新疆社会稳定与兵团城镇化建设探讨*

刘海霞

(新疆维吾尔自治区工会干部学校，新疆 乌鲁木齐 8 30002)

新疆生产建设兵团 (以下简称兵团)是我国特有的组织建制，是兼具屯垦戍边职能、党政军企合一的特殊组织。成立60年来，兵团为新疆的建设和稳定，为维护国家主权和领土完整，做出了重大贡献。在市场经济挑战下，兵团自身的发展与稳定日益重要。2010年中央新疆工作座谈会要求兵团向“城镇化、工业化、农业现代化”方向发展，其中首要的任务就是推进城镇化。兵团应抓住契机，加快建设一批现代化城镇，以城镇化带动工业化和农业现代化，实现兵团的跨越式发展，服务于新疆的长治久安。

一、兵团城镇化在新疆社会稳定中的作用

兵团担负的历史使命是屯垦戍边，维护边疆稳定，而城镇是兵团履行屯垦戍边职能、维护新疆稳定的重要载体。兵团城镇在新疆社会稳定中的作用主要体现在三个方面。

(一)有利于构筑坚强堡垒，维护新疆社会稳定

自古以来，城镇就具有维稳固边、发展经济的功能。新疆地处欧亚大陆腹地，与8个国家接壤，有5400公里国境线。兵团为了适应巩固西北边防的需要，采取了特殊的组织形式，下辖的边境团场大都选择在地处偏远、自然条件恶劣的荒漠地区。兵团单位分布全疆，但又相对集中，所处战略地理地位极其重要，组织、动员、行动能力强，这对于维护新疆地区稳定而言非常重要。兵团在严厉打击境内外敌对势力、维护边疆稳定方面发挥了极为重要的作用。当前，随着兵团的特殊体制与市场经济体制的不断融合，兵团维护稳定的任务不仅仅包括守卫边疆，更重要的是促进新疆的安定团结，为新疆的繁荣发展营造和谐的社会环境。在维稳工作中，兵团城镇已成为防范、打击“三股势力”的重要阵地。

(二)有利于发展兵团经济，奠定维稳物质基础

城镇化水平是衡量一个国家和地区社会经济综合发展水平的重要指标。当前，在市场经济条件下，兵团经济要发展壮大，必须要先行发展城镇化。一是可以促进经济布局和产业结构调整。长期以来农业经济占据兵团经济的主导地位，推进城镇化建设可以加快兵团从农业到工业的产业转型，使大量兵团农业人口向第二、三产业转移。二是可以推进兵团工业化进程。推进城镇化建设可以为工业企业提供完备的基础设施及完善的公共服务，工业的发展不仅给富余的农业劳动力提供了就业岗位，而且还增加了职工的收入，提高了职工的消费水平。这些都为壮大兵团经济实力，维护新疆稳定奠定了坚实的物质基础。

(三)有利于稳定职工队伍，汇聚兵团人力资源

职工队伍是兵团存在与发展的基础，是履行屯垦戍边使命的重要承担者。兵团城镇化对于稳定职工、汇聚兵团人力资源发挥着重要作用。只有兵团得到发展，兵团职工才能安居乐业、扎根边疆。不可否认，虽然目前兵团职工的生活水平与过去相比有了很大提高，但还有很多团场的职工生活在条件极为艰苦的边境地区，职工收入渠道主要依赖于农业收入，收入水平较低。生产、生活条件差，收入低，造成职工工作积极性不高，思想不稳，人员流失。只有大力加强农牧团场小城镇建设，提高经济发展水平，职工队伍才能稳定，兵团的凝聚力才能进一步增强。因此，兵团城镇化是壮大屯垦戍边队伍的有效途径。

二、兵团城镇化建设的现状及存在问题

(一)兵团城镇化建设的现状

自兵团成立以来，特别是改革开放以来，城镇化建设取得了很大成就。截至2013年底，兵团城镇化率达到62%，城镇人口超过总人口一半，达150多万。兵团团场遍布13个地州，就其所处地理位置，除了少数农牧团场分布在山区，大部分团场都选择在自然条件较差的两大沙漠边缘，布局比较分散。经过60年的艰苦创业，兵团的城镇建设已初具规模。截至目前，兵团已建成7市4镇。其中石河子市是中等城市，社会经济发展水平较高，基础设施较完善;而阿拉尔市、北屯市、图木舒克市、铁门关市、五家渠市、双河市因为挂牌时间短，城镇建设刚刚起步，基础设施还不太完备。兵团已经形成了以176个团场小城镇为基础，以7个新建城市为重点的有兵团特色的城镇体系。

兵团城镇体系空间分布的特殊性在于自身比较分散，没有形成完整的区域，但却和新疆地方城镇体系紧密结合，形成了相互交融的空间格局。按照中央和自治区党委促进兵团城镇化建设的战略决策，在“师建城市、团场建镇、整体规划、分步实施、成熟一个建设一个”的城镇化发展思路下，到2015年兵团将形成以12个城市和10个垦区中心城镇为骨干的城镇体系。但受经济社会发展等客观条件限制，兵团城镇化建设将是一个长期的过程。

(二)兵团城镇建设存在的问题

当前兵团城镇化发展的主要问题是工业化不发达，城镇化水平低，城镇规划落后，城镇规模较小，基础设施薄弱。表现在三个方面:

第一，兵团内部地区发展不平衡。兵团城镇分布全疆各地，从总体情况看，地处天山北部的团场由于自然条件较好，经济比较发达，城镇化水平要高于南疆地区;而处于南疆及边境地区的团场，自然条件恶劣，生态环境脆弱，经济发展水平较低，城镇化建设相对滞后。

第二，兵团城镇过于分散，难以形成城市合力。主要表现在城镇地域分布的不平衡。兵团下辖170多个团场城镇，分布在新疆广袤的土地上，师、团之间跨度大。这些团场所处位置较偏远，自然条件差，虽然形成了相对独立的小城镇体系，但规模小，布局分散，城镇的辐射范围小，难以形成完整的城镇体系。

第三，兵团城镇基础设施建设滞后，城镇功能难以发挥。当前，兵团城镇化建设整体还处于初级阶段。除少数中等城市及腹地团场外，边境团场所处地方自然环境恶劣、资源禀赋差，有的不具备基本的生产和生活条件。水利、交通、通讯、电力、教育等基础设施建设滞后，难以发挥城镇集聚功能。

(三)兵团城镇化存在问题的原因

造成以上问题的原因是多方面的。由于特殊的政治要求，兵团城镇的布局有其特殊性。但应该承认，当前制约兵团城镇化发展的主要因素还是源自兵团特殊的管理体制。一是兵团的行政主体资格不明确。从行政管理体制上讲，虽然兵团享有省级的权限，但是兵团没有省级政府那样完全的行政管理权，没有完整的土地、水、矿产等自然资源的支配能力，只充当“准政府”的角色。因此，兵团在城镇发展中政府功能缺位，经济主体发展动力不足，这是成为制约兵团城镇化发展的主要体制性障碍。二是兵团非建制镇的功能缺失。从兵团的城镇建设发展体系看，兵团除7个建制市和4个建制镇外，其余团场小城镇都属非建制镇。这就意味着这些非建制镇不能享受国家赋予城镇的各种行政管理权，主要是财政税收权，城镇的发展受到阻碍。综上，行政主体资格不明确，管理权限缺失，成为兵团城镇化的重要制约因素。

三、加快推进兵团城镇化建设

兵团城镇化建设不同于地方城镇，既要发挥其推动经济社会发展的载体作用，又要承担建城戍边、维护新疆稳定的使命。2014年3月公布的《国家新型城镇化规划 (2014－2020年)》提出了我国当前及以后一个时期城镇建设的质量要求、发展路径、主要目标和战略任务，要求统筹相关领域制度和政策创新，加强顶层设计，尊重市场规律，统筹推进人口管理、土地管理、财税金融、行政管理、生态环境等重点领域和关键环节体制机制改革，形成有利于城镇化健康发展的制度环境。兵团要贯彻国家发展战略规划，按照中央城镇化建设要求和自治区城镇发展要求，优化城镇布局，将兵团城镇建设融入新疆城镇体系的大格局中。

(一)确定兵团各级主体法律地位

众所周知，兵团体制是在我国建国初期的特定历史条件下形成的。兵团成立以来，党和政府虽然对兵团的成立和发展颁布过诸多文件，但在法律上没有明确兵团的行政主体地位，致使兵团的法律地位长期处于不确定的状态。党的十八届四中全会提出全面推进依法治国方略，国家应通过法律程序明确兵团行政主体地位，赋予兵团相应的行政权力，保障兵团各项事业在法治轨道上健康运行。

加快师市合一，落实师法律地位。实现师市合一以后，兵团各师就具有一级行政法律主体资格，能够依法行使各种行政权力。2014年2月国务院下发《国务院关于同意新疆维吾尔自治区设立县级双河市的批复》，同意新疆设立县级双河市，使兵团师市合一建设的城市增加到7个。按照兵团2020年城镇化率要从2009年的48%提高到70%的目标要求，兵团“十二五”期间要再规划一批县级市，通过实现“一个师一个市”目标，以及团场建镇的方式实现兵团由屯垦戍边向建城戍边转变。兵团应积极落实师市合一规划目标，如期完成设市任务，按照“精简、统一、效能”的原则，设置机构，加大兵地资源整合力度，促进新疆经济社会协调健康发展。

同样，兵团非建制城镇无法律地位，相应地导致兵团城镇行政管理权限的缺失，无法执行行政职能。另外，团场城镇非建制体制使得兵团小城镇建设资金不足，城镇建设所需的资金主要来源于国家投资和团场利润积累，缺乏公共资金支持，由此造成团场城镇基础设施落后，城市公共事业建设与城市服务能力滞后。因此，需要通过立法形式，确定场镇合一的行政体制，明确兵团城镇的性质、法律地位，使其享有相应的行政法律主体地位，行使行政管理权如财政税收等权力。

(二)加快场镇建设，筑牢维稳基础

一是在城镇规模上，注意因地制宜，发展中小城镇。一般来说，城镇化的发展进程不仅仅表现为城市人口的集聚，更重要的是，城镇化的发展可以为大量的劳动力提供就业机会和岗位。国务院新闻办公室2014年10月发表的《新疆生产建设兵团的历史与发展》白皮书披露，截至2013年底，兵团总人口270.14万人，只占新疆总人口的11.9%。兵团人口较少，不利于大城市的形成和发展，宜选择中小城市、小城镇的发展模式。应根据兵团城镇空间布局的特点，选择一批战略地位重要、经济发展水平高、有一定发展潜力的中心城镇，以此为核心，将周边人口规模较小的城镇加以合并，将部分符合国家建制镇标准的中心城镇设为兵团管理的自治区直辖县级市。

二是在城镇布局上，注重区域整合，增加南疆场镇。兵团下辖14个师，176个农牧团场呈点式分布全疆各地，但大都位于边缘与边境地区，交通不便。此外，从兵团城镇化发展的区域看，南疆地区的城镇化程度明显低于北疆团场。因此，兵团城镇布局要充分考虑团场分布的特点进行区域整合。一要做优做强现有城镇，加大城镇基础设施建设，加强产业和人口的承载力;二要加快团场设镇工作，做好场镇合一规划。借助第二次中央新疆工作座谈会的有利契机，积极争取国家及自治区财政资金支持，推进团场城镇基础设施建设，发展相关产业。同时，要加快高层次产业、高素质人员引进，提升团场城镇建设规模和水平;三要培育建立新的城镇，尤其要在南疆加大增设团场力度，合并地方乡村，扩大场镇规模，并按照习近平总书记“建立各民族相互嵌入的社会结构和社区环境，促进各民族交往交流交融”的要求，以多种方式增加南疆团场小城镇汉族人口比例。

习近平同志2014年4月考察新疆时指出，新形势下，兵团工作只能加强，不能削弱。要发挥好兵团调节社会结构、推动文化交流、促进区域协调、优化人口资源等特殊作用，使兵团真正成为安边固疆的稳定器、凝聚各族群众的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区。兵团要发挥好这三大作用，必须要实现城镇化的快速发展。这就要求兵团城镇化改革首先要从源头入手，打破制度障碍，明确法律地位，赋予其健全的政府职能，加快兵团由屯垦戍边向建城戍边转化步伐，在维护社会稳定中更好地发挥其独特作用。

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