个人账户制：向左还是向右

■编译／张占力

个人账户制：向左还是向右

■编译／张占力

20世纪末，匈牙利（1998年）和波兰（1999年）分别对本国养老金制度进行了结构性改革，转移部分公共养老金缴费建立起个人账户，并要求所有新进入劳动力市场者对个人账户进行缴费。两国预期通过此次改革，当劳动者退休后，个人账户资产转化为年金以补充现收现付制养老金待遇。彼时，世界银行正积极推动中欧国家效仿拉美诸国（尤其是墨西哥）建立个人账户制度。于是继匈牙利和波兰之后，10个加入欧盟的中欧国家也纷纷加入改革行列。

时过境迁。2008年全球金融危机后，部分改革的国家开始减少、暂停或者取消对个人账户制度的缴费，或者对个人账户制度缴费从强制参加改为自愿参与。在第二轮改革中，匈牙利和波兰又引领潮流：2010年12月，匈牙利废止个人账户制度，将大多数劳动者个人账户余额转入现收现付制养老金制度；2011年初，波兰减少对第二支柱个人账户制度2/3的缴费。

变革之路：政策演变与立法之殇

匈牙利和波兰为何成为中欧地区引入个人账户制度的领头羊，主要原因有三：其一，苏联解体后，两国政府都致力于计划经济向市场经济转变，而养老金私有化改革与此相吻合。其二，认为脱胎于社会主义时期的养老金制度有过度再分配之嫌，不信任包括养老金管理机构在内的政府部门也成为众多国民的共识。其三，两国均负债于国际金融组织，国内经济和社会政策易受影响。尤其是世界银行认为养老金私有化能够有效增加国民储蓄、发展资本市场以及避免老龄化而导致的养老金财务危机，更成为中欧国家养老金私有化的催化剂。

两国均是由财政部门提出建立个人账户制度的建议，也都与国内养老金管理部门（匈牙利是劳动部，波兰为社会福利部）所做的制度改革有过长时间的冲突和僵局。最终，政府都选择支持财政部改革方案，并督促议会尽快立法实施。立法仓促，必然导致一些重大问题没有涉及，或者考虑浅显不周。

首先，公共养老金制度财务缺口无从补偿。两国立法规定，个人账户资金来源于公共养老金制度缴费的部分转移。这意味着公共养老金制度需要增加缴费或者削减待遇来满足当前或者未来退休者养老金待遇的支付。据测算，公共养老金缺口不仅数额巨大，相当于每年养老金缴费总额的1/5至1/4，且会持续影响四五十年之久。尽管当时政府和世界银行的报告对财务缺口均有说明，但在政策审议时却很少提及，转制成本被“严重低估甚至忽视”。两国劳动者对新制度的潜在优势和成本也没有清晰认知。对于缺口，匈牙利打算通过降低未来的生活成本以应对公共养老金待遇的下降，事实却与之相悖；波兰立法要求通过变卖国有资产来填补公共养老金缺口，但由于只能支付5年期的财务亏空，对于长达半个世纪的财务缺口不过是杯水车薪。对此，波兰宣称剩余缺口部分将通过削减公共养老金待遇来解决，但改革时立法对此并无明文规定。可见，从改革之初，两国混合型养老金制度都仰仗于本国政府未来的行动，即削减待遇、增加缴费或税收、增加政府赤字等，尽管这些措施难以被大众接受。

其次，个人账户养老金待遇未能合理确定。个人账户制度的出现，使待遇给付办法受到挑战。匈牙利和波兰议会的多数议员认为，个人账户养老金待遇应该包含两个方面：一是定期调整，二是男女平等，即同一时间退休且个人账户积累相同的两性待遇相同（没有考虑女性预期寿命长于男性）。尽管政府可以创造条件使个人账户满足上述要求，如发行与通胀指数挂钩的债券实现个人账户待遇的调整；为使年金保持性别中立，政府可以设定机制实现个人账户资金在性别间的转移。但现实并非如此简单。1997年，波兰通过个人账户制度立法时，认识到待遇设计的复杂性，转而避重就轻，宣称待遇给付方式后续公布；匈牙利立法虽设定了待遇参数，但也只反映政策制定者的偏好，与养老金业内惯例不符。即政府要求个人账户待遇保持性别中立，计算待遇时的预期生命表没有反映男女差别，同时要求待遇调整方式与公共养老金一致。如此规定看似非常诱人，但忽视许多重要细节，例如，受利益驱使，私人年金提供者会千方百计地将女性人员排除在外；而对于私人年金待遇调整的规定，由于无财政支持，也使之成为一纸空文。

最后，私人管理机构收取的管理费用过高削弱了账户资金充足性。两国立法之初都认为，允许参与者在不同基金和管理机构之间自由选择，有助于促进市场竞争，从而使管理费用得到有效约束。因而，匈牙利立法对管理费并无限制，波兰法律则允许私人管理机构从参与者每月缴费和个人账户积累额中收取管理佣金，直至后来才规定管理费用上限为个人账户积累额资产的0.6%，但每月缴费部分仍无法律明文规定。乍看之下，0.6%的上限不高，但随着个人账户资产逐年累积，看似较低的管理费率也会明显减少最终的账户资产。尼古拉·巴尔对此做过测算，1%的管理费率即能减少劳动者职业生涯积累个人账户资产的20%，可见影响之巨大。

端倪初现：个人账户制度的实施

立法上存在的三个重大缺陷对个人账户制度的实施产生了深远影响。

个人账户制度导致公共养老金的财务缺口，两国政府都采取通过增加财政赤字的方式来填补。匈牙利制度实施之初，由于右翼青民盟取代了社会党，并通过允许提取个人账户资金、新进入劳动力市场者自愿参加等方式进行了抵制，一定程度上缓解了财政压力。2003年，匈牙利社会党重新执政，不仅取消了青民盟时期大多数决策，还建立了发放“13个月”公共养老金待遇的制度，进一步加重了公共养老金赤字，财政赤字节节攀升。同样，波兰为补充公共养老金亏空，转而求助于财政，财政对公共养老金投入也稳步提升，由1999年国内生产总值（GDP）的0.3%提升到2008年的1.5%。

个人账户制度待遇给付方式仍悬而未决。制度实施后10年，匈牙利既没有修订当年立法对待遇给付的规定，也没有采取任何措施便于私人年金提供者发放待遇，以至于世界银行2005年12月公开发文认为匈牙利个人账户待遇给付办法需要“全面修订”。2004—2005年，波兰政府将待遇给付提上立法议程，并要求设计出具体办法，但在个人账户提供者是多个竞争性的私人机构还是一个国家机构管理上陷入僵局，最终不了了之。

政府对私人机构收取过多管理费约束甚少。以1999年为例，匈牙利个人账户管理费用为账户累计总额的7.1%，波兰则高达8.6%，而当年私人机构承诺的投资收益率也只有7%—8%，管理佣金高出预期收益率（且这一收益率难以实现）。后来，波兰和匈牙利政府开始介入费率管理。2003年，波兰规定个人账户资产总额的管理费不得超过0.6%，2012年进一步降低至0.45%，投资收益较好的可以额外征收0.05%；2008年，匈牙利也规定管理费率上限是每月缴费的4.5%，不能超过个人账户积累总额的0.8%。

第二轮改革：个人账户制度的远离

2008年金融危机对个人账户养老金制度带来两方面影响，一是个人账户资产贬值。2008年底，匈牙利个人账户资产总额缩水21%，波兰为17.7%；二是财务状况恶化，难以继续支撑公共养老金财务缺口。2008—2010年，匈牙利政府赤字由GDP的72.3%上升至80.2%，波兰同期由47.1%增加至53.2%。

由于公共债务高筑和经济严重依赖出口，匈牙利不得不求助于国际货币基金组织、欧盟和世界银行，并获得290亿美元的贷款。作为条件，匈牙利政府也作出取消“13个月”养老金规定、削减养老金待遇、提高退休年龄的改革承诺。人口4倍于匈牙利的波兰，国内市场较大，加上及时降低税负促消费，成功避免了2009年经济衰退。但因税收减少2010年波兰的预算赤字几近匈牙利的两倍，财务状况依然堪忧。同时波兰为加入欧元区，需将本国赤字控制在《马斯特里赫特条约》所规定3%GDP的上限之下，也计划通过提高退休年龄、削减对农民养老金补贴以及减少对个人账户制度的缴费来实现这一目标。

2010年，匈牙利青民盟重新执政，率先拉开第二轮改革的序幕。当年底开始，密集颁布三个法令，前两个法令涉及将参与个人账户制度由强制变为自愿，允许个人提取个人账户资产，逐步终止对个人账户的缴费。第三个法令取代了前两个法令，并规定停止新进入劳动力市场的劳动者对个人账户制度的缴费，收回绝大多数劳动者的个人账户资产。18家个人账户管理公司被要求在2011年6月12日前将账户资产转移至养老金改革和债务削减基金中，最终转移账户资产约156亿美元。政府承诺对先前账户资产投资收益部分进行补偿。

波兰改革的准备工作较为充分，先通过各种媒体报道欧盟和国际劳工组织对个人账户制度的精算预期，展示国内公共养老金以及个人账户养老金替代率都将大幅下降。2009年，波兰社会事务部建议个人账户制度自愿参加，并于同年联合财政部建议将对个人账户的缴费由工资的7.3%降低到3%，其余部分进入公共养老金制度中。但该建议由于饱受批评无果而终。波兰有两个改革阵营，支持方以社会事务部、财务部为代表，反对方以雇主联盟、工会、中央银行为代表，并通过电视辩论深入探讨。2011年4月，波兰将雇员个人账户的缴费由工资的7.3%调低至2.3%，其余部分进入公共养老金之中，并规定2013年缴费重新上调，直至在2017年稳定在3.5%的水平。

第二轮改革由个人账户制度重回公共养老金制度轨道，这也意味未来两国养老金制度在抵御日益严峻的人口老龄化问题、实现财务可持续性上，或许会面临更多的困难。

改革仍在继续，依旧有较多的未知谜团。第一，在两国个人账户制度仍拥有较多支持者以及政党更迭的情况下，个人账户制度的改革能否持久？第二，两国改革是否能继续引领其他中欧国家改革潮流？继匈牙利和波兰改革之后，中欧其他国家也陆续进行了改革，不过多是暂时的。虽然各国承诺在经济条件合适时重归个人账户之路，但是由于欧盟约束、财务赤字以及其他公共支出挤压等内外因素，能否回归仍是未知数。最后，私人管理公司及第二次改革前的私人年金如何提供？改革的历史遗留问题仍需政府来解决。（文献来自《国际社会保障评论》Elaine Fultz，“The retrenchment of second-tier pensions in Hungary and Poland: A precautionary tale”）■

译者单位：中国社科院世界社保中心