检察官办案责任制改革的三个核心命题:主体、放权与监督

王 栋

检察官办案责任制改革的三个核心命题:主体、放权与监督

王 栋[1]

检察官办案责任制改革是检察体制改革中的一项重要内容，目的在于解决目前检察权运行中存在的行政色彩浓厚、审批流程过长、责任不明晰等弊端，但无论是理论界还是实务界对这项改革所涉及的一些核心问题的认识仍然是模糊的。关于主任检察官，不应当将其角色仅定位于检察官精英化之前的一种过渡形态，而应当纳入检察官的法定职务序列，只不过在检察官精英化前后承担的职责有所区别；关于检察权内各项子权力的组织和责任形态，应当与批捕起诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权各项权力自身的运行规律相适应；关于主任检察官是否会出现放权之后的滥权，应当从严格选任主任检察官、构建完备的监督制约机制、实行“零容忍”的惩戒制度入手防范和解决这一问题，而不能因为担心改革出现问题就放弃和否定改革。

主任检察官；办案责任制；组织和责任形态；检察官的惩戒

引言

作为一项因现实问题倒逼而生的反应性变革，检察官办案责任制被寄予解决目前检察权运行机制中存在的行政色彩浓厚、审批流程过长、责任不明晰等诸多问题的厚望。但是，作为比审判权更为复杂的权力形态，检察权的责任机制本身也更为复杂，争议更大。[1]如十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提到了“完善主审法官、合议庭办案责任制”，但是并没有在决定中明确提出“完善主任检察官办案责任制”，十八届四中全会中《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》才提出要“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”。改革设计者必须在保障检察一体化和检察官依法独立行使检察权之间维持精妙的平衡；必须在批捕起诉权、职务犯罪侦查权、诉讼监督权等属性差异较大的子权力之间，既能体现其差异性，又能将其统合在居于上位的检察权之内，改革的难度可见一斑。从目前上海、广东、湖北、北京等改革试点省市公布的改革方案来看，基本上都是以最高人民检察院(以下简称为最高检)2013年底制定的《检察官办案责任制改革试点实施工作指导意见》(以下简称为《指导意见》)为蓝本，但因为最高检的《指导意见》本身就是框架性的，为各地探索预留了空间，因此各地的方案在很多制度安排上存在较大的差异。一方面，差异化的改革方案之间具有一定程度上的竞争性，可以通过各自的尝试甚至试错，找到解决问题的不同办法；另一方面，在一些核心性、基础性问题的认识上，无论是实务界还是理论界的认识仍然是模糊的，对于改革的来龙去脉缺乏系统性和整体性的把握，往往在制订改革方案时偏离了改革的逻辑起点，最终效果恐怕也要打些折扣。笔者认为，检察官办案责任制改革应当抓住责任主体(主任检察官的角色定位)、权限划分(检察权中各项子权力的组织和责任形态)和监督制约(如何防止检察官扩权之后的滥权)这三个核心命题，牢牢把握改革的方向不偏离建设公正高效权威的社会主义司法制度的出发点和落脚点。

一、主任检察官的角色定位

“主任检察官”这一称谓借鉴于台湾的检察制度，[1]台湾地区的“《法官法》”(2011年通过)第十章第86条第Ⅱ款“本法所称检察官，指下列各款人员:一、‘最高法院’检察署检察总长、主任检察官、检察官。二、高等法院以下各级法院及其分院检察署检察长、主任检察官、检察官”。其在大陆地区的前身是主诉(办)检察官[2]大部分地区称为“主诉检察官”，有的地区如湖北省称为“主办检察官”，湖北最近公布的改革方案，仍然沿用了“主办检察官”的称谓，没有采纳中央提出的“主任检察官”的称谓。。相比于后者，“主任检察官”不仅能涵盖传统上检察官办案责任制主要推行的公诉部门，也能涵盖公诉部门以外的其他业务部门，具有更广泛的包容性。但是，对于主任检察官的角色定位，却有两种不同的观点。一种观点认为主任检察官作为检察官办案责任制的关键和中枢，是基本办案组织的主持者。“主任检察官这一特定称谓虽非行政职务，但作为检察官的一种特有的身份象征，应当纳入到法定检察官的职务序列，从而成为检察机关中具有特殊性质和地位的优秀检察官的代表。”[3]陈旭:《建立主任检察官制度的构想》，《中国法学》2014年第2期。以《中华人民共和国人民检察院组织法》修法为契机，“在立法上明确主任检察官的法律地位”[4]陈旭:《建立主任检察官制度的构想》，《中国法学》2014年第2期。，并以主任检察官为基数组建基本办案组织，在立法修改之前，将主任检察官作为一种能力席位和执法岗位。另一种观点认为主任检察官是检察官员额制实行之前的一种过渡形态和权宜之计，是从目前泛化的检察官队伍中选任一部分优秀检察官代表作为检察权的行权主体和责任主体，等到检察官员额制落实到位、基本实现检察官的精英化之后，就没有必要再任命主任检察官，每一个检察官都应当作为行权主体和责任主体。

对于这两种不同的定位，差异体现在诸多方面。第一，办案组织的配置不同。如果按照第一种观点，主任检察官办案组的配置包括一名主任检察官、几名检察官、几名检察辅助人员和书记员。如果按照第二种观点，检察官办案组的配置包括一名检察官、几名检察辅助人员和书记员。第二，权力和责任的落实主体不同。如果按照第一种观点，权力和责任的落实主体是主任检察官，主任检察官办案组内其他检察官作出的案件处理决定应当报主任检察官审核，当主任检察官不同意其他检察官的案件处理意见时，有权直接改变其他检察官的案件处理意见，并对最终作出的处理决定承担责任。按照第二种观点，权力和责任的落实主体是检察官，其他检察官无权直接改变承办检察官作出的案件处理意见。

本文认为，主任检察官不应当仅仅是一种过渡形态，应当将其列入法定检察官的职务序列，但是在检察官真正实现精英化前后，主任检察官的角色定位、权力职责应当有所区别:之前，主任检察官应当作为检察权权力和责任的落实主体；之后，检察官应当直接作为权力和责任的落实主体，同时将现在行政化的业务内设机构改建为体现司法属性的执法办案组织，主任检察官作为执法办案组织的主持者，其职责权限类似于现行的业务部门负责人。之所以做这样的区分，理由在于:

第一，直接放权给检察官脱离了目前检察官素质参差不齐的人员现状，有必要通过设置主任检察官作为过渡。

一些学者批评各地出台的检察官办案责任制改革方案，是“旧瓶装新酒”，将传统上检察人员承办、部门负责人审核、检察长或检察委员会决定的“三级审批制”改为检察官承办、主任检察官审核或决定的“二级审批制”，仍然保留了行政色彩，导致检察官、检察辅助人员、书记员的职责混淆，不符合司法的亲历性、直接性和独立性要求。[1]王一超:《检察官办案责任制改革的进路分析——兼对主任检察官制度的反思》，《西南政法大学学报》2014年第3期。但是，这种纯粹停留在法学逻辑范畴内的批评并没有关注到目前检察官队伍的现状，即检察官的身份评定仍然仅仅停留和局限在形式要件的审查。一名检察人员，无论是否在业务一线，无论办案能力水平高低甚至无论是否办过案，只要满足了《中华人民共和国检察官法》所规定的年龄、学历、通过司法考试等最基本的要求，都可以任命为检察官，从而造成检察官泛化、素质参差不齐、鱼龙混杂的局面。[2]以广东省为例，根据2014年5月份的统计数据，全省各级检察院检察官已经占到检察人员总数的67.53%。司法活动作为一项复杂的理性实践活动，需要司法官同时具备扎实的法学理论功底、丰富的生活经验、敏锐的观察能力、娴熟的协调能力、稳定的情感控制力和抗压能力等诸多能力作基础支撑，如果超出司法官基础素质的支撑范围赋予其过大的权力并要求其承担相应的责任，后果不堪设想。因此，在检察官队伍的现状基础上，通过从现行检察官中选任一批真正优秀的代表作为权力和责任的落实主体，是具有现实合理性和必要性的。

第二，现阶段，将主任检察官作为检察权的行权主体，并有权改变其他检察官的案件处理意见，即使被诟病“改革不彻底”，但相比现行的“三级审批制”仍然是有巨大进步意义的。

长期以来，“三级审批制”所造成的诸多弊端已经为人所共识，而且其中一些问题，非实务界人士可能还远不足以深刻体会:其一，案件审批流程过长，严重浪费检察人力资源。实际上，从基层院到市级院再到省级院，由于科层制的叠加效应，三级审批往往会逐步演化为四级、五级甚至是六级审批，以省检察院为例，一个刑事案件最长可能经过“承办人→科长→副处长→处长→协管的检委会专职委员→分管副检察长→检委会”等多个程序，其流程之长、效率之低下，令人咋舌，而且这个流程还没有考虑程序逆向流转等诸多复杂情形。其二，权力寻租空间因案件审批流程过长得到延伸。在行政法领域，行政审批环节越多，权力寻租空间越大，已经是被理论深入论证和实践反复验证的原理，这一原理同样适用于司法活动。在一个漫长的案件流转程序中，从案件的承办到审批环节，每一个人都有可能利用自己的权力施加对案件处理结果的不正当影响，[1]实践中，往往还是通过“权力共享”的形式共同施加对案件的影响，最后表现出来的就是一系列的司法人员腐败的窝案、串案。而监察全球贪污腐败的国际非政府组织“透明国际”的定义，司法腐败就是“司法系统的任何一员对公正司法程序的所有不当影响”。参见郑小楼《法官腐败报告》，《财经》2013年第15期。使得司法活动的独立性和纯洁性不断被扭曲。其三，责任不够明确和细化，导致“审理者不裁判、裁判者不负责”。在案件流转程序中，“审批层级越高，决策者对案件全面性审查越弱，科长审批或许还会翻阅案卷，到检委会讨论的案件，通常仅由承办检察官口头汇报案情，委员们即需作出判断”[2]谢佑平、潘祖全:《主任检察官制度的探索与展望——以上海闵行区人民检察院试点探索为例》，《法学评论》2014年第2期。。从理论上讲，每一个办案环节都是案件处理决定形成的促成因素，按照权力与责任对应的法治原理，都应当对案件处理决定承担一定的责任。但正是因为权力配置不明确，才导致虽然责任主体众多，却面临责任分散、法不责众的尴尬，问责制的尴尬反过来又为权力寻租提供了无限迂回的空间。

通过上述对传统审批制诸多弊端的分析可以发现，所谓的办案资源浪费、权力寻租空间延伸、责任不够明确和细化等问题，其实都肇始于审批流程过长这一看似浅层次和表面化的问题。因此，检察官办案责任制改革的首要目标应当是“简化案件流程、细化办案责任、严格责任追究”，将目前以检察长为核心的检察权运行机制改造为以主任检察官为核心的检察权运行机制，“检察官—主任检察官—检察长成为检察权行使的载体和责任链条，权责明确，关系清楚，检察一体与检察独立易于较好结合”[1]高保京:《北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行》，《国家检察官学院学报》2014年第2期。。在这个目标下，司法的直接性和亲历性要求并不是改革最迫切要实现的目标，可以通过制度细节上的安排得到弥补。基于此，改革可以从以下几个方面入手:其一，严格限定主任检察官的入门门槛。主任检察官应当严格按照业务能力强、工作实绩突出、职业道德好等标准进行选任，尤其是应当突出业务能力在选任中的主体指标，绝不应当按照行政职务和级别的标准“一刀切”地进行自然转化，使得最后选任的主任检察官真正能够成为检察官中的精英代表。其二，建立权力负面清单制度，大幅放权给主任检察官。除法律[2]从三大诉讼法的规定来看，明确规定由检察长、检委会行使的职权并不多，倒是最高检的《刑事诉讼规则》《民事行政诉讼监督规则》明确规定了大量的检察长、检委会应当行使的职权，因此此处的法律应当做广义理解，包括最高检出台的司法解释在内。但是，这并不意味着本文就认可了最高检规定的合理性，其实诸多权力完全可以下放主任检察官行使，最高检应当及时对相关司法解释进行修订。明确规定应当由检察长、检委会行使的职权外，其他办案权限都应当赋予主任检察官独立行使。[3]对于这一问题，有人“从组织行为学和组织社会学的角度，认为比较个人决策和集体决策的优劣，面临多项选择需要作出最优选择即多选一的决策都比较适合组织或者集体决策，凡是经过逻辑推理特别是逻辑链条比较长的推理来作出的决策比较适合个人决策。个人决策的优势是逻辑严密、前后连贯，容易发现独特的处理方式，劣势是容易产生片面性，集体决策的优势是激发多人智慧，劣势是容易产生话语霸权，信息交流不充分。检察业务中大多数决策属于单方决定和逻辑推理，比较适合主任检察官个人决策，只有少数决策，属于多项选择的决策，适合于检察委员会决策”。参见谢鹏程《主任检察官的名与实》，《国家检察官学院学报》2014年第3期。其三，严格限制业务部门负责人的案件审核范围，仅限于主任检察官报请检察长决定的案件，而且当审核意见与承办意见不一致时，主任检察官可以接受，也可以不接受，但须报检察长，且不影响案件进入下一办案环节和审批程序。其四，建立检委会讨论案件的过滤机制，防止主任检察官为推卸办案责任，无形扩大检委会案件讨论的范围。其五，规范主任检察官的案件审核机制。主任检察官不同意办案组内其他检察官承办案件的处理意见，可以直接改变承办检察官的案件处理决定，但是必须亲自阅卷、核实主要证据，有出庭任务的，还应当亲自承担出庭任务。其六，规范主任检察官联席会议讨论结果的效力。对于有重大意见分歧的案件，主任检察官可建议业务部门负责人组织召开主任检察官联席会议讨论案件，但是讨论结果仅供主任检察官参考意义，不具有直接作为案件处理决定的效力。其七，主任检察官办案组内其他检察官和检察辅助人员的职责应当有所区分。虽然其他检察官并不能独立地作出案件处理决定，但是其职责也不应当与检察辅助人员混同。相比较而言，检察辅助人员对案件的参与程度应当限制在事务性工作的范畴，无权独立地提出案件处理意见；而其他检察官对案件的参与程度是全过程的，有权独立地提出案件处理意见。

第三，检察官真正实现精英化之后，仍然应当保留主任检察官，但其职责定位应有所不同。检察官实行员额制后，[1]目前各地已经公布的改革方案中除上海、青海的员额比例设定为33%、40%之外，其他第一批改革试点省份如广东、湖北、吉林都为39%，并且都设置了5年的过渡期。对于检察官的员额比例设置为多大，才能真正体现精英化，这是一个复杂的问题，绝非一个简单的数字可以说清，这当中还牵涉到选任标准执行过程中的种种变异问题等。因此，可以预见，在相当长一段时期内，主任检察官都将在检察权运行机制中发挥重要的作用。检察官本身就是精英代表，完全有能力在办案权限内独立地作出案件处理决定，以主任检察官为核心的检察权运行机制将过渡到以每一个检察官为核心的检察权运行机制，这一点争议并不大。争议较大的是，是否还有保留主任检察官的必要。本文认为，检察官精英化之后，应当彻底取消行政化的业务内设机构设置，建立与法院的审判庭相对应的、体现司法属性的执法办案组织，并将主任检察官作为与庭长相对应的执法办案组织负责人。

目前，无论是最高检的《指导意见》，还是各地公布的改革方案，都保留了业务内设机构的行政化架构，保留了业务部门正副职负责人的设置。当然，为避免改革过大所造成的震荡，这样有所保留的改革措施是可以理解的。但是，从长远来看，业务部门的行政化设置不可避免地会损害检察权的司法属性；业务部门负责人同时具有检察官身份和行政职务身份，也存在“两头好处都想占”的不纯动机，与检察官实行单独职务序列的改革方向相冲突。因此，应当借鉴台湾地区的做法，[1]我国台湾地区的主任检察官制度可溯源到1980年6月29日的“法院组织法”修改。这次修法在检察长与检察官之间增设了主任检察官，作为与法院“庭长”的对应，主任检察官的职责包括检察事务监督、行政管理及法学研究等多层面的工作，尤以对检察事务的监督职责最为重要。详见王一超《检察官办案责任制改革的进路分析——兼对主任检察官制度的反思》，《西南政法大学学报》2014年第3期。在立法中明确规定主任检察官的法律地位，作为执法办案组织的负责人，其职责包括[2]该职责设定参考了台湾地区的相关规定，“《地方法院及其分院检察署处务规程》”第20条、“《高等法院及其分院检察署处务规程》”第21条、“《最高法院检察署处务规程》”第13条的规定，主任检察官应担负以下职责:(1)本组事务之监督；(2)本组检察官办案书类之审核；(3)本组检察官承办案件行政文稿之审核(或决行)；(4)本组检察官及其他职员之工作、操作、学识、才能之考核与奖惩之拟议；(5)人民陈诉案件之调查及拟议；(6)法律问题之研究；(7)检察(总)长交办事项及其他有关事务之处理。详见王一超《检察官办案责任制改革的进路分析——兼对主任检察官制度的反思》，《西南政法大学学报》2014年第3期。，(一)检察官报经检察长决定的案件处理意见，必须先经主任检察官审核。审核不止于形式审查，还需通过阅读检察文书审查检察官在认定事实、适用法律上是否存在问题，如认为存在问题，可以建议检察官进行补正，如检察官拒绝补正，不影响案件进入下一个环节。主任检察官不能对检察官直接行使指令权，也不能行使职务收取权和职务移转权，只能在审核意见中向检察长提出具体的建议供检察长参考，因此也无需为承办检察官的办案意见承担责任。(二)执法办案组织内部的行政管理职责。包括本组检察官及其他人员的考核与奖惩之拟议，其他行政文书的审核等。(三)法律适用问题的调研。(四)检察长交办其他有关事务的处理。

二、检察权中不同子权力的组织和责任形态

关于我国检察权的性质，历来是检察学研究中的争论热点问题。[3]关于检察权的性质，不仅在我国是一个争论热点，就全球范围来讲，也是各国检察机关面临的理论难题。详见林朝荣《检察制度民主化之研究》，台湾:文笙书局，2007年，第204—214页。有的主张检察权是司法权，理由在于:1.检察官对证据材料的审查判断，对侦查结果的处分，同法官的裁判行为都是适用法律的行为；2.检察权的行使不仅是启动司法程序的重大步骤和必要环节，而且对司法程序的完成具有重要的推动力；3.检察官的身份与法官相似，都要求在诉讼活动中具有相对的独立性及其他职业保障；[1]张智辉:《检察权研究》，北京:中国检察出版社，2007年，第20页。4.“从检察制度的历史变迁看，我国检察机关具有最强的司法功能”[2]龙宗智:《检察机关办案方式的适度司法化改革》，《法学研究》2013年第1期。。有的主张检察权属于行政权，认为检察权与司法权的内在属性是完全背离的，司法权具有被动性、中立性、判断性的特征，而检察权是主动性、非终结性、执行性权力，因此是非司法性的，而与国家行政权的基本特征相吻合。[3]徐显明:《司法改革二十题》，《法学》1999年第9期；李德海:《论司法独立》，《法律科学》2000年第1期；郝银钟:《检察权质疑》，《中国人民大学学报》1999年第3期。有的主张检察权是一种法律监督权，认为将检察权简单地等同于司法权或是行政权，很大程度上是基于“三权分立”的理念提出来的，与我国的人民代表大会制有本质的不同，“检察机关是为保障法律的正确、统一实施而设置的专门监督机关，检察权从司法权的再次剥离，上升为与行政权、审判权并列的国家权力，则是社会主义民主与法治建设的重大成果”[4]冰青:《中国的检察体制不能取消》，《法学》1999年第7期。，“检察权行政性质和司法性质的有机结合，构成了法律监督权所特有的属性，使它既不同于行政权，又不同于司法权，而成为国家权力分类中一种独立的权力”[5]张智辉:《检察权研究》，北京:中国检察出版社，2007年，第21页。。

作为一个宏观的体制问题，“检察权的性质之争”不是本文的讨论重点，无意在此展开深入详尽的探讨。本文想说明的是，之所以学界能够对检察权的性质展开持续而热烈的讨论，本身就说明这一问题的复杂性。与其大而笼之地谈检察权的权力属性，不如对检察权进行分解，然后对其各项子权力的性质进行具体分析。按照职权内容将检察权分解为批捕起诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权[6]陈卫东教授认为2012年《刑事诉讼法》修改之后，第47条和第115条新增了司法救济权，并认为司法救济权与诉讼监督权有所不同，司法救济权属实体决定权，而诉讼监督权属程序性职能。详见陈卫东《司法改革背景下的检察改革》，《检察日报》2014年8月28日。本文认为，第47条和第115条的规定仍然属于传统所指的诉讼监督权。。批捕起诉权主要涉及对“证据材料的审查判断，对侦查结果的处分”[7]张智辉:《检察权研究》，北京:中国检察出版社，2007年，第20页。，“强调个人判断和流程监督”[8]高保京:《北京市检一分院主任检察官办案责任制及其运行》，《国家检察官学院学报》2014年第2期。，强调司法的直接性、亲历性和独立性，属于司法权；职务犯罪侦查权本质是对犯罪事实和法律的判断，符合司法权判断性的本质特征，但要求参与侦查的人员服从统一指挥和上下左右协调一致，强调协作性、机动性和一体化，又具有行政权的某些特征；诉讼监督权被认为是检察权中最能体现检察机关作为“国家的法律监督机关”性质的权力，是中国特色社会主义检察制度的标志和集中体现，作为“司法程序中的重大步骤和必要环节”，其司法权的属性特征明显，但是在程序的启动、效力等方面与批捕起诉权又有着诸多不同。由此观之，检察权作为一种复合型的权力，各项子权力在运行规律等方面存在较大的差异，但都符合司法权的本质特征，都应当纳入到司法责任制的覆盖范围，只不过在组织和责任形态上应当有所差异，具体来讲:

1.批捕起诉权的组织和责任形态。批捕起诉权是检察权中司法化程度最高的权力，具有以下特点:一是以对证据材料的书面审查和判断为主，对检察官的独立性要求较高。二是具有较强的阶段性和程序性特点。三是在刑事诉讼程序上受到的制约较多，“前有公安机关的制约，后有法院的制约，全程还有其他诉讼参与人的制约”[1]陈旭:《建立主任检察官制度的构想》，《中国法学》2014年第2期。，尤其是必须服从法院经过审判作出的终局裁判。

批捕起诉权的以上特点决定了其在组织形态上可以采取小组制，即一个主任检察官办案组可以配置较少的其他检察官，规模不宜太大，同时为了提高办案效率和专业化程度，可以根据案由相近、人案均衡的原则，在不同的办案组之间进行专业化的分工。在责任形态上，应当尽可能放权给主任检察权行使，确立主任检察官在批捕起诉权运行中的核心地位:在主任检察官办案组内，其他检察官承办的案件应当报主任检察官审核，主任检察官同意其他检察官的意见，双方共同承担责任；主任检察官不同意其他检察官的意见，有权改变其他检察官的意见，并对最后的案件处理决定承担责任。

2.职务犯罪侦查权的组织和责任形态。职务犯罪侦查权是检察权中行政化程度最高的权力，具有以下特点:一是检察一体化的要求最高，对检察官独立性的要求相对较弱。“检察一体化指检察机关在行使检察权的过程中形成的整体统筹、上下一体、指挥灵敏、协作配合，统一行使检察权的运作机制”，尽管检察一体化的要求体现在各项子权力运行规律之中，但是职务犯罪侦查权的体现最为明显。一宗职务犯罪侦查案件的办理，往往需要多人协作作战、形成整体合力，才能获得突破，如果涉及窝案、串案，就更需要检察长集中和调动检察院内外各方面的资源全力进行突破。二是具有较强的临场处置性。侦查活动尤其是审讯过程中，情况瞬息万变，一招不慎，就有可能错失良机，“让犯罪嫌疑人逃脱或者因时过境迁而致证据湮灭或证言变化”[1]陈旭:《建立主任检察官制度的构想》，《中国法学》2014年第2期。，这就要求侦查人员能够临场各种情况及时进行应变。

职务犯罪侦查权的以上特点决定了其在组织形态上应当采取大组制，相比于批捕起诉权，一个主任检察官办案组应当配置更多的检察官；组织模式也可以更加灵活，除了固定的主任检察官办案组，还可以组建临时办案组，办案组成员不固定，根据办案需要实行人员组合，由若干检察人员组成办案组，并明确主办案件的主任检察官。在责任形态上，职务犯罪侦查客观上有利用检察长所具有的职权优势集中统揽各种资源的需求，因此，启动或终结诉讼程序、采取人身性强制措施、采取技术性侦查手段等决定权仍应由检察长行使，主任检察官的授权范围相对较小，主要集中在程序性的事项，但即使如此，仍然要尽可能地精简案件审批层级，同时为权力运转各个环节设定可评判、可监控的标准和节点，明确各个环节所应承担的相应责任。

3.诉讼监督权的组织和责任形态。虽然诉讼监督权是最能体现中国检察制度特色的权力，但是相比于批捕起诉权和职务犯罪侦查权，诉讼监督权的业务开展最为薄弱。一方面，因为内外部各种体制因素，如外部监督对象对监督的抵触情绪，内部“诉讼职权与诉讼监督职权未能适当分离，导致诉讼机制紊乱，诉讼构造失衡”[2]龙宗智:《加强司法责任制:新一轮司法改革及检察改革的重心》，《人民检察》2014年第12期。，以及监督整体质效不高，公信力不足等问题；另一方面，诉讼监督权缺少丰富的域外经验可以借鉴，理论界和实务界对权力的运行机制的认识仍然是模糊的、不清晰的，很多时候是各地分别在“摸着石头过河”。尽管尚有争议，但是诉讼监督权的下列特点仍然是获得公认的:一是监督手段的诉讼性。“检察机关的法律监督权除在宪法中有概括性的宣示外，在我国的三大诉讼法中都有具体的规定。”[1]石少侠:《司法改革中的检察权》，载石少侠主编《初任检察官培训专题讲义》，北京:中国检察出版社，2009年，第149页。无论是侦查监督、刑事审判监督、监所检察监督还是民事、行政诉讼监督，都是在诉讼过程中运用诉讼手段完成的，因此，诉讼监督权的正当运行应当是遵循司法规律和诉讼规律的。二是监督效力的程序性。检察机关的诉讼监督权只有启动实体解决问题的程序功能，本身并不具有实体处分权。三是监督的权威性和慎重性。与当事人、律师或媒体等对诉讼活动的监督不同，检察机关的诉讼监督是专门性的法律监督机关实施的监督，虽然仅仅具有程序启动的效力，但是在程序启动的意义上仍然是具有强制性的，而且检察院在宪政体制上是与人民法院相对等的司法机关，检察官被认为是专业素养较高的一个群体，实施的监督自然具有相当的权威性。与监督的权威性相伴而生的就是监督的慎重性，监督权的行使意味着案件审查程序的重新启动，是司法资源的又一次消耗，一旦监督不当实施，不仅耗损了司法资源，而且公安、法院的权威性都会受到影响，相关当事人的权益也难以获得真正有效的保障。因此，监督权必须审慎行使，其对客观公正的要求在价值位阶上要高于对效率的要求。

诉讼监督权的以上特点决定了其组织形态上，主任检察官办案组的人数规模应当居于批捕起诉权和职务犯罪侦查权之间。在责任形态上，为保证监督的权威性和慎重性，可以将消极性的检察权即不支持诉讼监督的决定权交由主任检察官行使，将积极性检察权即提出诉讼监督的决定权交由检察院的最高业务决策机构检委会行使，[2]当然，如果将所有提出诉讼监督的权力都交由检委会行使，可能会严重影响工作效率，可以考虑采取折中的方法，对诉讼监督权进行划分，柔性的诉讼监督权如检察建议交由主任检察官行使，刚性的诉讼监督权如抗诉交由检委会行使。通过严格的程序设置来防范监督的随意性。同时，在主任检察官办案组内，也应当参照法院建立起相应的合议制度，[1]法院审判权改革过程中主要试点了两种责任制，即以上海市二中院为代表的“合议庭负责制”和以深圳市福田区法院为代表的“审判长负责制”，最终中央在两种责任制中决定采用“审判长负责制”。但是，“审判长负责制”本身争议颇大，被认为存在合议法官权责过低、上升空间有限、待遇缺乏保障等一系列问题。法院最终仍然采纳“审判长负责制”的重要原因是:法院有两项重要的机制保障审判长在亲历、知情的情况下作出判断，这两项重要机制是开庭和合议。审判长通过亲自开庭和合议，可以对案件重要问题基本知情而后作出判断。而主任检察官只能通过合议知悉案情，对于更加详细知悉案情的听取当事人意见、听证、调查等手段主要由承办检察官完成。因此，检察机关在实行主任检察官办案责任制时，更应当适当吸收合议制的相关内容。所有的案件必须经过办案组检察官合议。不过为避免主任检察官通过合议制又造成“多人决策、无人负责”的局面，从而消解办案责任制改革功效造成的制度变异，主任检察官办案组内的合议不应当实行少数服从多数规则，而应当实行主任检察官决定制，主任检察官有权不采纳合议多数意见，但是应当说明自己的理由，并承担相应的责任。

三、如何防止检察官扩权之后的滥权

检察官办案责任制改革会不会造成检察官尤其是主任检察官面对突如其来的扩权，导致大面积的司法腐败的发生?这是很多人都担心的一个问题。客观来讲，这一担心是有现实依据的，各地的冤假错案以及司法人员违法违纪、违反职业道德的案例层出不穷，社会公众对司法人员职业道德品质的信任度不断下跌。但是，这是否意味着就应当放弃改革，甚至否定改革?答案也是否定的。各地报出的冤假错案案例、司法人员腐败丑闻不正是在“三级审批制”的行政化管理模式中滋生的吗?正是因为现有管理模式在司法人员的监督管理、案件的质量管理方面是失灵的，所以才有改革的动因，才有改革的迫切要求，才需要去寻找全新的管理模式，“停顿和倒退没有出路，思想僵化、故步自封，必将被时代所淘汰”[2]中共中央宣传部:《习近平总书记系列重要讲话读本》，北京:学习出版社、人民出版社，2014年，第40页。。只有建立更加符合司法规律的监督机制，而不是再用行政化的思维和手段，才能真正提高对检察官的监督品质。

第一，应当坚定放权给主任检察官。20世纪90年代中期开始的主诉检察官改革最初轰轰烈烈最后却归于寂静，其原因之一就是居于“三级审批制”上端的检察长和业务部门负责人担心权力控制力下降，“认为有权才有位，放权就是对自我否定，没有了权力何存位置?”因此不肯放权，导致“穿新鞋，走老路，流于形式，收权和放权进退维谷”[1]谢佑平、潘祖全:《主任检察官制度的探索与展望——以上海闵行区人民检察院试点探索为例》，《法学评论》2014年第2期。。事实证明，将办案决定权限收回给检察长、业务部门负责人行使，也没有有效遏制司法腐败的问题，一项针对法官群体的调研报告显示，处于权力上端的法院院长反而是腐败的高发群体。[2]200个法官腐败的样本中，地方高级法院和中级法院法官各为35人、69人，分别占样本总数17.5%和34.5%，可谓法官腐败重灾区；同样腐败高发的是各级法院“一把手”，各级法院的原院长、副院长分别是41人和43人，共占样本总数42%。引自郑小楼《法官腐败报告》，《财经》2013年第15期。如今启动的主任检察官办案责任制既然是主诉检察官办案责任制的深化和发展，就应当避免主诉检察官办案责任制推行过程中出现的问题，坚定地放权给主任检察官。改革过程中当然会产生这样那样的问题，[3]除了可能引发的司法腐败问题，还有可能会产生法律适用标准不统一、综合管理职能弱化等问题。但是这些问题是需要通过不断深化改革来解决，而不是“走回头路”，回到已经被证明是违反司法基本运作规律的落后体制机制当中去。

第二，严格选任主任检察官，从入门门槛上把好关口。马克思主义哲学认为，人是生产力中的核心要素，解决好人的问题是解决一切问题的关键和基础。制度是僵硬的，而人是机动性的，只要心存不轨，即使布下监督制约的天罗地网，也总能发现和利用制度的漏洞。因此，西方法治发达国家的经验就是通过设定几近严苛的司法人员选任标准，从源头上防范司法人员腐败的道德风险。这一点提示我们要防止主任检察官的滥权，首先应当从主任检察官的选任开始，在主要考核业务能力的同时，也要加强对职业道德素养的考核，使主任检察官真正具有行使权力的道德自律，以此保证司法活动的纯洁性。

第三，充分发挥内外部监督制约机制的作用。即使再完美的人性，也会有人性的弱点。因此，严格选任主任检察官之后，还需要构建体系完备的监督制约机制，包括从外部进一步扩大检务公开，全面推进办案工作全程录音录像、终结性法律文书上网等，更大程度地保证当事人、律师及其他公民对检察权运行的知情权、监督权，更加主动地接受人大、政协等机关的监督，让检察机关的执法活动在阳光下运行；从内部上讲，运用信息化的手段对诉讼流程进行再造，对各执法环节的执法标准进行全面、系统的梳理，加强不同诉讼环节之间尤其是后置诉讼程序对前置诉讼程序的监督，等等。

第四，建立“零容忍”的惩戒制度。检察官的惩戒，是检察官办案责任制改革的最后一环，也是最为重要的一环，能否得到严格执行，事关整个检察体制改革的成败。因为如果出现问题不能严格追究责任，那么办案权限配置得再科学、责任划分得再明确，也是没有任何意义的。从目前的制度配置上讲，检察机关的内外部监督机制其实已经相当完备甚至有些监督资源的重置浪费，但是因为一些领导怕追究问题对单位不光彩甚至会追究自己的领导责任，影响自己的政绩，所以“大事化小、小事化了”，造成现有的惩戒制度不能得到有效的执行。要提高检察官惩戒的公信力，确保“零容忍”执法，就应当一并对目前的惩戒体制进行改革:一是增强惩戒的公开性。建立全国或省级的检察官惩戒网络平台，统一受理当事人、律师或其他公民、组织的投诉举报，开放投诉举报事项进展的查阅权限，并对最后的处理结果进行公告。对现有的惩戒程序进行诉讼化改造，将审判中的质证和听证程序引入到惩戒程序中，加强惩戒程序的对抗性，允许投诉举报人和被举报的法官、检察官都有充分陈述和表达自己观点的机会。二是适当增强惩戒的外部性。事实证明，现有检察官惩戒制度的内部封闭性，是难以令人信服的，[1]不仅在大陆地区，我国台湾地区其实也存在检察官惩戒内部封闭性的问题。详见民间司改会“追缉恶检”专案小组:《恶检的样貌 检察官滥行起诉或上诉之个案检举》，《司法改革杂志》第87期，第36—41页:《恶检的样貌(二)检察官滥行起诉或上诉之个案检举》，《司法改革杂志》第88期，第35—37页；《恶检的样貌(三)检察官滥行起诉或上诉之个案检举》，《司法改革杂志》第88期，第33—34页；《恶检的样貌(四)检察官滥行起诉或上诉之个案检举”》，《司法改革杂志》第90期，第35—38页。必须在检察官惩戒的决策层适度增强检察机关外部人士的参与和监督。目前，中央政法委和各地的改革方案中都提出要建立省级的检察官惩戒委员会，虽然这项改革具体如何落实，目前仍不明朗，但是，至少在惩戒委员会的人员构成上，应当预留一定的外部人士的比例。三是保证惩戒的专业性。检察活动是一项专业性极强的活动，检察官的惩戒也应当在注重责任维度的同时，加强对检察官正常履职行为的职业保障，不能将对法律的不同认识等符合司法运行规律的行为一并纳入检察官惩戒的对象范围，以惩戒的名义破坏检察官的独立性。

四、结语

“顶层设计对于司法改革有着重要意义，但从过往的经验来看，司法改革之后的司法定型，并非都是建构的成果，而更多是演绎的结果。”[1]王琳:《司法改革必然触及利益》，《中国青年报》2014年7月15日第2版。从制度的纸面设计到最后的落地执行，会有种种的变异、扭曲，因此不要高估改革的短期效果；但是，即使会变异、会扭曲，每一步的改革都会为终极目标的实现一点一点地积累基础、扫清障碍，“为治本赢得时间”[2]中纪委书记王岐山语。，因此，也不要低估改革的长期效果。检察官办案责任制的改革，从诞生之初就伴随着诸多的争议，在可预见的相当长一段时间内，也必定是一路坎坷，衍生出这样那样的问题，但越是这样，就越是需要顶层设计的高超智慧和坚定决心，需要底层支撑的群策群力和勇于实践。从这个角度上讲，检察官办案责任制改革是理论意义上的，更是实践意义上的，问题从实践中产生，最终也要靠实践去解决。我们相信，随着检察人员分类管理改革、检察机关人财物省级统一管理改革、检察官职业保障制度改革等多项改革措施的配套跟进，检察官办案责任制终将会在中国的检察体制内生根发芽，开出绚丽的花朵!

(初审:谢进杰)

[1] 作者王栋，男，中山大学法学院博士生，广东省人民检察院检察官，研究领域为民商法学、检察制度、司法改革等，代表性作品有《论行政检察的重新定位与思考——以检察权与行政权的关系为切入点》等，E-mail:dongwang84＠163.com。