中国高等教育收费政策的历史演变及原因

王振江

摘 要 中国高等教育收费政策经历过怎样的演变，短短几十年，中国高等教育随着国家形势、世界形势的发展发生了巨大的变化，本文从历史发展、国际比较等方面，回顾中国高等教育收费政策的历史演变及其原因，从一个侧面反映高等教育的历史。

关键词 高等教育 收费政策 改革

中图分类号：G640 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2015.01.001

建国以来，特别是改革开放后，我国的高等教育取得了辉煌的成就，培养了大批社会主义建设人才，推进了国家政治、经济、文化等方面的发展。而在高等教育发展过程中，收费政策也经历了一系列的演变。主要由以下几个阶段构成。

1 第一阶段：1949年-1952年

1.1 政策内容

延续国民党时期的收费政策：国立大学学费每年22～40银元，私立大学每年约45～120银元，平均90银元，教会大学每年约160银元，师范类免费（20世纪30年代1银元的日常生活用品购买力约相当于现在的人民币30元。按照这个比例，30年代国立大学每年约22银元的学费相当于今日的人民币660元，私立大学每年约90银元相当于今日人民币2700元，教会大学每年约160银元相当于今日人民币4800元）。

1.2 实施其政策的原因

大凡教育政策调整或者改革，均受制于当时的国家和社会需要，并与国家的教育方针、政策、法规等密切关联。这一时期我国高等教育收费政策源自1949年的建国大法《中国人民协商会议共同纲领》，其中第四十一条规定：“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的，即民族的、科学的、大众的文化教育”，“人民政府应有计划有步骤地改革旧的教育政策、教育制度、教育内容和教育法，制定新的教育政策。”这是建国后教育改革第一个方针政策。旧教育要“循序渐进”的改革方略在会议上被确定。认识到教育改革不是一蹴而就的事情，是一项长期艰巨的历史任务，并强调“不能性急”。教育改革需要积累经验，经验成熟后才能进行彻底改革。会议还明确规定，“对中国人办的私立学校，采取保护维持，加强领导，逐步改造的方针”。这种态度反映出中央人民政府对当时教育改革的一种基本认知。

中央谨慎地对待大学改革，经济制约是其主要因素。1949年中华人民共和国成立时，国家经济基础十分薄弱，全国工业总产值同历史上最高水平相比下降了一半，人均国民收入只有亚洲国家平均值的三分之二。1949年财政预算中，文化、教育、卫生三大项加起来也只占总开支预算的4.1%（实际并未兑现）。1950年上半年，全国经济一片萧条，特别是大城市，仅上海就有千家企业破产倒闭，全国上百万工人失业。经济形势如此严峻，毛泽东包括其他中国领导人的设想是：共和国成立后，首要任务是迅速地恢复和发展国民经济，开始大规模的国家工业化建设，使新民主主义的政治、经济、文化形态有相当程度的发展，为中国稳步地由农业国转变为工业国，由新民主主义国家转变为社会主义国家奠定基础。刚刚诞生的政权，当务之急是恢复国民经济，国家并没有力量推进教育领域的改革。

关于怎样改革高等教育，早在1949年6月，刘少奇就提到，“对于帝国主义国家在中国办的学校和医院等，暂时让其在遵守我们的法令的条件下继续办下去。但不许再设新的，待将来国家有力量接收这些学校和医院时，将加以接收。”后来的实践证明，这一时期的各种高等教育政策是按照预期进行的。

2 第二阶段1953年-1985年

2.1 政策内容

中国的高等教育长期在高度集中的计划经济体制下运行，收费政策也是在计划经济体制指导思想下制定的。经过一段时间的讨论，最后明确了两个字，一个叫“包”，一个叫“统”，一切由国家“包”下来，一切由政府“统”起来。具体说来就是：这一时期，中国高等教育对大学生普遍实行免费受教育的政策，教育经费全部由政府负担。政府还为学生提供助学金（生活费）和免费提供医疗、住宿及部分交通费。

2.2 实施其政策的原因

中国采用全“统”全“包”的这种费用政策完全受苏联教育制度的影响。1951年11月，全国工学院院长会议召开，决定从1952年起高等教育进行全面改革。教育改造的先声是从工学院院系调整开始，工学院院系调整方案在会议上提交讨论，由于相关阻力比较大，方案经五个月搁置后，于1952年4月才正式公布。这次调整是根据苏联大学体制，以建单科专门学院为主，削减综合性大学，改为文理科或多科性理工科大学，增加工科和师范的比重，取消学院建制，改为校系两级管理。也就是从这时开始，从“点”到“面”地推行苏联大学体制，苏联模式对中国大学的影响主要有：（1）大学必须为国家经济建设服务。（2）坚持以培养工农出身的专业人才的根本方针。（3）建立以单科学院为主的大学体制。（4）建立培养专业人才的教学制度。（5）实施全免费教育政策。在高等教育“以苏为师”的影响下，高等教育在1952年完成全部改造。这年，不仅将私立高等院校全部改为公立，连私立小学、中学也开始改为公立。苏联作为世界上第一个社会主义国家，有着独特教育政策，而高等教育实行全免费就是其特征之一，中国的高等教育以苏联为师，确立了免费教育的政策。

3 第三阶段：1985-1995年

3.1 政策内容

1985年5月，中共中央做出了《关于教育体制改革的决定》。《决定》明确赋予高校应有6个方面的自主权，其中的重要一条是“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养和招收自费生。”一部分高校开始对一部分学生收取学费，改变了国家全部“包办”经费的模式。1985年，国家计划外的自费生的出现让国家“统包”的招生制度变成了不收费的国家计划招生和收费的国家调节招生同时并存的“双轨制”，中国高等教育开始进入局部收费阶段。

3.2 实施其政策的原因

（1）高等教育收费是世界高等教育的一个发展的必然趋势。20世纪60～70年代，由于高等教育对经济发展的重要推动作用，世界各国都投入了相当多的资源发展高等教育，高等教育获得了迅速的发展。然而，高等教育扩展的成功实施，也使各国政府认识到，世界上没有一个政府的财政预算能够完全满足公民对高等教育的需求。在这种背景下，让学生、家庭及社会分担高等教育成本或进一步加大成本分担的力度，以调动私人资源支持高等教育发展的成本回收政策，逐渐成为高等教育财政的一个趋势。“成本分担”一词是伴随着高等教育收费改革而为人们所熟悉的。1986年，纽约大学校长、经济学家约翰斯顿（D.BruceJohnstone）出版了《高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书，提出了成本分担理论，即应由纳税人（政府）、学生、学生家长和社会人士（捐赠）共同分担高等教育的成本。此后，“成本分担”理论逐渐成为世界各国制定学费政策的理论依据。

（2）改革的需要。从1978年十一届三中全会到1984年十二届三中全会，五年改革开放实践，经济取得很大成就。经济理论的创新与经济实践同步进行。1984年，党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，“计划经济”同“商品经济”对立的传统观念被打破，明确提出：“社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上有计划的商品经济”，并指出“商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越的阶段，是实现我国现代化的必要条件”。

经济的改革带动了教育的改革，1985年5月，中共中央做出了《关于教育体制改革的决定》。《决定》透彻地分析了我国高教管理体制的弊端，即：在教育事业管理权限的划分上，行政化严重，导致高等学校僵化死板，活力缺乏；而在政府该管的领域缺位、错位严重。《决定》要求以改革为手段，以简政放权为内容，对高等教育管理体制进行改革。《决定》明确赋予高校应有6个方面的自主权，即“在执行国家的政策、法令、计划的前提下，高等学校有权在计划外接受委托培养和招收自费生；有权调整专业的服务方向，制订教学计划和教学大纲，编写和选用教材；有权接受委托或外单位合作，进行科学研究和技术开发，建立教学、科研、生产联合体；有权提名任免副校长和任免其他各级领导；有权具体安排国家拨发的基建投资和经费；有权利用自筹资金，开展国际的教育和学校交流”，等等。这个决定反映的信号就是高校可以根据自己的情况收取自费生。在此决定下，高校自主权增大，开始向一部分学生收取学费。

4 第四阶段：1996年以后

4.1 政策内容

教财〔1996〕101号文件各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：根据《中华人民共和国教育法》的有关规定，我国实行对非义务教育阶段收取学费的政策。具体情况如下：第二条本办法适用于中华人民共和国境内由国家及企业、事业组织举办的全日制普通高等学校。第三条高等教育属于非义务教育阶段，学校依据国家有关规定，向学生收取学费。第四条学费标准根据年生均教育培养成本的一定比例确定。不同地区、不同专业、不同层次学校的学费标准可以有区别。

4.2 实施其政策原因

（1）市场经济的客观要求。我国高等教育收费政策的发展深受经济、政治、科技、教育等体制变革的影响和制约。

制度环境是影响中国高等教育的一个重要因素，我国教育长期是在“计划体制”下运作的，行政权力主导着高等教育的发展，高等教育发展的制度环境是“整齐划一”和政府干预的结果。在这种体制下高等教育是被国家包办的，随着社会转型和市场经济体制的逐步建立，政府逐渐“下放”对社会的“一体化”控制，高等教育获得发展的机遇。在市场经济制度环境下，高等教育一方面需要国家持续不断的投入，另一方面学生分担部分教育成本，以弥补教育经费的不足。市场经济的发展决定了我国高等教育的收费政策的推行。

（2）教育产业化的影响。根据高等教育产品性质理论，现代经济学理论将社会产品分为纯公共产品，准公共产品与私人产品。高等教育则具有准公共产品的特点，能够带来社会效益，同时使受教育的个人能够获得更多的经济收入、就业机会和较好的工作。这种准公共性决定了高等教育受益者即国家、社会和个人要共同承担高等教育成本。高等教育是西方国家改革的一个重要领域，这一改革也影响到中国的高等教育改革。20世纪90年代，世界银行、经济合作与发展组织（OECD）等均发表意见，主张高等教育多样化地发展，国家（政府）不应“专营”高等教育，应鼓励私人和非政府的办学模式，多渠道筹集资金。1998年，OECD发表《重整高等教育》报告，对高等教育市场化下的定义是：“把市场机制引入高等教育中，使高等教育运营至少具有如下市场特征：竞争、选择、价格、分散决策、金钱刺激等。它排除绝对的传统公有化和绝对的私有化。”报告指出高等教育应当进行政府治理模式的变革，通过下放权力，“还政于高等院校”，赋予高校“自主性”，政府对高等学校的管理应从“微观控制”转为“宏观调控”。一个重要的背景是：高等教育正在超越以往“精英教育”的阶段，进入所谓“大众教育”发展模式；世界范围内的教育竞争要求提升高校学生的“全球竞争力”，而政府财政却越来越难以支撑高等教育的沉重负担。由此，市场的理念、机制和力量被越来越多地引入，改变了高等教育投资单一性的面貌。

在教育产业化理论影响下，世界很多国家开始改变免费高等教育的传统，收取和提高学费；联合国教科文组织（UNESCO）等国际组织也大力提倡高教经费多元化。中国也跟随这一趋势，在1996年实行高等教育全面收费政策。

参考文献

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