现代治理体系建设中的工人参与*

赵祖平

(中国劳动关系学院 公共管理系，北京 100048)

工人，是指从事社会化大生产、以工资收入为主要生活来源的社会阶层。工人参与，是指工人以公民身份对与自身相关事务的参与。它涵盖了经济、社会和政治领域。在亨廷顿看来，政治现代化过程中，正是公民对政治参与的强烈要求同政府不能提供足够的路径保证其参与之间的矛盾导致了政治不稳定，进而影响了政治的现代化进程。工人阶级作为我国的领导阶级，其自身权力的实施和保障尤其值得我们注意。因此，关注中国工人参与的现状及其群体动向，对于构建我国现代治理体系意义重大。

一、工人的基本概况

对工人基本状况的把握，是研究工人参与的基础。2012和2013年1月、2月，笔者利用两个寒假时间，组织学生在北京、山东、河南、甘肃、陕西、山西、新疆等地进行了“工人参与状况”的调研，调研采用了问卷调查的形式，其中发放问卷1000份，回收有效问卷862份，问卷回收率86.2%。问卷内容包含了工人的基本概况、工人的参与现状、工人的权益保障、工会组织建设和对工人参与的总体评价等五个部分，较有代表性地反映了现阶段我国工人的参与现状。我们主要是从工人个体的基本现状和工人构成两个方面进行问卷设计与分析的。调查显示，男48.59%，女51.41%，男女比例基本持衡;企业管理层14.11%，普通员工65.99%，自由职业者19.90%，普通员工和自由职业者占据绝对优势，说明我们的样本选取基本正确。单位性质来说，国有企业25.36%，民营企业22.75%，外资企业5.69%，事业单位21.56%，其他24.64%，民营企业、外资企业和其他非正规单位在就业市场中占据了约74.64%。因此，在非公有制企业中就业的普通工人群体的权益保障问题就特别值得我们考虑，同时也应该是下一阶段政府和工会工作的重点和难点。

就工人群体的年龄分布来看，调查显示，18岁以下占1.20%，18－29岁占37.98%，30－39岁占28.37%，40－49岁占24.28%，50－59岁占6.97%，60岁及以上占1.20%。工人年龄分布以18—39岁的青壮年劳动力为主，他们年轻气盛，正处于为事业而拼搏的时代，因此与用人单位产生冲突的可能性也较大;就文化程度来看，小学及以下占1.41%，初中占16.67%，高中或中专占31.69%，大专占9.25%，本科占27.00%，研究生以上占3.99%。高中文化程度的工人占了三成，拥有大专及以上学历占到四成，随着工人受教育程度的提高，其权利意识和参与意识也会相应提高，这一方面有利于我们的政治现代化发展，另一方面也会成为我们转型期劳资冲突频发的重要原因;就月薪来说，1千以下占2.32%，1千－2千占7.66%，2千－3千占29.70%，3千－4千占35.27%，4千 －5千占15.54%，5千 －1万占4.65%，1万元以上占2.55%，5千以上的只占到了样本总数的约7%，考虑到工人普遍存在加班现象以及生活成本的增加，工人工资总体偏低。一方面使得工人为了自己的生计不得不专注工作而忽视了对经济、社会、政治生活的参与;另一方面也容易引发由工资低下导致的转换职位频繁甚至劳资矛盾和冲突。从总体上来说，工人阶级的个体构成现状在一定时期内有利于社会的稳定，但长此以往必定会诱发一定的冲突。

二、工人的参与现状

关于工人参与的含义，李普塞特将之归纳为工人可以“合法自由地建立以阶级为基础的组织及参与社会经济和政治生活”，并提出工人行驶参与权的两条途径:一是“工人阶级有权参加选举和组织可以在政治舞台上扮演举足轻重角色的政党”;二是指“以工会形式出现的工人阶级组织形式上合法地得到国家以及实质上为雇主所承认。”从中我们可以看出，前者属于民主共和政体下工人所享有的公民权，属于政治参与的范畴;而后者则是工人所独享的基于经济民主而派生的社会基本权利。亨廷顿在考察发展中国家的政治现代化进程时，也将组织化的政治参与作为政治现代化的标志之一，并对产业工人组织工会的状况做了详细的分析。我们也沿用他们的研究思路，从工人的政治参与和经济参与两个方面来研究我国的工人参与。

在政治参与方面，笔者选用工人是否加入一个政治组织和参与人大代表选举两个标准来衡量。

参加一个政治组织意味着一个人的政治参与意向，在我国，更是一种政治身份。调查中我们发现工人群体中的中共党员占28.74%，共青团员占17.99%，民主党派占0.70%，没参加任何政治组织的占52.57%。由此可见工人的政治组织程度和参与意向并不高;而在样本中，作为中国政治参与基本途径的人民代表大会和政治协商会议，工人代表更是极少，调查中人大代表和政协委员占了样本总数的5.66%，频数为22，如果用数据交叉分析的话，普通员工和自由职业者没有一个人大代表或政协委员。具体数据为人大代表占4.37%，政协委员占1.29%，二者都不是的占94.34%。人大代表中35.71%为乡镇一级人大代表，42.86%为县 (市、区)人大代表，14.29%为地级市人大代表，省一级为7.14%，无全国人大代表。政协委员中80%为县 (市、区)一级的，地级市一级的占20%，无省和全国一级的政协委员。如此少的比例和层级，是否能有力地反映工人群体的利益诉求，这是值得我们思考的问题，也是工人政治参与过程中的大问题。

由于受规模原则①也即任何集团协商和沟通中，一次只能有一位演说者能够被倾听并得以理解，沟通要遵循一次一个的规则。的限制，现代民族国家绝大多数采用代议制形式。而代议制政权中，代表的选举问题就显得至关重要，甚至可以说现代民主更多意义上是一种选举民主。人民代表大会制度作为我国的基本政治制度，人大代表的选举是广大人民包括工人阶级自身表达政治诉求的基本方式。然而从调查数据我们看到，在样本中，有近七成的人近5年里都没有参加过人大代表的选举活动;在参加过的人中，也仅有三成左右的人进行了认真投票。调查中占29.51%的受访者认为自己不曾参加过任何政治性的选举。认为自己参与过的人中，觉得投票很有意义的占12.20%，比较有意义的占到21.95%，说不清楚的占21.22%，比较没有意义的占7.32%，很没有意义的占7.80%。可以说，由于受到户籍条件的限制，在现行的人大代表选举中同时存在着投票的隐性不平等①现 行的人大代表选举选民资格以户籍为依据，但由于许多人外出务工，户籍所在地与常住地不同，这就导致了关系自己利益的地方工人没有投票权，有投票权的地方不关自己的利益，于是许多工人也就被迫放弃了投票权，由此造成了投票的隐性不平等。和代表候选人缺乏代表性②指代表候选人的提出多由组织提名，其他社会团体和独立候选人一直受到排斥的现象。等问题。这是工人权益得不到有效保障和利益诉求不能充分表达的主要原因。

你可以不关心政治，但政治时刻关系着每一个人。现代国家的多元化发展一方面使得社会的自治能力得到不断加强，有限政府建设越来越成为政治发展的方向;另一方面，政府更多地通过公共政策对国家和社会事务进行强有力的宏观调控，使得每一个人的利益都同政府政策密切相关。因此，对于政治和国家政策方针的关注也是工人政治参与的表现之一。在调查中我们发现，工人中经常谈论政治的只有14.83%，偶尔谈论的占47.13%，很少谈论的占27.75%，从不谈论的占10.29%。而关心和比较关心国家政策方针的还不足一半，同时在没有参加政党的工人中，只有40.65%的人有明确的方向愿意加入某个党派。不关心政治、缺乏明确的政治诉求是此次调查中显示出的工人的一个特征，而由工人的不关心会否导致公共政策漠视工人利益的事情时有发生，这是一个值得思考的问题。

在经济参与方面，笔者选用工人是否加入工会两个标准来衡量。在托克维尔看来，“在民主国家里，全体公民都是独立的，但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业，其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己。因此，他们如不学会自动地互助，就将全都陷入到无能为力的状态。”因此，公民通过结社来共同保护自己的利益也就显得尤为重要。在我国，代表工人阶层利益的法定社团组织就是由中国共产党领导下的各级工会组织。但是，在调查中我们却发现:有61.90%的受访工人都没有加入到工会组织中。考虑到我国工人的入会方式，可能有许多工人不知道自己已经入会，从而也说明现有工会在工会组建和会员服务方面需要进一步努力。

在西方市场经济国家，行业工会在制定劳动标准、维护工人经济和社会权益方面占有非常重要的地位。近些年随着我国社会分工的发展，各行各业之间在受教育水平和专业技术水平方面的要求差距和分野日益明显。因此，强大和组织良好的行业工会，对于工人经济权益的维护将起到更为有力、更为有针对性的作用。但在调查中，我们发现不清楚所在行业是否有行业工会(39.80%)或认为所在行业没有行业工会的(21.89%)合计竟然占到了61.69%!认为本行业有行业工会的工人，感觉向行业工会反映问题方便 (6.29%)和比较方便 (30.24%)的不足四成，认为效果很好 (4.85%)或者较好(13.33%)的还不足两成。

虽然自新中国建立前我党就比较重视工会组织建设，但是，建国以来特别是改革开放以来，一方面是工会由于政治原因长期充当组织工人发展生产而非维权的角色，另一方面由于多种所有制经济的快速发展使得工会组织面临着越来越复杂的社会状况。在社会和政治建设中，如何进一步增强工会组织的作用是提高工人政治参与效用的关键。

三、工人的权益保障和个体效用感受现状

现代社会的多元化发展一方面使得工人阶级的主体地位受到了一定冲击，另一方面也为工人通过多种方式维护自己的权益提供了条件。从调查数据来看，在可供选择的意见表达途径中，通过互联网表达诉求的比例最高，占到了19.71%，其次是向政府部门求助，占到了9.12%，通过媒体反映和通过工会反映的各占7.48%，通过人大或政协和通过共青团、妇联或其他社会组织反映的各占5.11%，通过官方网站的市长信箱反映的占4.56%，通过参加各种听证会反映的占3.28%，其他途径占4.56%，以上途径都没选择过的占33.58%。从数据得知，通过法定表达途径如工会等社会组织表达利益的只占了一小部分，较多的人选择的互联网，而更多的人则选择了隐忍。

就意见表达时所倾向的方式而言，愿意以个人名义表达的占23.49%，愿意联合利益相关者一起行动的占19.37%，希望通过工会、并以工会的名义表达的占13.32%，其它占5.33%，不想表达的占38.50%。

就纠纷的解决方式而言，私下协商、自行解决的占30.57%，默默忍受的占29.83%，求助政府或上级部门的占13.81%，自发联合起来解决的占9.57%，找工会协商解决的占6.81%，提请仲裁或法院解决的占5.70%，向新闻媒体反映的占3.68%。一方面是工人不愿选择正规的纠纷解决途径，另一方面是工人更愿意用私下自己解决等非法定的方式来维护自己的利益，或者默默忍受，这就有可能导致工人的利益诉求得不到有效的回应，进而是工人对于自己政治参与效用①工人的政治参与效用是指工人通过一定的方式表达了自己的政治或利益诉求后得到的回应性。如果工人表达完利益诉求后没有得到有关部门的回应则工人就会以为自己在政治参与中投入产出不成比例或效用很低，进而会影响工人的政治参与活动。的怀疑并被迫选择非常规途径的参与方式，而非常规的参与对现有秩序的冲击和挑战必将影响社会的稳定与和谐，不利于经济社会的发展与进步。

在有限的向政府和工会反映情况的人群中，对反映效果感到满意的比例也很低。从调查结果看，就向政府有关部门反映情况或意见是否方便这一问题，回答很方便的占5.19%，比较方便的占28.40%，不方便的占46.67%，很不方便的占19.75%。公民并不觉得个体可以很方便地向政府部门反映自己的利益诉求。即便是反映了自己的利益诉求，公民对其效果也不甚满意。就向政府部门反映过相关情况或意见的效果这一问题，回答很好的占7.35%，较好的占12.35%，一般的占27.65%，不好的占12.35%，很不好的占8.53%，没反映过的占31.21%。

而作为以维护工人权益为使命的单位工会和地方工会，其情况如何呢?调查显示，虽然有半数以上的人认为向本单位工会表达利益很方便(13.65%)和比较方便 (40%)，但对于问题处理结果满意率却并不高，认为很好的占6.55%，较好的占15.48%，一般的占33.63%，不好的占10.42%，很不好的占8.93%，没反映过的占25.00%。同时有不到一半的人认为向地方工会反映自己的利益诉求比较方便 (很方便的占7.69%，比较方便的占36.54%)，而觉得问题处理得很好 (3.12%)或较好 (14.64%)的只占了17.76%，觉得问题处理得一般的占31.15%，不好的占12.15%，很不好的占9.35%，没反映过的占29.60%。同时我们还应该注意到另外几个数据，即认为向本单位工会反映意见不方便的(占35.24%)和很不方便的 (占11.43%)合计高达46.67%，认为向地方工会反映意见不方便的 (占40%)和很不方便的 (占15.17%)合计高达55.17%.

一方面是人大或政协的代表性不足，阻碍了工人的利益表达;另一方面是工人习惯上的利益表达途径——向政府直接反映或通过工会表达效果不明显。工人的利益表达合法途径呈现出“虚置化”状态。而政治学的研究则表明:当国家的实际权力运作与法定机制不符甚至是截然相反之时，要么这个国家将面临改革，要么就会发生革命。作为国家领导阶级重要构成的普通工人群体权益在实践中难以顺畅表达和难以得到有效保障，这是发展与改革时期我国政治、社会、经济生活中急需面对和解决的问题。

四、工人利益诉求和期望

为了使我们的调查更加开放同时获取更多的信息，我们在问卷中设定了两个开放性问题:“您目前最想对企业主、政府、工会提出的要求是什么?”和“您对进一步提高工人参与的质量有何要求与建议?”工人问卷填写结果如下:从总的份数来看，工人中对政府、企业主和工会提出要求的频次分别为181、161和119。这一组数字也非常生动地展示出三者在工人心目中的分量。这些年，即便是工会在提高自身地位方面做了很多努力，如设置维权热线、成立帮扶中心，甚至成立了律师队伍等，但在工人心目中，工会在工人心目中的分量远远比不上政府甚至是企业主。

在工人对政府的要求中，约60% (108频次)的意见集中在经济和社会领域，主要涉及工人的工资和福利，这些要求通过加强工会的建设和政府对劳动法律执行的监督就可以得以实现;25%(45频次)的人对政府加强自身建设提出了要求，但要求的指向也基本是政府的工作规则、作风、效率以及惩治政府内的“贪官”，这些希望政府改善管理的愿望需要通过加强政府自身的民主法治建设和加强管理来得以满足;同时，涉及政府政策执行力度 (11频次)和对劳动关系领域加强监管 (10频次)的要求占到了11.5%;只有4.4%(8频次)的人提出了工人参与的问题。由此可以看出，即便是工人的权益受到了诸多侵害的当下，工人对现有体制总体上还是认同的，仍然希望在现有体制内、通过法定途径来实现自己的利益诉求。

从工人对企业主的要求方面我们可以看出:首先，低层次的提高薪水 (85频次)和福利(11频次)，改善自身生活水平仍然是工人群体关心的最主要方面，合计占59%;其次，要求实行人性化管理 (47频次)和加强科学管理 (16频次)的合计占39%，反映出由于受教育程度的提高，工人对于企业管理水平的感知更加敏感，其所需要的精神满足程度也更高;再次，从统计中我们也看到工人非但没有提及反对加班，反而对于增加工时表示非常理解。只有一人提出要求企业培养工人的政治参与意识。说明在当前条件下，工人群体仍然是维护社会稳定的中坚力量，但同时也是我们急需关注和保护的群体。

工人对工会所提的要求虽然不多，但发言者对工会的定位是非常准确的。发言的核心内容一是要求工会维护工人权益，46频次，约38.7%;二是更多表达工人意见，35频次，约29.4%;三是履行工会职能，26频次，约占21.8%;四是工会要有自己的立场，11频次，约占9.2%;五是对工会不了解，10频次，约占8.4%;六是改善工会工作人员工作态度和加强工会自身建设，分别是8频次，各约占6.7%。

建国以后，作为执政党领导下的重要人民团体，工会承载着执政党吸引和组织广大职工群众参加经济建设和帮助职工不断提高思想政治觉悟的两大职能。然而，调查中我们能够清晰地看出工人对工会的要求与执政党、政府对工会的要求是有差距的。工会若不能妥善照顾到工人的需求，将动摇工会的群众基础。失去会员的工会自然也难以完成执政党和政府所赋予的职责。

在工人自己想要表达的意见方面:排第一位的是政府和工会要为工人政治参与创造条件，56频次，占41.8%;第二位的是工人应该积极认真参与政治，24频次，占17.9%;第三位的是政府和工会要为工人办实事，22频次，占17.9%;第四位的是工人参与信息透明，19频次，占14.2%;第五位的是工人参与是重要的政治权力，15频次，占10.5%;第六位的是工人参与和提高福利结合，11频次，占8.2%.

工人们认为参与中存在的最大问题是参与渠道的建设。在现有的体制中，虽然为工人参与经济、社会、政治生活设置了各种途径，如职工持股会、职工董事和职工监事、工会、职工代表大会、人民代表大会等等，但由于复杂的历史和现实原因，这些途径在实践中往往暴露出参与成本高、参与效果差等弱点。这也导致了在受访中，大部分工人在谈到维护自己利益时要么不发表意见，要么主要是通过互联网发表意见。

从整个调查分析我们可以看出:工人对于自己的参与现状并不是十分满意，对整体效果的评价，认为很好的占6.02%，较好的占16.54%，一般的占50.38%，不好的占17.29%，很不好的占9.77%。而工人参与中存在的问题，工人提出的分别是以下几项:参与机会少 (20.04%)、信息不透明 (19.51%)、渠道不畅 (16.56%)、工人缺乏参与意识 (16.03%)、工人参与的作用不大 (13.50%)、参与成本高 (6.65%)、参与收益小 (6.65%)、其他 (1.05%)。同时，现代政治在更多意义上讲是利益相互博弈的过程，在当前社会转型的背景下，工人阶层为了更高的生活质量而更多地关注于自己的薪水，他们在隐约中发现了由于政治参与不足所导致的自身利益被忽视的现实状况，他们感觉到自己受到了不公但却不能有效表达，他们想要表达利益诉求却缺乏有效的途径，最后，他们只能寄希望于政府，并希望通过政府相应的制度建设来保障自己合法的和应有的利益，而这对于政府来说既是一个解决矛盾的机遇，又是一个方法和途径的挑战。

［1］(美)托克维尔.论美国的民主［M］.北京:商务印书馆，1988:637.