“断保”当前，“贷款助保”如何拽回断线的风筝？

“断保”当前，“贷款助保”如何拽回断线的风筝？

十八大报告明确提出，到2020年要建成覆盖城乡的社会保障体系，在制度全覆盖的同时，养老保险的参保人数也在逐年增加。原国有、集体企业的职工因改制下岗失业后，也大多以个体身份参加了养老保险。

但是，其中有部分自谋职业的“4050”人员，由于年龄偏大，缺少专业技能，再就业十分困难，失去了正常的工资收入，导致其无力参保缴费，“断保”现象时有发生。在这样的背景下，作为一项专门解决特困群体“断保”问题的惠民政策，“贷款助保”逐渐走入了人们的视野。

时代的产物

随着经济结构的调整和企业改制进程的推进，东北三省老工业基地的产业工人首当其冲地被卷入了“下岗失业”的大潮。2007年，据有关部门测算，仅吉林省长春市，因生活困难无力接续社会保险关系的人员就接近10万人。为了解决这些人的“断保”问题，2008年，长春市启动了“贷款助保”办法。江苏淮安、江西铜鼓、江西广丰、吉林辽源、河南洛阳、湖北武汉等多地也因地制宜地开展了各种形式的“贷款助保”。2014年开始，“贷款助保”政策在江西全省范围内全面推广，截至目前，已有吉安、抚州、宜春、上饶、鹰潭、九江、新余、赣州等8个设区市、40个县市区制定出台了实施办法。

“贷款助保”的初衷就是解决国有、集体企业改革的历史遗留问题，维护参保人员的合法权益和社会稳定，保障养老保险基金征缴量不萎缩。随着开展地市的逐渐增加，部分地区也因地制宜地将人员范围从特困人员，逐渐扩大到按照灵活就业标准缴纳社会保险费的所有人员。

将好事办好

“贷款助保”的核心在于以特困群体退休后稳定可期的养老金收益为保障，从银行获得贷款，解决退休前因经济困难缴不起费的问题。由于“助保贷款”是针对特困群体的一项特殊惠民政策，因此，要想将好事办好，一定要从严把好人员的入口审核关，切实将真正需要帮助的特困群体纳入进来，解决他们的实际困难。

据了解，在“贷款助保”推行的过程中，有的银行以各种理由推脱，在选择银行方面还是有些限制，贷款利率的“商量余地”不大。因此，为了更好地减轻政府的贴息资金支出和特困群体退休后的还款总成本，在具备条件的情况下，可以竞争性选择合作银行，通过谈判确定优惠利率。

围绕“面对‘断保'现象，‘贷款助保'如何拽回断线的风筝？”这一主题，本刊特邀开展“贷款助保”的3位省（市）经办机构负责人，结合实际经验，就此话题展开讨论。

特邀嘉宾：

蔡海清: 江西省社会保险管理中心副主任

张发文 :吉林省长春市社会保险事业管理局局长

王国印: 河南省洛阳市社会保险事业管理局副局长

主持人：本刊记者尚芳

“断保”主力军为“4050”人员

主持人：目前，一些地区出现程度不同的“断保”现象，“断保”的具体原因有哪些？针对一些“4050”人员等困难群体中断缴费的“断保”现象，贵省（市）采取了哪些举措？

蔡海清：从江西省断保人群的情况来看，断保原因主要有三个方面。一是主观认识不足。部分年轻的参保人员由于对自身三四十年以后的养老问题缺乏紧迫感和必要性认知，对“多缴多得、长缴多得”的制度设计缺少深刻感受，再加上目前的经办系统自助服务功能不足、便捷性不够、续保手段繁琐，因此这部分参保人即使在企业时“被参保”，一旦离开企业往往中断缴费。

二是制度设计需要完善。目前，居民基本养老保险在多数地方均要求以家庭为单位参保缴费，许多原已参加城镇职工基本养老保险的返乡农民工，按照政策规定会被要求参加当地的居民基本养老保险，如果接续城镇职工养老保险意味着要双重缴费，但退休后按规定只能领取一份养老待遇，考虑到经济上的负担以及家庭其他成员的参保需求，因此部分人员往往会选择参加城乡居民养老保险而中断城镇职工基本养老保险缴费。

三是部分年龄偏大、就业困难的个体参保人员由于经济能力所限而中断缴费。

对于前两个问题，我们可以通过完善政策、加强宣传和提升信息化水平予以解决。但对于第三个问题，则需要我们创新思路、充分发挥政府的主导作用，妥善解决困难人群的参保缴费问题，特别是临近退休的“4050”人员。由于“4050”人员大部分是原国有集体企业改制破产关闭产生的下岗职工，他们的特点是年龄偏大、临近退休，技能单一、就业困难，有缴费意愿却缺乏缴费能力，针对这些特点，我省一是实行社保补贴，减轻他们的部分缴费负担；二是将缴不起费的特困群体纳入“贷款助保”范围，但会从严把好人员的入口审核关。

张发文:随着国企改革的不断深入和社会经济结构的调整，长春市因生活困难无力接续保险关系的人群呈增加趋势，“断保”现象较为突出。经过大体测算，2007年的断保总量接近10万人。这些人大部分都是“4050”人员，他们即使已经以灵活就业人员的身份接续了保险关系，但因为再就业困难，收入水平普遍偏低，导致缴不起养老保险费而“断保”。

长春市是东北老工业基地，产业工人众多，为此，我们一方面沿用现有的措施和政策，开展多种形式的扩面宣传、加强征缴监察的强制力度，按照政策给予灵活就业人员相当于缴费额50%的社会保险补贴等；另一方面积极研究适合地方特点的新办法，2007年开始研究“贷款助保”办法，2008年正式启动实施。

王国印:近年来，洛阳市因国企改革改制、关闭破产的下岗失业人员持续增加，这些下岗失业人员失业期满后，以灵活就业人员身份参加养老保险和医疗保险，多是“4050”人员。

截至2015年6月底，洛阳市灵活就业人员参保人数有19万人，欠费1年以上甚至中断缴费的有8.8万人。导致灵活就业人员“断保”的原因：一是社会平均工资每年快速递增，许多灵活就业人员因收入低导致其继续缴纳社保费困难；二是一部分灵活就业人员年龄偏大，缺少技术特长，就业困难；三是认为缴费已满15年达到领取养老金最低年限；四是近几年的退休人员待遇调整政策不能体现多缴多得，影响人们的缴费积极性。为解决“断保”问题，洛阳市采取了许多措施，其中一项就是“贷款助保”。

贴息渠道因地制宜

主持人：“贷款助保”是主要针对困难群体“断保”现象制定的特殊政策，请您简要介绍一下本地政策。

蔡海清：考虑到贷款年限和贷款额度问题，在对象条件上限定为：距离退休年龄一定年限（一般是5年），条件允许的地区可适当延长。这样特困群体在贷款缴费5年之后就能按月领取养老金，从而开始偿还贷款。而根据我们初步测算，一般情况下，退休后还款时间不低于退休前贷款缴费年限，可以保障特困人员退休后的月养老金扣除还款额后能维持基本生活。那么总的贷款年限可以控制在最长10年左右，银行方面可以接受。

按特困群体每年贷款金额为当年灵活就业人员最低档次缴费水平来计算，根据江西省2015年灵活就业人员最低档次缴费水平及以后年度的增长幅度，贷款5年的总金额一般在3万元左右，政府的贴息及兜底成本不大，在可承受范围内，特困群体退休后还款压力也比较小，能尽早还完贷款从而领取全额养老金。如果地方政府能够投入更多的资金来支持特困群体“贷款助保”，我们也允许其适当放宽范围，体现政策立足于实际的灵活性。

借鉴大学生“贷款助学”的做法，资金渠道选择从银行贷款，银行作为第三方的金融机构，在政府主导下，与特困群体签订贷款协议帮助其缴纳养老保险费，完全是特困群体与银行方面的自愿协商行为，没有突破当前社会保险的任何法律法规规章，只是对缴费方式的一种创新。

考虑到养老金水平在每年调待影响下是呈逐年增长的，而当前银行的还款方式只有等额本金和等额本息，为了保障特困人员退休后的基本生活水平，规定采用等额本息的还款方式。为了不增加特困群体的负担，利息计算按银行基准利息，退休前由政府承担，每年由政府与银行进行结算，个人无需付息，退休后全部由个人负担。

张发文:目前长春市针对困难群体“断保”现象推出的“政府助保”办法，是“贷款助保”的升级版。“政府助保”办法是由合作银行提供低于人民银行公布同期贷款基准利率10%的优惠利率贷款，以政府贴息的方式为生活困难群体接续基本养老保险关系，在借款人员达到法定退休年龄领取养老待遇后，用基本养老金偿还贷款。

政策面向个体参保人员：一是与国有、集体企业解除劳动关系后因生活困难中断缴费的人员；二是低保、低保边缘家庭成员，且距法定退休年龄不足10年、具有长春市城镇户籍。

政策采取分段贴息的办法。贷款发放之日至享受养老保险待遇前的利息（不含记入个人账户部分）由政府全额承担，即为政府贴息。享受养老保险待遇起至贷款结清期间的利息由借款人承担。当借款人达到领取养老保险待遇年龄时，社会保险部门按时足额将养老金拨入贷款银行，银行扣划当期应还贷款本息后的余额发给借款人，贷款全部结清后，借款人即可全额享受养老金。

借款人在贷款偿还期间因亡故等特殊原因，不能继续履行还款义务产生的风险由财政承担，政府贴息和风险担保资金由市财政专项拨付。

王国印:洛阳市的“贷款助保”是以“济贫困、助缴费、增年限、提待遇”为目标，鼓励灵活就业人员连续缴费的特殊政策。采取商业银行自己贴息贷款，风险自担，灵活就业人员一次性申请，按缴费年度分期放款的管理模式。

申请人员的范围为全市按照灵活就业标准缴纳社会保险的所有人员。申请条件一是男年满55周岁，女年满45周岁；二是已参加城镇职工养老保险和城镇职工基本医疗保险，并足额缴费满15年，体现多缴多得。

贷款人员各年度缴费均依据其上年度申报的缴费基数核定，其中本人承担个人账户部分，其余部分可以办理贴息贷款；贷款期限不超过8年，其中免息期不超过5年，还款期不超过5年；贷款利率按照中国人民银行公布同期贷款基准利率下浮10%，可以提前还贷；借款人领取养老金后进入还款期，扣除基本生活费后其余部分还本付息。基本生活费标准为洛阳市当年最低生活保障的130%。低保人员养老金中用于偿还贷款的部分不计入家庭收入。

银行根据协议每月对申请人社保缴费账户发放小额贷款，最长不超过36个月；申请人在达到法定退休年龄，获得领取养老金资格后，根据协议条款每月向银行支付本金和利息，支付期限最长不超过60个月；申请人可提前还款；三方协议按约定条件执行到期后，申请人到社保经办机构备案，按月足额享受各项退休待遇。

克服重重困难稳妥推进

主持人：在推进“贷款助保”的工作中，贵省（市）遇到了哪些问题？是如何解决的？

蔡海清：首先是争取政府财政给予贴息资金支持。在与财政的沟通过程中，我们充分阐释了开展“助保贷款”的原因和理由。比如，上述家庭困难的中断缴费“4050”人员，如果不能顺利续保缴费，到达退休年龄时或者因缴费年限不够而无法领取基本养老金导致老年生活无保障；或者因缴费年限较短、养老金水平偏低，影响晚年的生活质量。无论哪种情况，最终的最低生活保障责任还得由政府承担。另外，考虑到这其中有相当一部分人员是最低生活保障对象，即使按照补差标准进行保障，每月人均的财政负担也在200—300元左右。如果采取财政贴息的形式解决这部分人员的养老缴费问题，按照江西省当前的标准，每年人均贴息额约在1500元左右，各级财政不仅在当前可以承受，也可以有效减轻今后的财政负担，更重要的是可以大幅度提高困难群体的生活质量。最终政府财政将贴息资金纳入财政预算，以预算形式予以保障。

其次是努力争取银行配合。由于“贷款助保”只能按央行规定的基准利率计算利息，单笔贷款额度小而周期长，贷款人员多而分散，银行的管理成本高而收益低，因此在我们与银行进行沟通的前期，许多银行大都以各种理由推脱，导致有一段时间“贷款助保”工作难以推动，举步维艰。省社保中心积极与各合作银行省级分行进行沟通协调，许诺对银行的工作在政策许可的范围内尽量给予关心和支持。通过艰苦协调和谈判，最终与中国银行江西分行达成共识合作。

张发文:长春市在推进“政府助保”工作中也遇到不少困难，其中最难把握的是在制定政策时如何兼顾平衡性的问题，既要解决参保人员“断保”的实际困难，同时又要考虑地方财政的经济承受能力。我们采取了小步慢走、逐步推进的方式，2007年经过大量测算我们先初步确定了贴息贷款对象。但是由于在经办中受身份的限制提高了贴息贷款的门槛，与实际中断缴费人数相比，符合贷款条件的人不多。2009年我们又制定了个人还本付息、政府承担风险的低息贷款办法。2010年又进一步扩大贴息贷款政策的适用范围，将人群范围从距法定退休年龄5年调整为距退休年龄10年内。2013年“政府助保”项目被市政府列入幸福长春行动计划，助保范围又进一步扩大。考虑到目前贷款人数的增长幅度并且贴息周期较长，未来贴息额可能会呈几何级数增长，2015年起我们会同民政、财政部门对申请贴息贷款人员实行资格认证和动态管理。

贴息贷款是由每个借款人与银行分别签订借款合同，手续必须逐一办理，相对于银行的其他业务来说每笔贷款金额不大、经办还比较复杂，增加了银行的工作量；同时为方便参保对象，我们还提供了与银行一站式办公的场所并且研究双方业务数据的转换对接办法。

王国印:最主要的是如何调动银行参与的积极性问题。启动之初，社保经办机构和银行都是第一次接触这个新事物，尤其是银行在承办这项业务的过程中不仅要增加人力物力投入，还要补贴贷款利息。洛阳银行作为洛阳的地方银行，承担了这项业务。为此，我们在委托银行经办社保业务领域也加深了与洛阳地方银行的合作。

另外，灵活就业人员受年龄、知识结构、经历等因素制约，有相当一部分人员不会甚至不敢利用银行借贷资金解决养老金缴费问题，这可能会直接影响他们退休后的养老保险待遇水平。

是无奈还是务实之举？

主持人：贵省市“贷款助保”开展至今效果如何？“贷款助保”是一项临时的救助制度还是长期的救助制度，是一种无奈选择还是务实之举？是否适宜全国或全省普遍性推广？

蔡海清：2014年10月，江西省政府办公厅下发《关于开展基本养老保险助保贷款工作的指导意见》，目前，已有8个设区市、40个县市区制定出台了“贷款助保”实施办法。今年6月15日，江西省社保中心与中国银行江西省分行联合下发了《关于联合推动助保贷款业务发展的通知》，切实解决了金融机构积极性不高的问题，目前已有31个县市区与地方银行签订了合作协议。

“贷款助保”是一项务实之举，它体现了政府对弱势群体的关心和帮助，它将本该由政府救助的对象纳入了社会保险保障范畴，虽然增加了政府财政的贴息支出，但减少了政府民政救助支出，总体上并未增加政府的支出负担，但产生的效果更好。它直接大幅提升了特困群体退休后的生活水平，更重要的是，它让特困群体享受到了社会保险带来的权益，摆脱了依靠政府救助的生活状况，老年生活有了尊严。从目前全省的运行情况来看，“贷款助保”深受特困群体和社会各界的赞赏，具有可复制性，值得全国普遍性推广。建议纳入民生工程范畴，由国家层面出台统一的指导性意见，并在贴息资金上给予大力支持。

张发文:长春市“政府助保”办法2008年施行以来，已经帮助12000名生活困难人员解决了断保问题，其中的3500余人现已享受养老保险待遇，贷款额度达到3.2亿元，政府贴息和风险补偿金累计 2800万元。吉林省社保局已向全省推广长春市的经验和做法。

“贷款助保”办法本身虽是一项权宜之计，但对应着社会经济发展和社会保险政策变化看也会长期存在，在目前的政策条件下，长春市的“政府助保”办法是一项务实之举，很大程度上缓解了困难群体的“断保”难题，并且与低保救助制度有机结合，低保人员申请贴息贷款本人不需要缴费，可全额贷款，达到法定退休年龄后，月养老金全部用于偿还贷款，不计入低保家庭的收入核算，还贷期间可继续享受相应的最低生活保障待遇。

长春市“政府助保”工作的成效离不开地方政府的重视和大力支持，以及财政、民政等相关职能部门的理解和配合，离开地方财政支持很难复制长春的办法，我们省其他市（县）在推进“贷款助保”办法时，一般是由参保人员自己承担贷款利息，同时引进商业保险公司做风险担保。因此，无论是采取政府贴息、提供风险保障还是参保人员自己承担贷款利息等形式都要各地因地制宜，视实际情况来选择实施方式并按照缴费年限、距法定退休年龄等因素对人员范围加以规范。

“贷款助保”终究只是一项辅助的救助手段，我们还需要在养老保险政策层面研究更好的办法，特别是在目前就业形式多样、各行业收入差距拉大的形势下，应探索在个体参保人员缴费基数政策方面有所突破。

王国印:“贷款助保”政策的实施为困难群体缴费难找到了一条解决途径，同时也在一定程度上解决了一些社会问题：一是提高退休人员养老金水平，真正使他们能够老有所养；二是能减少不安定因素，维护了社会稳定；三是能增加基金收入，减轻政府的财政支付压力，减少领取最低生活保障人员，节约了政府救助成本。洛阳市推出的这项政策是针对洛阳的实际情况出台的。这对在全国范围内与洛阳经济发展水平和产业结构类似的地区，尤其是中西部欠发达地区，具有一定的借鉴作用。■