“十三五”：向全民社保发力

文/申曙光　李昂

“十三五”：向全民社保发力

文/申曙光李昂

我国经济与社会发展步入“新常态”，社会保障体系的建设和改革任务的展开必须符合国民经济发展和社会结构变迁的需要。总体上来看，在“十三五”期间，社会保障的发展方向与任务应该是实现“全民社保”，即在适应经济产业结构升级、城镇化与劳动力流动提速等现实背景的前提之下，建成保障目标和水平明确、管理体制机制健全、城乡居民全覆盖且满足不同群体现实需求的社会保障体系。

基本前提：坚持社会保障的普惠性

尽管在不同的国家发展阶段，社会保障的价值取向有所差异——也就是随着发达程度的提高，社会保障的制度安排和体系建设逐渐由维持社会安定的定位向追求社会公平公正、财富合理分配的定位转变，但坚持普惠性至始至终都是社会保障发展的基本要求，也必然是我国社会保障改革任务的首要目标。

社会保障普惠性的最直接体现是社会保障体系的覆盖面要足够大，足以覆盖全体城乡居民。从这个角度讲，普惠性的实现至少包含两个层面的含义：

第一，要求社会保障制度能够覆盖全体城乡居民。在当前阶段，作为社会保险制度核心的养老保险和医疗保险是社会保障体系中的基础制度，从制度安排上来看已经实现了全覆盖。但同时仍然有相当数量的城乡居民由于制度因素、就业环境因素或者个人因素未能被养老保险和医疗保险覆盖。考虑到这部分群体中有相当数量的城镇非正规就业人员和流动性较强的农民工，实现全覆盖必然是非常艰难的任务，但也是必须完成的任务。

第二，满足特定保障需求的制度能够切实覆盖相应的群体。制度全覆盖并不等同于全体城乡居民都能够享受到与其自身需求相符的保障，因此接下来的发展重点是强化制度间的衔接机制，避免居民因身份转变等原因导致的暂时或长期保障缺失，以及厘清各项制度的保障边界，在此基础上循序渐进地拓展保障范围，以便贴近民众的实际保障需求。具体而言，包括：失业保险和工伤保险应覆盖全体就业者，尤其是流动性强而保障水平不足的农民工群体，其以体力劳动为主的工作特性意味着更大的职业风险；社会救助应该与社会保险、社会福利紧密联系，及时搜寻救助对象，充分发挥兜底责任，避免因灾致贫、因病致贫等现象大量出现；失独或空巢老人、低收入家庭儿童以及残疾人等社会弱势群体的专项救助和公共福利应广泛展开等等。

改革取向：多层次体系满足多元化需求

借鉴欧美发达国家社会保障发展的经验，并结合我国多年来探索与实践的成果，构建一个多层次的社会保障体系是必然的发展方向，是实现“全民社保”必需的载体。保障的层次性与城乡居民多元化的保障需求是紧密相关的：一方面城乡居民有养老、医疗、教育和就业保障等基本需求，贫困户、受灾群体和罹患大病的居民有获得救助和福利的需求，且居民的身份和生活情况并非一成不变，这要求社会保障应该能够始终覆盖全体居民并向困难群体倾斜，制度间要有良好的衔接；另一方面，随着生活条件的改善，部分居民可能对更高的保障水平产生需求，这又要求制度能够提供，借助市场的资源配置能力来为居民提供合意的保障。因此，构建多层次的社会保障体系，至少包括以下两个含义：

第一，清晰地划分社会救助、社会保险和社会福利的保障职能，保障水平层层递进，制度之间有序组合，避免职能交叉和遗漏。

社会救助制度的职能是社会兜底，消除贫困、疾病或灾害带来的生存危机，维护困难群体最基本的生存权利和底线公平。其发展路径应该遵循从覆盖面较小的最低生活保障制度逐渐演变到城乡统一、地区差异不断缩小的居民最低生活保障制度与医疗救助、灾害救助等制度结合的综合型社会救助体系，成为稳定可靠的底层保障。

社会保险制度建立在社会救助体系之上，其职能强调对居民就业和生活中特定风险的保障，维护居民的基本生活水平，构成实际覆盖范围最广泛的社会财富安全网和稳定器，使城乡居民能够公平和有尊严地实现老有所养、病有所医等生活目标。其发展路径应该遵循从制度的城乡分立、职业分立、地区分立到制度整合的基本理念，尊重我国的现实情况和客观规律，渐进地实现统筹层次的提高。

现阶段我国处于产业升级、城镇化和就业多元化的关键时期，收入差距、人口和社会阶层流动性非常显著，这要求社会保险应该更侧重于制度间的衔接，避免由于职业属性和社会属性变化等因素出现保障缺失的情况。具体而言，在养老保险方面，有必要建立和完善城乡居民养老保险与城镇职工养老保险、机关事业单位养老保险制度之间的转换与衔接机制，确保养老权益跟随就业者流动；在医疗保险方面，需要进一步完善与医疗救助之间的衔接，提高信息甄别和即时结算效率，化解参保人的大额医疗费用支出风险，以及为患有常见慢性病或特殊病种的困难群体提供便利。

社会福利在我国尚未形成覆盖全体城乡居民的稳定制度，同时与社会救助、社会保险等的职能存在不同程度的交叉。因此，其发展路径应该是先构建明晰的制度框架，厘清与社会救助、社会保险之间的职能边界，然后发挥政府的主导作用，搭建社会福利项目运作平台，提供政策和资源便利，统筹规划和布局，最终实现福利体系有序发展。

第二，大力发展补充保障制度，并通过顶层设计引导市场资源参与社会保障体系建设，形成政府与市场主体责任分担机制明确、资源配置合理的社会保障体系结构。

在社会保险领域需要政策安排来推动补充保险的发展。社会养老保险的缴费责任由个人、企业和政府三方承担，其对参保人的生活保障水平也相对有限。为了提高老年保障水平，应该重点发展企业年金和商业养老保险。企业年金由企业和职工个人共同承担缴费责任，商业养老保险的缴费则完全由个人承担。在人口老龄化程度不断加深的背景下，社会养老保险这一单一层次难以保障老年基本生活，因此有必要促进多层次养老保险发展壮大，在此过程中政府应该发挥主导和政策扶持的作用。医疗保险也同样如此。

在社会救助和社会福利领域，多层次保障的价值理念体现在社会保障服务可及性和社会资源的参与性两个方面。社会保障实践经验表明，形成多层次的救助和福利制度框架仅仅是完成了体系构建的初级阶段，而多层次保障的落实则取决于社会化服务能否满足制度的需要。无论是养老服务、医疗护理服务还是幼儿、残疾人福利服务，都应该与社会保障资源配置结构相适应。居家型服务要渗透到社区，为居民提供便捷有效的保障，而机构型服务要形成人性化、规范统一的流程化服务体系，提高资源利用效率，更要突出社会保障的人文关怀。而从社会资源参与性来看，首先应该认识到政府在资源投入和配置效率上的不足，如果仅依靠政府的力量来发展社会救助和社会福利，势必无法满足城乡居民的全部需求，最终导致保障水平提高的目标不能达成。相比之下，社会慈善事业的发展甚至民生导向型企业的发展都能够提供良好的补充力量，政府可以通过资金或政策优惠来大力扶持慈善组织和民生企业，使其成为多层次社会保障体系中不可或缺的一部分。

坚实后盾：全面推进社会保障法制建设与信息化建设

为了实现“全民社保”的长期目标，仅仅在制度安排和资源配置方面完成了普惠性保障和多层次体系建设的“阶段性任务”是远远不够的。社会保障应落到实处，使城乡居民充分享受社会保障权益，这必然要求社会保障体系能够稳定运行，因此必须全面推进社会保障的法制建设与信息化建设，不断提高社会保障的运行效率。

“十三五”规划期间我国将进入经济体制深化改革和依法治国战略全面实施的阶段，社会保障作为维系国家长远发展和社会稳定的重要制度基础，制度调整过程必然更加遵循顶层设计的理念，这要求通过国家立法来制定和完善社会保障的法律依据，从而引导社会保障制度和体系走向定型，为社会大众创造稳定的预期。由立法机关负责制定法律并形成国家层面的监督主体，社会保障职能机关在严格遵守法律规定的前提下制定执行细则并监督社会保障的运行情况，经办机构以独立法人的身份负责社会保障制度实际运行、信息采集整理与现实问题的向上反馈，监督机构与执法部门负责社会保障法律问题裁决，最终决策部门获取完善社会保障制度的方案，这样就形成了整个管理流程的闭环，也必然是未来社会保障的发展方向。

由于社会保险、社会救助、社会福利、医疗卫生方面事务涉及政府多个部门，在不同层面上形成较为严重的交叉管理现象，造成目前社会保障信息重复建设、服务资源浪费等情况。“十三五”期间亟需加快推进社会保障信息化建设，建立健全信息系统服务网络，逐步实现社会保障业务、服务对象、信息网络、公共服务全覆盖。一是大力推进网上审批、并联审批，实现可上网政务信息全公开，非公开政务信息由政府部门共享；二是建立社会保障信息资源库，整合社会保障、民政、卫生、公安等部门相关信息，建设公共基础信息资源库，以业务协同应用为重点，以信息资源共享平台为支撑，条块结合，建立社会保障事务与服务需求相适应的综合信息服务系统，实现信息互通共享，提升业务协同水平；三是建立覆盖城乡居民的社会保障信息服务体系，建立包括基本信息、健康信息、社保信息、就医信息在内的综合电子档案，以社会保障“一卡通”为核心，逐步将各项保障业务纳入社保卡信息系统管理，推进最低生活保障、灾害救助、残疾人社保关系转移、异地退休人员管理、异地就医联网结算和养老保险权益查询等方面的信息共享和综合服务体系建设，整合基层医疗卫生服务及就医诊疗信息，实现一卡多用，提供规范、便捷、高效的服务。

作者单位：中山大学岭南学院