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。”，“保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯。”
[65]参见皮纯协：《行政法与行政诉讼法》，中央广播电视大学出版社2005年版，第28页。
[66]参见薛刚凌主编：《中央与地方争议的法律解决机制研究》，法制出版社2013年版，导言第1页。
[67]参见乌兰那日苏：《论少数民族语言权的立法保障》，载《内蒙古社会科学》2014年第5期，第69页。
[68]吴宗金，张晓辉：《中国民族法学（第二版）》，法律出版社2004年版，第164页。
[69]参见乌兰那日苏：《关于少数民族语言文字权的界定、性质和内涵》，载《理论研究》2009年第1-2期，第69页。
[70]我国宪法第121条规定：“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或几种语言文字”；民族区域自治法21条规定：“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或几种语言文字；同时使用几种通用的语言文字执行职务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主”这些规定是民族自治地方语言文字自治权的重要法律依据。
[71]《宪法》第122条第2款规定：“国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”；《中华人民共和国民族区域自治法》第22条规定：“民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人…术工人…”。
[72]《中国民族区域自治50年》课题组：《中国民族区域自治50年》，法律出版社2004年版，第366页。
乌兰那日苏，法学博士，内蒙古广播电视大学副教授。本文为内蒙古广播电视大学教师“1+1”能力提升计划研究成果。
