论城市隧道管理部门与公安交管部门的职权划分

訾爱新/闫尔宝

论城市隧道管理部门与公安交管部门的职权划分

訾爱新/闫尔宝[1]

以城市隧道为对象的城市道路管理涉及多个行政主管部门的职权。实践中迫切需要区分的是城市隧道管理部门与公安交管部门的职权范围。结合当前城市道路管理的相关规定，运用规范分析的方法厘清两主管部门各自享有的职权内容，明确两部门权力竞合的情形，再运用公物法的相关理论，确定城市隧道管理部门享有的职权主要是一种公物管理权，公安交管部门所行使的与城市隧道管理有关的职权属于公物警察权。在城市隧道管理过程中，应进一步加强两机关的职权协调。

城市隧道管理；公物管理权；公物警察权；职权协调

城市隧道是城市道路的组成部分，城市隧道管理是城市道路管理的重要内容。以城市隧道为连接点，城市隧道管理部门与公安交管部门之间存在某种程度的职权紧张关系。如不能正确区分两行政主管部门的职权属性和职权范围，在实际管理过程中，就难免会出现职权行使争议，既影响城市隧道的建设养护，又影响城市隧道的通行秩序。以下结合国家和天津市的相关规定，尝试对两行政主管部门的职权范围作出区分。

一、城市隧道管理属于城市道路管理的组成部分

根据现有法规、规章规定可知，城市隧道属于城市道路的组成部分，依法纳入城市道路管理范畴。

(一)原则性依据

有关城市隧道属于城市道路的基本法律依据如下:1.国务院制定的《城市道路管理条例》[1]国务院令第198号公布，1996年10月1日实施。第二条规定，本条例所称城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。2.天津市人大常委会制定的《天津市城市道路管理条例》[2]1995年1月18日天津市第十二届人民代表大会常务委员会第13次会议通过，2010年9月25日天津市第十五届人民代表大会常务委员会第19次会议第4次修正。第三条规定，本条例所称的城市道路，是指本市市区、建制镇和独立工业区范围内的主干路、次干路、支路、街坊路等道路设施和桥梁设施。道路设施包括:机动车道、非机动车道、人行道、里巷道路、楼间甬道、路面边缘至现有合法建筑之间的土路、广场，以及路肩、分隔带、道路两侧边沟、路名牌、吨位牌等道路附属设施。桥梁设施包括:跨河桥、立体交叉桥及垂直投影部分、过街人行天桥、地道、涵洞等各种桥梁以及桥上和地道内照明灯具、桥名牌、吨位牌等桥梁附属设施。城市道路管理部门已经征收、征用的道路建设用地和局部拆迁退线后道路建设用地，属于本条例所称的城市道路范围。上述行政法规和地方性法规的规定虽然未明确规定城市隧道属于城市道路，但其有关城市道路的界定实际包含了该层意思。此点可以从以下法律依据得到进一步体现。

(二)直接依据

天津市人民政府制定的《天津市城市道路桥梁设施保护规定》[1]2013年3月20日天津市人民政府第4次常务会议通过，2013年6月1日起施行。第三十条对城市道路桥梁设施、城市道路设施、城市桥梁设施的含义进行了解释。依照该条规定，城市桥梁设施是指跨河桥、立体交叉桥、高架桥、人行天桥、地道、涵洞、隧道等各种桥梁，以及桥下空间、挡土墙、桥栏、人行扶梯、桥上和地道内照明灯具、桥梁结构安全监测系统、防护构筑物、管理用房、观测点、限高梁架、声屏障、里程桩、桥名牌、吨位牌、限载牌、收费亭等桥梁附属设施。根据该条规定，结合《城市道路管理条例》和《天津市城市道路管理条例》的规定可知，城市隧道属于城市桥梁设施的一种形式，依法纳入城市道路管理范围，接受国家法规规章的调整。

(三)参考性依据

对比其他相关城市有关城市道路管理的规定，同样可以得出城市隧道属于城市道路管理范围的结论。《上海市城市道路管理条例》[2]1994年8月25日上海市第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过，2006年10月26日上海市第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订。第二条规定，本条例所称城市道路包括市区和城镇范围内供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁、隧道及其附属设施。第四十五条规定，道路的附属设施包括路名牌、护栏、导向岛、安全岛、道路信息管理设施、行道树及道路绿化、窨井盖等。桥梁的附属设施包括桥孔、挡土墙、桥栏杆、人行扶梯(电梯)、桥名牌、限载牌、桥梁信息管理设施等。隧道的附属设施包括防护、排水、养护、交通安全、消防、救助、通讯、通风、照明、测量、观光、隧道信息管理等设施。《乌鲁木齐市城市道路管理条例》[3]2002年9月20日新疆维吾尔自治区第九届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准，2002年12月1日起施行。第二条规定，本条例所称城市道路，是指城市供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。包括车行道、人行道、桥梁、广场、隔离带、路肩以及具备城市道路功能的通道、隧道、涵洞和建筑物控制红线以外沿街的空地及其附属设施。《大连市城市道路桥梁设施管理办法》[4]1998年6月3日大连市人民政府大政发[1998]39号文件公布，根据2008年3月31日大连市人民政府令第95号《大连市人民政府关于修改14件市政府规章的决定》修正，自发布之日起实施。第二条第二款规定，本办法所称城市桥梁设施，是指架设在水上或者陆地连接城市道路供车辆、行人通行的构筑物。包括跨越海河的桥梁、隧道、车行立交桥、人行天桥、地道桥、高架桥、涵洞以及桥梁附属设施。

通过以上举例可知，相关地方性法规、地方政府规章都明确承认城市隧道属于城市道路范畴，适用城市道路管理的相关规定。在当前尚无直接针对城市隧道管理的法规、规章的情况下，城市隧道管理的规定包含在城市道路管理的法规规章之中，由此，相关立法有关城市道路管理部门的职权表述同样适用于城市隧道管理，以下不再一一指明。

二、城市隧道管理部门的职权梳理

依照《城市道路管理条例》《天津市城市道路管理条例》等相关规定，城市隧道管理部门主要享有以下行政管理职权:

(一)建设、养护、维修城市隧道。《城市道路管理条例》第十条第一款规定，政府投资建设城市道路的，应当根据城市道路发展规划和年度建设计划，由市政工程行政管理部门组织建设。第二十条规定，市政工程行政管理部门对其组织建设和管理的城市道路，按照城市道路的等级、数量及养护和维修的定额，逐年核定养护、维修经费，统一安排养护、维修资金。

(二)接管城市隧道桥梁设施。《天津市城市道路桥梁设施保护规定》第十条规定，城市道路管理部门应当建立健全城市道路桥梁设施接管管理制度，明确设施接管的主体、内容、条件、程序等相关事项，规范城市道路桥梁设施接管行为。

(三)城市隧道建设工程质量监督检查。《城市道路管理条例》第二十一条第二款规定，市政工程行政管理部门负责对养护、维修工程的质量进行监督检查，保障城市道路完好。《天津市城市道路管理条例》第十条规定，城市道路的设计和施工，必须严格执行国家和本市有关城市道路设计、施工的技术规范、标准和规程。城市道路建设实行工程质量监理制度，接受市政工程质量监督机构的监督检查。

(四)路政许可权。主要包括以下内容:

1.单位投资建设城市隧道许可。《城市道路管理条例》第十条第二款规定，单位投资建设城市道路的，应当符合城市道路发展规划，并经市政工程行政管理部门批准。《天津市城市道路管理条例》第十二条规定，企业事业单位投资建设城市道路，必须经城市道路管理部门批准，并符合城市总体规划和城市道路技术规范。

2.特殊车辆上路行驶许可。《城市道路管理条例》第二十八条第一款规定，履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆需要在城市道路上行驶的，事先须征得市政工程行政管理部门同意。《天津市城市道路管理条例》第三十五条规定，超重车辆因特殊情况需要通过桥梁的，申请人应当持有关资料到城市道路管理部门办理许可手续，城市道路管理部门应当在法定期限内作出书面决定。经许可通行的，申请人应当按照许可的路线、时间和标准通行。

3.依附城市隧道的建设活动许可。《城市道路管理条例》第二十九条规定，依附于城市道路建设各种管线、杆线等设施的，应当经市政工程行政管理部门批准，方可建设。《天津市城市道路管理条例》第三十六条规定，需要依附桥梁架设管线的，申请人应当到城市道路管理部门办理许可手续，城市道路管理部门应当在法定期限内作出书面决定。

4.城市隧道占用、挖掘许可。《城市道路管理条例》第三十一条规定，因特殊情况需要临时占用城市道路的，须经市政工程行政管理部门和公安交通管理部门批准，方可按照规定占用。第三十三条规定，因工程建设需要挖掘城市道路的，应当持城市规划部门批准签发的文件和有关设计文件，到市政工程行政管理部门和公安交通管理部门办理审批手续，方可按照规定挖掘。《天津市城市道路管理条例》第二十四条第一款规定，因建设等特殊需要临时占用城市道路的，应当持建设工程规划许可证或者有关项目批准文件，到城市道路管理部门办理许可手续，城市道路管理部门应当在法定期限内作出书面决定。第二十八条规定，未经城市道路管理部门批准，任何单位和个人不得挖掘城市道路。因特殊情况需要挖掘的，申请人应当到城市道路管理部门办理许可手续。

(五)行政收费权。依照相关规定，城市隧道管理部门可收取以下费用:

1.车辆通行费。《城市道路管理条例》第十九条规定，市政工程行政管理部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定期限内向过往车辆(军用车辆除外)收取通行费，用于偿还贷款或者集资款，不得挪作他用。《天津市城市道路管理条例》第十四条规定，经市人民政府批准，城市道路可以实行有偿使用。其收入用于贷款偿还、投资回报以及城市道路的养护维修、管理和建设，不准挪作他用。

2.城市隧道占用费。《城市道路管理条例》第三十七条规定，占用由市政工程行政管理部门管理的城市道路的，应当向市政工程行政管理部门交纳城市道路占用费。《天津市城市道路管理条例》第二十四条第一款规定，因建设等特殊需要临时占用城市道路的，申请人应当到城市道路管理部门办理许可手续，并交纳占路费。

3.隧道挖掘修复费。《城市道路管理条例》第三十七条规定，挖掘由市政工程行政管理部门管理的城市道路的，应当向市政工程行政管理部门交纳城市道路挖掘修复费。《天津市城市道路管理条例》第二十八条规定，经城市道路管理部门批准挖掘城市道路的，申请人应当交纳城市道路挖掘修复费。第二十九条规定，新建、改建和扩建的城市道路，在竣工后五年内不准挖掘。因地下管线事故进行紧急抢修的，按照有关规定收取道路挖掘修复费。其他原因确需挖掘的，按照有关规定增加收取道路挖掘修复费。冬季不准挖掘城市道路，确需挖掘的，按照有关规定增加收取道路挖掘修复费。

4.隧道占用损坏修复保证金。《天津市城市道路管理条例》第二十四条第一款规定，因建设等特殊需要，经批准临时占用城市道路的，申请人在交纳占路费之外，还要交纳占路损坏修复保证金。

(六)行政命令、行政处罚权。行政相对人违反城市隧道管理相关法规、规章的规定，城市隧道管理部门可以依法作出行政命令和处罚行为。《城市道路管理条例》第三十九条规定，对于未按照城市道路设计、施工技术规范设计、施工的行为，由市政工程行政管理部门责令停止设计、施工，限期改正，可以并处3万元以下的罚款；已经取得设计、施工资格证书，情节严重的，提请原发证机关吊销设计、施工资格证书。《天津市城市道路管理条例》第四十条规定，对于未经批准占用城市道路的行为，由城市道路管理部门责令限期清退或者改正，按照规定的标准追缴占路费，并可处以二千元以上二万元以下的罚款。

(七)行政强制权。城市隧道管理部门依法有权作出以下强制行为:1.行政强制措施。《天津市城市道路管理条例》第四十四条规定，违反本条例，不服从管理的，城市道路管理部门可以暂扣其违法机具、物品……2.行政强制执行。《天津市城市道路管理条例》第四十四条规定，违反本条例，不服从管理的，城市道路管理部门可以强行拆除或者清除其违法设施，由违法者支付拆除费用或者以料抵工(代履行)。第四十五条规定，无正当理由逾期缴纳本条例规定的费用的，城市道路管理部门按日加收千分之五的滞纳金；对逾期不缴纳罚款的，城市道路管理部门可以每日按照罚款数额的百分之三加处罚款(执行罚)。第四十七条规定，当事人对城市道路管理部门的具体行政行为不服的，有权申请行政复议和提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议，也不向人民法院起诉又不执行行政处罚决定的，由作出具体行政行为的城市道路管理部门申请人民法院强制执行(直接强制)。

除此之外，城市隧道管理部门还享有一种特殊的公法请求权，该权利不具有强制性，与普通的行政管理权存在差别。如依照《城市道路管理条例》第三十一条第二款规定，经批准临时占用城市道路造成城市道路损坏的，应当修复或者给予赔偿。依照《天津市城市道路管理条例》第三十八条规定，违反本条例第二十二条规定实施损坏城市道路行为的，由城市道路管理部门分别情况责令停止违法行为、恢复原状……造成损失的，依法承担赔偿责任。

三、公安交管部门享有的与城市隧道有关的行政职权

依照相关法律、法规、规章规定，公安交管部门享有以下与城市隧道有关的管理职权:

(一)隧道损毁的应急处置。《道路交通安全法》第三十条规定，公安机关交通管理部门发现道路出现坍塌、坑槽、水毁、隆起等损毁，危及交通安全，尚未设置警示标志的，应当及时采取安全措施，疏导交通，并通知道路、交通设施的养护部门或者管理部门。

(二)隧道封闭许可。《天津市城市道路桥梁设施保护规定》第十五条规定，因城市快速路养护维修、紧急抢修作业需要或者城市快速路发生重大安全隐患的，城市道路管理部门可以在城市快速路范围内根据实际情况采取临时性、局部性封闭措施；影响交通安全的，应当征得公安机关交通管理部门同意。

(三)隧道占用、挖掘许可及施工结束验收。《道路交通安全法》第三十二条规定，因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施……影响交通安全的，应当征得公安机关交通管理部门的同意……施工作业完毕，应当迅速清除道路上的障碍物，消除安全隐患，经道路主管部门和公安机关交通管理部门验收合格，符合通行要求后，方可恢复通行。《城市道路管理条例》第三十一条规定，因特殊情况需要临时占用城市道路的，须经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，方可按照规定占用。

(四)隧道交通违法行为行政命令、处罚与强制权。《道路交通安全法》第一百零四条规定，未经批准，擅自挖掘道路、占用道路施工或者从事其他影响道路交通安全活动的……公安机关交通管理部门可以责令停止违法行为，迅速恢复交通。第一百零六条规定，在道路两侧及隔离带上种植树木、其他植物或者设置广告牌、管线等，遮挡路灯、交通信号灯、交通标志，妨碍安全视距的，由公安机关交通管理部门责令行为人排除妨碍；拒不执行的，处二百元以上二千元以下罚款，并强制排除妨碍，所需费用由行为人负担。

四、城市隧道管理部门与公安交管部门的行政职权区分

要正确区分城市隧道管理部门与公安交管部门涉及城市隧道的行政管理权，首先需要明确城市隧道的法律属性，然后再根据城市隧道上从事活动本身的属性区分城市隧道管理部门与公安交管部门的职权特性。

(一)城市隧道的法律属性:公物

1.公物的含义与判定标准

公法理论认为，公物是行政主体为了公共目的直接提供公众使用、受行政法律规范的有体物。构成公物的要素有四:第一，公物是具体的有体物，一般不包含无体财产；第二，公物是指直接用于实现公共目的的有体物，行政主体所持有的现金、有价证券等间接实现公共目的的财物，虽也为行政主体所有，但不属于公物范畴；第三，公物由行政主体提供公众使用，由行政主体所有或者管理；第四，公物须为实现公共目的而使用，其或者供一般公众使用，或者供行政主体使用。[1][日]田中二郎:《新版行政法》(中卷)，东京:弘文堂，1976年，第305页。

在我国，公物是一个理论概念，而非法律术语。对照公物的理论界定可以认为，目前包含公物管理内容的法律规范主要涉及宪法、公路法、土地管理法、草原法、森林法、电力法、城市规划法、广播电视设施保护条例、城市道路管理条例、城市道路照明设施管理规定等。如《宪法》第十二条规定，社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。《公路法》第七条规定，公路受国家保护，任何单位和个人不得破坏、损坏或者非法占用公路、公路用地及公路附属设施。任何单位和个人都有爱护公路、公路用地及公路附属设施的义务，有权检举和控告破坏、损坏公路、公路用地、公路附属设施和影响公路安全的行为。

2.从类型化的角度看城市隧道的属性

根据不同的标准，公物在理论上分为不同的类型。依照使用的目的，公物分为公共用物和公用物两种。公共用物是指直接供一般公众共同使用的公物，如道路桥梁、河流、公园等；公用物是指直接供行政主体使用的公物，如行政机关的办公楼等。依照生成原因，公物分为自然公物与人工公物两种。按照公物所有权的归属主体不同，公物分为国有公物、集体公物和私有公物；按照公物的所有者与管理者是否一致，公物分为自有公物和他有公物；等等。[1]侯宇:《行政法视野里的公物利用研究》，北京:清华大学出版社，2012年，第63—65页。对照上述分类可知，作为城市道路组成部分的城市隧道是公物的一种具体形式，属于公共用物、人工公物、国有公物、自有公物。

(二)城市隧道利用的类型与法律关系的性质

在公物理论中，公物的利用分为以下类型:第一，一般利用。指在不妨害他人利用的情况下，任何人均得以合于公物设置目的的方式利用公物，如道路通行、公园休憩等。第二，习惯利用。指未经特许，仅依据习惯承认特定人可以利用公物。如河流附近的农民使用河水灌溉农田、洗衣服等。第三，许可利用。指为防止公物使用过程中出现妨害公共安全与秩序的现象，或者调整多数人的使用关系，限制对公物的一般利用，在特定情况下需要经过许可才能进行公物的利用。如限制超过一定数量的货车经过桥梁，规定占用道路、公园、广场进行集会游行需要经过许可，要求进入公园、展览会场提供门票和入场券等。第四，特许利用。指公物管理机关为特定人设定特别使用的权利，使其能够持续占有利用，并排除他人利用，由此形成的权利被称为公物占用权(公物使用权)。如对在道路上建筑电线杆，在河流上设立发电站等。第五，私法利用。指在不妨碍公共利用的情况下，管理机关可以根据民事契约来为公物设定私法上的使用权。[2]李惠宗:《公物法》，载翁岳生主编《行政法》(上册)，北京:中国法制出版社，2009年，第440页以下。

在上述不同利用类型之中，有的与行政管理无直接关系，如一般利用、习惯利用和私法利用，而有的则会直接涉及行政管理，如许可利用、特许利用。就城市隧道的利用而言，除一般利用、私法利用外，城市隧道管理部门往往与相关利用人之间形成管理与被管理的关系，为了实现隧道的公共利用目的，城市隧道管理部门依法行使相应行政管理权力。

(三)城市隧道管理部门与公安交管部门的职权划分

1.公物主管部门职权属性的学理分类

在学理上，公物主管机关的职权区分为公物管理权和公物警察权两种不同的属性，两种职权在行使目的、职权内容方面存在一定差别。

公物管理权是指行政主体为达成公物提供公用的目的而行使的概括性权能，其并不是基于私法所有权观念而行使的权能，而是来自公物管理立法的明确规定。公物管理权的内容，包括公物范围的指定(如指定河流区域、道路区域)；公物的维护、保管以及由此设定必要公用负担(如道路的维持修缮)；防止与除去对公物目的的妨害(如采取防止损坏道路的各种措施)；规制公物使用关系(如特许公物使用、征收占用费等)。[1][日]田中二郎:《新版行政法》(中卷)，东京:弘文堂，1976年，第317页。

公物警察权是指对具有利用资格的人不合乎利用方法所进行的干预权能。[2]李惠宗:《公物法》，载翁岳生主编《行政法》(上册)，北京:中国法制出版社，2009年，第446页。为保持公物安全、维持公物的公共使用秩序而实施的各种管理活动。按照日本学者田中二郎的说明，当公物的一般使用影响到社会公共秩序的时候，公物也可以成为警察权的作用对象(公物警察)。[3][日]田中二郎:《新版行政法》(中卷)，东京:弘文堂，1976年，第319页。比如从事建设需要经过许可才能使用道路，并不能超过必要限制；在道路上举行赛会、游行需要经过许可等。

如何区分公物管理权与公物警察权的关系是一个比较复杂的问题。日本学者认为，公物管理权是为实现公物的公用目的而享有的概括性权能，公物警察权的行使则是为了防止由于公物使用而使公共安全和秩序受到破坏。基于上述职权行使目的的不同，对公物管理权和公物警察权可作出以下相对区分:第一，两种权力的作用范围不同。如基于公物管理权，可以设定公物的独占使用权；而基于公物警察权，则只能设定公物使用许可。不过，针对同一公物(比如城市道路)的利用管理，可能会出现两种权力的竞合，如道路使用既可以基于公物管理权作出限制和禁止，也可以根据公务警察权作出限制和禁止。在此情况下，因两种权力作用各自具有独立效力，有必要彼此尊重对方的权力行使。第二，违反两种权力所受到的制裁或强制方法存在差异。对公物管理作用的违反，如法律无特殊规定，仅限于将当事人排除出利用关系；而对公物警察作用的违反，则可对当事人适用刑罚制裁，并且可以进行强制执行。[4][日]田中二郎:《新版行政法》(中卷)，东京:弘文堂，1976年，第319页。

2.我国城市隧道管理部门与公安交管部门的职权属性确定

根据前述对公物管理权和公物警察权界定与区分的理论说明，对照我国城市道路管理法规、规章的规定，本文尝试对城市隧道管理部门与公安交管部门的职权属性作出以下界分:

(1)城市隧道管理部门的管理职权总体属于公物管理权

除占用城市隧道从事建设等特殊情况外，城市隧道管理部门对城市隧道实施的管理基本上属于公物管理权范畴。作为一种公物管理权，立法授予城市隧道管理部门的管理职权始终未脱离城市隧道的建设、维护和保护这一核心，此点可从以下方面得到说明:

第一，立法目的规定。《城市道路管理条例》第一条规定，为了加强城市道路管理，保障城市道路完好，充分发挥城市道路功能，促进城市经济和社会发展，制定本条例。该条规定反映出以下信息:城市道路管理部门管理城市道路的目的是“保障城市道路完好，充分发挥城市道路功能”，具体到隧道管理，即要求城市隧道管理部门的管理权要围绕着保障城市隧道完好、充分发挥城市隧道功能展开。所谓城市隧道完好，是指城市隧道能够达到道路通行条件，不存在被损坏和被侵占的情况，[1]《城市道路管理条例》第二十七条禁止以下损害、侵占城市道路的行为:(一)擅自占用或者挖掘城市道路；(二)履带车、铁轮车或者超重、超高、超长车辆擅自在城市道路上行驶；(三)机动车在桥梁或者非指定的城市道路上试刹车；(四)擅自在城市道路上建设建筑物、构筑物；(五)在桥梁上架设压力在4公斤/平方厘米(0.4兆帕)以上的煤气管道、10千伏以上的高压电力线和其他易燃易爆管线；(六)擅自在桥梁或者路灯设施上设置广告牌或者其他挂浮物；(七)其他损害、侵占城市道路的行为。其核心内容是隧道的维护、保养。此外，《天津市城市道路桥梁设施保护规定》第一条也规定，为了加强对城市道路桥梁设施的保护，充分发挥城市道路桥梁设施的使用功能，根据国务院《城市道路管理条例》(国务院令第198号)、《天津市城市道路管理条例》和有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本规定。该条规定同样划定了城市道路桥梁设施管理部门行使职权的范围与界限，即保护城市道路桥梁不受非法损害或者破坏，维持其使用功能。据此，脱离开城市隧道的建设、维护和保护这个中心来行使城市隧道的管理职权，即不符合法规授予城市隧道管理部门行政职权的目的。

第二，相关法规、规章对城市道路管理部门的职权规定。根据前文对城市隧道管理部门的职权梳理可以看出，城市隧道管理部门享有的各项具体职权都与城市隧道的建设、维护和保护直接相关。就建设而言，《城市道路管理条例》《天津市城市道路管理条例》乃至《天津市城市道路桥梁设施保护规定》都规定城市道路管理部门有权组织城市道路建设，检测城市道路运行状况。就维护而言，上述法规、规章都对养护维修城市道路方面的管理权作出了规定，如确定养护维修单位、监督检查养护维修质量，督促有关单位完成及时进行养护维修等。就保护而言，上述法规、规章都规定了对破坏城市道路的违法行为的检查、处罚、命令和强制权。

综上所述，无论从立法授予城市隧道管理部门的职权行使目的，还是从职权行使的具体内容来看，城市隧道管理部门享有和行使的行政管理职权都与道路的建设、维护和保护直接相关，总体属于理论上所界定的公物管理权。

(2)公安交管部门与城市隧道有关的管理职权总体属于公物警察权

与城市隧道管理部门主要围绕着城市隧道的建设、维修养护和保护实施其公物管理权不同，公安交管部门与城市隧道有关的管理职权主要围绕着如何保障城市道路畅通、建立良好的交通秩序展开，该职权在本质上可归类于公物警察权范畴，即在相关活动涉及的城市隧道利用可能影响道路通行、交通安全等公共秩序时，为防止因隧道利用行为破坏公共安全和秩序，需要由公安交管部门来进行管理。此点可从立法对公安交管部门的职权行使目的规定得到说明。如《道路交通安全法》第一条规定，为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高道路通行效率，制定本法。结合上述规定可以看出，公安交管部门行使权力的目的在于维护隧道通行秩序，防止出现隧道交通安全事故，与城市隧道本身是否完好没有直接关系。此点与城市隧道管理部门的职权行使目的——维持道路完好状况应当区别开来。

3.如何处理两主管部门的职权竞合关系

城市隧道管理部门与公安交管部门涉及城市隧道的行政管理职权虽然可做以上区分，但由于城市隧道管理本身的复杂性，有时依然存在两种管理职权交叉重叠或者竞合的情况。比如，因特殊情况临时占用城市隧道的行为，既会因影响城市隧道供公众通行的功能实现，又会影响正常的隧道交通秩序，甚至存在隧道交通事故隐患，在此情况下，既需要城市隧道管理部门的监管，也需要公安交管部门的监管。又如，超重超高车辆在城市隧道内行驶既可能给城市隧道造成损坏，又可能给隧道正常通行秩序造成影响甚至威胁到交通安全，因此，对于上述车辆能否上路行驶，既需要城市隧道管理部门的许可，又需要公安交管部门的同意。[1]在上述情况下，可以认为，城市道路管理部门的管理职权也具有了公物警察权的部分特性。在上述情况下，城市隧道管理部门和公安交管部门都需要行使其相应的行政管理权，只不过其职权行使的属性、目的存在差别。此点不可不查。

以上职权竞合的特殊情况的存在，客观上要求城市隧道管理部门与公安交管部门既要明确各自职权分工，也要做到相互配合。具体讲，两部门之间应当遵循以下原则处理彼此的关系:

第一，结合立法授权目的认清职权属性。如前所述，相关立法分别设定了城市隧道管理部门与公安交管部门的职权行使目的。正确理解该授权目的，可以为我们从根本上划清两机关的职权属性提供帮助。公安交管部门与城市隧道有关的行政职权主要围绕着如何保障城市道路畅通、建立良好的交通秩序、预防和减少交通事故展开，在本质上属于公物警察权，即在作为公共用物的城市隧道的使用将影响社会公共秩序时，为防止因隧道使用而破坏公共安全和秩序，需要由公安交管部门来进行管理。城市隧道管理部门的职权内容涉及城市隧道及其附属设施的建设、养护、维修以及监督管理，在本质上属于公物管理权，其职权行使的目的是保障城市隧道公共使用目的的实现。认清两种职权的法律属性，可以为解决实践中两部门之间相互争执的情况提供理论指导。

第二，加强相互协调。当涉及城市隧道的活动涉及两部门管理职权时，相对人需要分别到两个监管部门去办理相应的许可手续。在此情况下，即会遇到城市隧道管理部门和公安交管部门的职权协调问题。依照《道路交通安全法》《城市道路管理管理条例》《天津市城市道路管理条例》的相关规定，相对人首先要到城市隧道管理部门办理行政许可，然后再到公安交管部门办理行政许可。在此情况下，有关行政机关需要适当履行告知义务，通知相对人按照规定程序去办理许可。如《城市道路管理条例》第三十一条规定，因特殊情况需要临时占用城市道路的，须经市政工程行政主管部门和公安交通管理部门批准，方可按照规定占用。据此规定，当有临时占用城市隧道需要的相对人到城市隧道管理部门办理占道许可时，城市隧道管理部门有必要告知相对人到公安交管部门办理相关许可，当相对人直接到公安交管部门办理许可手续时，公安交管部门也有必要告知相对人到城市隧道管理部门先行办理相关许可。

(初审:毛玮)

[1] 作者訾爱新，男，天津市道桥处第二桥梁管理所所长。

作者闫尔宝，男，南开大学法学院副教授，中国政法大学法学博士，研究领域为行政法与行政诉讼法，代表作有《行政法诚实信用原则研究》《行政行为的性质界定与实务》《司法解释放弃定义具体行政行为的策略检讨》等，E－mail:erbaoyan＠hotmail.com。

本文是《天津市隧道管理所涉法规研究》的项目成果。