水土保持公报的改革方向与内容趋向

姜德文

(水利部 水土保持监测中心，北京100053)

(责任编辑 张培虎)

随着经济社会的发展，政府、社会、公众对生活、生态环境质量和信息的需求越来越多、越来越高，有关部门实施的监测、做出的公告与需求的差距也越来越大，如国家、省级水行政主管部门每年发布的水土保持公报与需求极不适应，不能很好地服务于社会与公众。长此以往，水土保持的社会关注度就会下降，进而影响全社会对水土保持的认知和支持，故迫切需要对生态文明新时代的水土保持监测和公报进行深入研究并实行改革。

1 水土保持公报信息与社会需求不对应

1．1 水土保持公报的内容与信息

近10 多年来，国家和省级水行政主管部门相继开展了水土流失动态监测与公告工作。2003年水利部首次发布了年度水土保持公报，目前已持续10 多年［1］。各省级水行政主管部门大都开展了水土流失监测与公报发布工作。公报的内容包括四部分:第一部分为水土流失状况，包括区域内水土流失状况、重要江河流域土壤侵蚀量、重点区域水土流失状况、典型监测点水土流失观测结果、水土流失典型灾害事件;第二部分为水土流失防治情况，包括总体情况、重点水土保持生态建设工程实施情况、水土保持生态修复工程实施情况、防治效果;第三部分为生产建设项目水土保持，包括水土保持方案审批、生产建设项目水土保持监测情况;第四部分为重要水土保持事件，包括领导视察、出席会议、批示和讲话，年内出台的行政法规、管理制度和技术标准，年内召开的大型会议和检查、验收情况，以及开展的技术培训情况等。从公报的整体内容看，一大半是记事类文档，少部分为调查和观测数据。区域、江河的水土流失状况主要公报了降水量、径流量和泥沙量，观测数据主要是小区、径流场的年降水量、径流量、泥沙量。

1．2 中央和政府对水土保持生态环境的信息需求

党的十八大首次把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，明确提出了生态文明建设的目标、任务:在优化国土空间开发格局中提出了对生产、生活、生态空间定位和调整的要求;在资源节约中提出了大幅降低水、土地消耗强度的要求;在生态文明制度建设中要求把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。十八届三中全会要求紧紧围绕建设美丽中国，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局;完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益等指标的权重;建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制;健全能源、水、土地节约集约使用制度;划定生态保护红线，建立资源环境承载能力监测预警机制，对水土资源、环境容量和海洋资源超载区域实行限制性措施。十八届四中全会要求用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，依法强化对损害生态环境等重点问题的治理。中共中央、国务院2012年一号文件，明确提出要强化水土流失监测预报。

由上可见，在生态文明新时代中央和各级政府越来越关注生态环境，需要了解生态环境状况及变化趋势、生态环境质量的分布情况、造成环境损害的重点区域和重点行业，并根据这些信息，调整政策方向，加强管理。水土保持监测是国家保护水土资源和生态环境、促进可持续发展的重要信息源，通过水土保持监测可及时掌握水土资源消长变化情况与生态环境状况。水土保持公报应发布此类信息，为国家制定经济社会发展规划、调整经济发展格局与产业布局、保障经济社会的可持续发展提供科学依据和技术支撑［2］。

1．3 社会与公众对水土保持信息的需求

水土流失和生态环境关系到全社会的每一个成员，也是公众普遍关心的问题。随着生活质量的提高，人们对居住环境、生态环境的要求也越来越高。社会和公众都关心自己所处区域的生态环境如何，发生了哪些变化，未来的趋势是改善还是恶化。社会各界、每个公民都有了解水土流失和生态环境状况的权利，也有参与权和监督权。因此，水土保持公报应适应社会和公众日益增长的需求，让更多的社会组织和公众了解、宣传、参与水土保持相关工作。

1．4 水土保持法对水土保持监测及信息发布的要求

水土保持法第四十条规定:要发挥水土保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。国务院水行政主管部门应当完善全国水土保持监测网络，对全国水土流失进行动态监测。县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费。第十一条规定:国务院水行政主管部门应当定期组织全国水土流失调查并公告调查结果。第四十二条规定:水行政主管部门应当根据水土保持监测情况，定期公告水土流失类型、面积、强度、分布状况和变化趋势，水土流失造成的危害，水土流失预防和治理情况［3］。可见，开展水土保持监测和发布公报是法定职责、法定工作，有法定经费来源。

与上述社会需求相对照不难看出，目前水土保持公报的监测数据主要是径流量、泥沙量数据，而这些数据属监测的初级数据，对政府、有关部门、社会、公众来说看不明白，也无法判断其对社会、环境有什么影响，不能很好地支撑政府的科学决策，难以为有关部门制定规划和政策提供依据，无法满足公众的知情权和参与权。长期以往，水土保持公报将失去影响力和关注度，因此急需进行调整。

2 水土保持公报要向服务政府、社会公众的终极目标发展

根据水土保持法的规定和生态文明建设的要求，水土保持公报不能停留在公报原始观测数据的初级水平，而应向更高目标发展，其终极目标应为“三个服务”，即服务于政府决策、服务于经济社会发展、服务于公众，满足政府、社会、公众的信息需求，实现水土保持公报数据和成果的社会共享。

2．1 服务于政府的水土保持信息

政府关心的是区域水土流失及生态环境状况与分布、动态变化和未来趋势、重点生态工程的成效，旨在为其制定生态保护与建设宏观战略、调整总体部署、实施重大工程提供科学依据和技术支撑，保证决策的科学性、合理性。国家和省级的水土保持公报应以县为单元公告区域性水土流失数据，但不能是初级的径流、泥沙数据。水土保持公报的数据和成果要为各级政府落实水土保持法、依法防治水土流失提供支撑和保障［4］，如:水土保持法规定县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区;在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上，编制水土保持规划，由人民政府批准后实施;在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度等。水土保持公报应为政府的水土保持目标、任务提供相关信息。

2．2 服务于社会的水土保持信息

水土保持公报应能为各部门、各行业，社区、学校、企业提供需要的信息，如:有关部门和行业需要了解工业化和城市化进程中生产建设活动造成的水土流失及其对生态的影响情况，因为有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划中应当提出水土流失预防和治理的对策和措施;社区需要了解城市水土流失的危害和防控减灾措施，需要一些保持水土、保护生态的科普知识和案例，为社区开展宣传提供素材;中小学校需要开展水土保持科普教育的知识和数据，为课外教育提供支持，大学、科研机构需要了解水土保持发展趋势、用人单位专业知识取向，以更好地培养水土保持专业人才;企业需要了解生产建设项目水土流失危害、经实践检验的防治技术措施与案例，以更好地做好水土流失防治和生态保护工作。

2．3 服务于公众的水土保持信息

水土保持法规定任何单位和个人都有保护水土资源、预防和治理水土流失的义务，并有权对破坏水土资源、造成水土流失的行为进行举报，也就是公民具有法定的水土保持权利与义务。水土保持公报应公告公众生活区域的水土流失与生态环境状况，公告政府划分的崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区，以便让群众知情，主动防灾减灾，参与到公众监督中［5］。公告水土流失严重区、生态脆弱区、重点预防区和重点治理区的范围，使公众能主动参与生态环境保护、水土流失治理。

3 以水土流失影响指数为指标，综合评价区域水土流失动态变化

3．1 综合指数法已成为普遍应用的评价方法

一项综合评价或专项评价往往涉及许多内容，需要一个经统计、计算和分析后的综合指标来做系统评价，通常采用的方法是综合指数评价法，即运用多个指标对一个参评事项进行评价的方法，其基本思路是通过多方面，选择多个指标，并根据各个指标的不同权重进行综合评价。如中国科学院可持续发展战略研究组，从2000年开始，每年对国家及各省可持续发展总能力进行分析和评价。该评价系统的指标体系包括5大子系统，共45 个指数、233 个定量指标［6］，其中在环境支持系统中有土壤侵蚀指数(包括水土流失率、荒漠化率、盐碱化率3 个指标)、生态保护指数(包括水土流失治理增长速度、森林覆盖率等5 个指标)、排放强度指数(包括人均固体废弃物排放、固体废弃物排放密度指标)，在智力支持系统中有环境管理指数(包括环境影响评价执行力度、“三同时”制度执行力度、城市环境污染控制力度、环境问题来访处理率等4 个指标)。此外，综合指数评价法在土地资源管理、水资源与水环境评价、大气质量评价、社会风险评价等诸多领域已广泛应用。国家环保部还颁布了《环境空气质量指数(AQI)技术规定》。

本人在研究生产建设项目水土保持影响中，提出了水土流失影响指数(SWII)的方法，用于综合分析和评价生产建设项目对水土保持的影响［7］。

3．2 水土流失影响指数构建设想

为给政府、社会、公众一个通俗、明确的水土流失与生态环境状况评价结论，建议使用水土流失影响指数进行分析与评价。考虑到上述各方面的信息需求，在评价指标层面设水土保持预防保护、水土流失综合治理、水土流失防治成效、水土保持防治社会尽责情况等4 个方面。各层面分别设立若干量化指标。

(1)水土保持预防保护指标层。应以林草覆盖率、新增扰动土地面积(相对集中有一定规模的扰动面积)等为量化指标，并以高分辨率遥感监测与地面抽样调查取得的数据为依据。

(2)水土流失综合治理指标层。应以本年度新增水土流失治理面积、累计保存治理面积、坡耕地治理面积等为量化指标。从调查方法上，若有当年遥感调查成果，则应以此数据为依据;当年未做遥感调查的，可以在统计数据的基础上，采用抽样调查的方法，复核面积，并以抽样调查数据为计算依据。

(3)水土流失防治成效指标层。应以水土流失面积、中度以上侵蚀减少面积等为量化指标。总体来看，各地都在加强水土流失治理，但累计治理面积并未等量从水土流失面积中减少，主要原因是经过治理的地区土壤侵蚀强度很难降到微度侵蚀以下(土壤侵蚀强度低于容许土壤流失量时不计入水土流失面积)，因此评价中可以考虑将中度以上侵蚀面积下降的数量作为指标。同时，要公报重要江河、重点支流泥沙量，以反映水土流失量的变化。

(4)水土流失防治社会尽责指标层。应以公众参与度、生产建设项目水土保持方案实施率、违法违规事件数量等为量化指标。公众参与度可通过抽样调查取得数据，生产建设项目落实法律责任的情况以日常监督检查、实地调查数据为依据。

［1］水利部．2013 全国水土保持监测公报［R］．北京:水利部，2014．

［2］鄂竟平．统一认识 明确目标 全面推进水土保持监测预报工作［J］．中国水土保持，2004(6):1－2，8．

［3］李飞，郜风涛，周英，等．中华人民共和国水土保持法释义［M］．北京:法律出版社，2011:27－47．

［4］姜德文．建立地方政府水土保持政绩考核制度与监测评价体系［J］．中国水土保持，2009(3):1－4．

［5］姜德文．城市水土保持立法的必要性与重点［J］．中国水土保持科学，2014，12(5):110－113．

［6］中国科学院可持续发展战略研究组．2002 中国可持续发展战略报告［M］．北京:科学出版社，2002:235－239．

［7］姜德文．运用水土流失影响指数评价主体工程设计及水土保持方案［J］．中国水土保持，2010(12):4－6．