辽宁省水土保持工程建设亟待解决的几个问题及建议

蔡大为

(辽宁省水土保持局，辽宁 沈阳 110003)

辽宁省水土保持工程建设亟待解决的几个问题及建议

蔡大为

(辽宁省水土保持局，辽宁 沈阳 110003)

水土保持；工程建设；辽宁省

为了落实中央提出的加快生态环境建设重大部署，针对目前辽宁省水土保持工程建设存在招标工作不规范、管理工作薄弱、造价计算不符合现况、配套资金无法保障等问题，提出充分发挥地市力量、积极探索科学治理模式、加大督导力度、严格资金管理等建议，进一步加强水土保持工程建设管理，以更好地服务水土保持生态建设大局。

辽宁省总面积14.63万km2，水土流失面积4.23万km2，分别占全省总面积和山丘区面积的28.9%和53.3%。“十二五”以来，共完成水土流失综合治理面积8 479.3 km2，占全省现存水土流失面积的20%，为加速辽宁省生态文明建设发挥了重要作用。为了更好地服务于全省生态环境建设，进一步规范水土保持工程建设管理，在此笔者提出了辽宁省水土保持行业亟待解决的问题和建议，期待与业内同仁探讨。

1 亟待解决的问题

1.1 招标工作不够规范

水利部第14号令明确要求“施工单项合同估算价在200万元人民币以上的重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的勘察设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的水利工程应实行招投标”。各地在贯彻执行这一要求过程中由于对招投标办法的理解和重视程度不同，因此执行情况参差不齐。有的应该招投标而没有进行招投标；有的名义上虽是公开招投标，但实际却是邀标；有的招投标只是在走形式，名义上是由中标人实施，实则是由其他组织或个人实施；有的是因部门之间对招投标法定程序理解的偏差导致招投标各项工作的衔接配合不紧密。

1.2 建设管理仍很薄弱

尽管在《国家水土保持重点建设工程管理办法》《水土保持工程建设管理办法》《国家农业综合开发水土保持项目管理实施细则》基础上，辽宁省水利厅2010年和2013年又先后出台了《关于进一步加强水土保持工程建设管理的意见》《关于加强水土保持工程质量管理的指导意见》和《关于加强水土保持工程建设管理工作的通知》，对加强建设管理工作做出了详尽规定,并且省水利厅通过召开会议、举办培训班等方式对加强建设管理工作进行了反复强调，但还是存在不少问题。有的地区尽管治理工程规模大、质量好，但在建设管理方面却仍有不足。比如有的地方2013年完工的工程款到2014年9月还未拨付完毕，有的地方将本该以县水利水保部门为责任主体的责任转嫁给项目所在乡镇，有的地方工程设计深度不够、部分工程与设计不符、监理日志不全、设计图表不规范，甚至有的地方还出现了未验收工程被损毁的情况。

1.3 造价计算不符合实际情况

目前，辽宁省水土保持规划设计所采用的定额仍是2003年国家颁布的标准，与现实情况相差很大，影响了任务的完成和质量的保证。如按照2003年国家颁布的人工费定额3.43元/工时计算一个工日仅27元，而现实一个工日则需要100～150元，由此不难看出设计所采用的定额远低于实际需要。

1.4 配套资金无法保障

受地方财政拮据的限制，各地很少能够真正兑现配套资金的承诺。尤其像中央投资1 000万元、地方配套667万元的坡耕地治理工程，由于占总投资40%的配套资金没有到位，不仅严重影响了国家任务的完成，而且使占7.5%的独立费用无处列支，也使多数坡耕地治理任务较重的县份对此项目既渴望又焦灼。

1.5 检测费用难以承受

按照辽宁省水利厅会同省财政厅、省发改委、省编办联合印发的《关于加强全省水利工程质量管理的实施意见》(辽水合〔2013〕3号)提出的“没有质量检测单位出具的质量检测报告，质量监督机构不得出具质量监督报告；没有质量监督单位出具的质量监督报告，不得进行验收”的要求，所有水土保持工程在验收前应首先持有由质量检测单位出具的质量检测合格报告。但由于目前国家还没有出台专门用于水土保持质量检测的规范和标准，因此涉及土石方压实度和混凝土质量的检测还只能参照《水利工程质量检测管理规定》(水利部令第36号)执行。目前市场上能够承担该项检测任务的单位既少，报价又过高，加之地方配套资金几乎为零，使得多数地区无力委托第三方开展质量检测，只能通过监理部门的质量评定、查验原材料是否有合格单、测定造林成活率等方式对质量进行评价。

1.6 部分工程无法竣工验收

按照国家规定，省级相关部门应及时对国家投资工程进行验收，但因地方配套资金不到位，使相关的中央预算内水土流失重点治理工程无法按时竣工验收。

2 几点建议

2.1 充分发挥各市力量，加强对基层的检查指导

2013—2014年间国家向辽宁省投资3.6亿元用于国家水土保持重点建设工程、国家农业综合开发水土保持工程、国家坡耕地水土流失综合治理工程、中央预算内水土流失重点治理工程等四大国家级工程建设。项目共涉及全省53个县(市、区)、183条小流域，要对所有治理现场在立项—施工—验收的每个阶段进行逐一监督检查，必须充分发挥市水土保持部门的职能，进一步加强对各项目县的检查指导及现场服务。

依据现行规定，国家投资建设的水土保持工程由省里负责验收，但根据国家目前“简政放权”的总体要求，结合中央预算内水土流失重点治理工程和坡耕地治理工程由“市发展改革委审批实施方案”的现状，本着权责统一原则，建议：辽宁省水利厅会同省发展改革委明确凡是国家发展改革委下达任务的验收由市发展改革委和市水行政主管部门负责；会同省财政厅和省农发办参照《国家农业综合开发水土保持项目管理实施细则》“年度建设任务完成后，省级(或委托市级)水利水保部门会同农发机构组织年度验收”规定精神，将国家水土保持重点建设工程和农发水保项目的年度验收工作分别委托给市水行政主管部门和市财政主管部门或市农发办实施。省水利厅会同省发展改革委、省财政厅或省农发办分别对上述工程年度验收结果进行抽检，并负责竣工验收。

2.2 加大攻关力度，尽快探索更科学的治理模式

以朝阳为代表的辽西地区发明的大规模山上水平槽、鱼鳞坑整地工程，对改善辽西地区水土保持生态环境发挥了重要作用，但全省仍有很多地方的水土保持工程目前还局限于小穴造林。因此建议加强调研总结，应组织有关科研院校尽快摸索出更为科学的适用辽东、辽中和辽北地区水土保持生态建设的治理模式，以更好地推动全省水土保持生态文明建设。

2.3 加大督导力度，规范建设管理过程

2014年，省级及以上的水土保持投资为2.3亿元(其中，中央投资1.88亿元、省投资0.45亿元)，其治理任务为654.38 km2。为完成好这一目标任务，必须加大督导力度，继续实行严格的质量监督和资金使用审计，并组建由建设管理、前期工作、资金管理、质量监督等方面专家组成的督查组，通过抽查的方式对各项目县计划执行情况、资金使用情况、任务完成情况进行督查和指导，以强化管理意识和质量意识，进一步提高全省水土保持工程建设管理水平。

2.4 严格资金监管，确保资金使用合理

为了充分发挥省级以上投资的使用效益，必须加大对各项目县资金使用的监管力度。督促各项目县及时并足额配套资金，确保总体任务全面完成；督促各项目县严格按照国家规定的要求，及时拨付预付款和工程款，提留好质量保证金。要坚决杜绝因拖延资金拨付而影响工程进度、因克扣工程款和未预留质量保证金而影响工程质量的情况；要严格禁止任何形式的挤占挪用；要督促各项目县落实配套资金，保证独立费的需求，严禁将独立费用从省以上投资中列支。

2.5 加强前期工作，确保满足施工需要

尽管全省水保项目的前期工作成效较以往有了很大提高，但仍有实施方案存在设计与实际不符、与当地需求不符的情况，进而造成无法施工甚至不得不变更设计的情况。为避免这一情况的再度发生，应监督并督促设计部门在认真做好现场查勘的基础上，严格按照国家规范要求并充分考虑当地实际需求编制实施方案，以确保其符合规范要求、反映现场实际、适应社会需求、满足施工需要；实行严格的审查责任倒追机制，以确保所批实施方案全部符合国家规范的要求，并具有可操作性。

2.6 规范招投标行为，加快施工进度

组织各地严格按照招投标办法的规定开展招投标活动，对确因工期紧(如按公开招投标程序确实不能按期完工)等特殊情况，建议辽宁省水利厅会同有关部门准许其通过邀标方式进行招投标。责成招标人加强对投标人资格和信用度的审查，使更多的具备施工资格且信用度较高的投标人参与投标，以确保开标后能够顺利施工。

2.7 严格监理过程，加强质量监督

虽然辽宁省水利厅会同省财政厅、省发展改革委、省编办在合发的《关于加强全省水利工程质量管理的实施意见》(辽水合〔2013〕13号)中提出了“没有质量检测单位出具的质量检测报告，质量监督机构不得出具质量监督报告；没有质量监督单位出具的质量监督报告，不得进行验收”的要求，但目前国家还没有出台专门用于水土保持检测的规范，水土保持具有以整地造林或一般性造林为主的行业特点，只要把住苗木质量检验的关口，严格实行栽植过程的旁站监理，认真进行造林成活率测试，就可以认定造林质量是否合格。另外，当前缺乏配套资金，对按照10年一遇6 h防洪标准建设的水土保持沟道治理工程投入大笔资金进行检测的必要性也有待考究。鉴于上述实际情况，建议在国家没出台专门的水土保持质量检测规范之前，对水土保持坡面工程暂不委托第三方进行检测，而是通过监理部门的质量评定、原材料检验、造林成活率调查等方式进行质量监督。对沟道治理工程则由水利质量监督部门直接进行检测。

2.8 采取相应措施，搞好工程验收

鉴于辽宁省实施的中央预算内水土流失重点治理工程及坡耕地治理工程都没完成占总投资40%的地方配套资金的实际情况，为了不影响交付使用，建议通过阶段验收的方式，对已完工的中央预算内水土流失重点治理工程及坡耕地治理工程实行阶段性验收，待配套资金全部到位且任务全部完成后再进行竣工验收。

(责任编辑 王 琦)

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蔡大为(1967—)，男，辽宁大连市人，高级工程师，学士，从事水土保持行政管理工作。

2015-05-04