加快完善京津冀区域疫病协同防控机制

◎ 王冠中

加快完善京津冀区域疫病协同防控机制

◎ 王冠中

加快京津冀协同发展，完善区域疫病协同防控机制务必同行。京津冀在交通等方面的一体化，会使区域公共卫生风险增大。完善区域疫病协同防控机制，可以从静态视野下的“结构性协同机制”和动态过程中的“程序性协同机制”进行系统架构，并在具体举措方面尽快建立京津冀区域疫病协同防控领导机构，加强区域疫病协同防控专业人才队伍建设，大力培育区域内应对突发公共卫生事件的协同文化，做到防患未然。

京津冀协同发展 疫病防控 公共卫生风险 协同机制

1、京津冀协同发展亟待完善区域疫病协同防控机制

2014年2月，习近平总书记主持召开京津冀协同发展专题座谈会，京津冀协同发展作为一个重大国家战略再次被凸显。3月，“加强环渤海及京津冀地区经济协作”的内容被写入政府工作报告。随后，国务院专门成立“京津冀协同发展领导小组”，负责具体工作推进。12月，京津冀协同发展工作推进会召开，明确2015年相关工作重点和重大项目清单。2015年3月，由中央财经领导小组第九次会议审议研究的《京津冀协同发展规划纲要》，也正在做出炉前的最后修订和研讨工作。在此背景下，区域内“两市一省”相关部门积极响应，形成了顶层设计和区域协同的良性互动态势，京津冀协同发展快马加鞭。但强调规模发展能够带来“1+1＞2”的协同效应时，我们不应忽视，都市圈发展可能会导致潜在疫病风险增大。京津冀在交通等方面的一体化，会使爆发期疫病传播速度加快。随着区域内阻隔疫病的“天然屏障”被移除，人员等生产要素流动加速，人畜等疫病易染体接触概率增大，疫病传播也会跟着进入快车道。此外，区域经济一体化会增大疫病防控难度。根据第六次人口普查数据，京津冀区域内人口超过1亿，人口密度高达484人/每平方公里，是全国平均人口密度的4倍。协调如此大规模人口的疫病防控，在资源整合、信息共享、疫病防控体系构建等方面，将更为复杂和不易。

历史上，这一区域内的疫病防控，基本上是采用“堵”的应对方式。远的不说，新中国成立初期，人民政府对“察北鼠疫”（因疫源地在察哈尔盟租银地行政区而得名）的应对，基本措施就是“堵”。当时为保卫首都，设置了三道严密封锁线，分别为疫区封锁线、京郊封锁线和城区封锁线，层层隔离，人人检疫。经过40天奋战，最终成功将鼠疫“堵”在城门之外。2003年北京非典防控，“隔离”也是其主要应对举措。“封”和“堵”的抗疫方式，在京津冀协同发展进程中，势必会遭遇挑战。随着交通、物流、通讯等方面一体化，要做到“封而不漏”、“堵而不泄”，难度必将大增。京津冀协同发展拷问我们：如何在开放条件下有效化解疫病风险？

从国际经验看，都市圈发展应与国家疫病防控体系现代化同步推进。以美国为例，位居世界五大都市圈之首的纽约都市圈，在其形成和发展进程中，1950年前后是一个关键期。这一时期，区域内大都市带从形成走向成熟。随着中心城市规模扩大，人口密度增加，人员流动加速，公共卫生风险也在增大。为有效防控疫病风险，美国公共卫生服务部在整合二战期间临时战地疟疾控制办公室（MCWA）的基础上，于1946年正式成立了国家疫病防控中枢组织——疾病控制与预防中心（CDC），并于1951年增设流行病信息服务部（EIS）。从时间节点看，这绝非历史巧合，某种意义上，它是都市圈发展在国家疫病防控体系现代化上的体现。纽约都市圈发展与美国国家疫病防控体系现代化的同步推进，可为国内都市圈发展提供借鉴。

加快完善京津冀区域疫病协同防控机制，对于有效应对突发公共卫生事件具有重要意义。一方面，区域疫病协同防控机制使当前分散的公共卫生资源得以科学整合，为有效应对突发公共卫生事件奠定物质基础。在现有的行政区划中，京津冀协同发展涉及京、津两个直辖市和河北省11个地级市的80多个县（市），其中已经纳入首都经济圈的城市如北京、天津、张家口、承德、秦皇岛、唐山、保定等，在各自的公共卫生资源使用上，基本上是各自为政，这对有效应对突发公共卫生事件极为不利。完善区域疫病协同防控机制的一项重要内容，就是要整合分散在各地方政府、尤其是区域内各城市政府中的公共卫生资源，实行“以任务定资源流向”的新型公共卫生资源配置方式，使资源利用发挥“1+1＞2”的协同效应，从而实现域内公共卫生资源利用的低耗高效。另一方面，区域疫病协同防控机制在体制机制上做大文章，有利于加快突发公共卫生事件应对的制度化建设步伐。突发公共卫生事件应急处置走制度化之路，既是《突发公共卫生事件应急条例》和《中华人民共和国突发事件应对法》等法规的基本要求，也有利于保证各项应对举措能够持续高效。当前我国突发事件应对中的“一案三制”，实际上都是在强调制度建设。京津冀区域疫病协同防控机制从体制机制入手，必将为新型城镇化进程中都市圈的加速发展提供公共卫生安全保障。

2、京津冀区域疫病协同防控机制的系统架构

完善京津冀区域疫病协同防控机制，借用经合组织（OECD）对跨部门协同机制的概念，可以从静态视野下的“结构性协同机制”和动态过程中的“程序性协同机制”进行系统架构。

2.1 结构性协同机制

“结构性协同机制”为京津冀区域疫病协同防控提供组织依托。当前，京津冀区域疫病防控的主要力量，可概括为如下三类：一是以权威为基础的区域内公共部门和公立机构，包括区域内各级人民政府及其卫生行政主管部门、驻地解放军各级卫生主管部门、各级政府疾控和检验检疫机构、公立医疗机构、公立卫生科研组织和公立卫生教育机构等；二是以群众自治为代表的区域内社会力量，包括单位、个人、基层群众组织、卫生志愿组织、私营（民营）医疗卫生机构和卫生教育机构等；三是以联防联控为目标的跨区域合作力量，包括与京津冀区域比邻的地区、相关国际卫生组织乃至国际社会。这三支力量构成了区域疫病防控的三个子系统。根据哈肯的协同学原理，要实现系统整体功能增强，前提是要发挥这些子系统在疫病防控中的“自组织”能力，使其展现出应对突发公共卫生事件的积极性、主动性和创造性，同时又确保各子系统之间在应急处置中能够相互照应、相互增强。

2.2 程序性协同机制

“程序性协同机制”为京津冀区域疫病协同防控提供科学的程序安排和高效的配套技术。议程设定是疫病防控的“软件”。根据《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》等相关法规，疫病防控主要包括预防与应急准备、疫情报告与发布、应急决策与指挥、应急处置与反馈、卫生监督与法律追责等制度化程序。这些程序要做到协同，一方面要完善程序内部和程序之间的完美啮合，剔除不合理的方面和环节，从而使程序运行更为顺畅。以艾滋病防控为例，根据国家卫计委最近公布的“中国艾滋病地图”数据，截至2014年10月底，北京市报告艾滋病感染者及病人18635例，天津市2478例，河北省5315例。其中北京2014年1至10月新增2932例，较去年同期增长了21.3%，且北京已成为国内报告学生感染者超100例的10个省份之一。同时，2014年以来，河北省青年学生感染艾滋病的增幅也高达51.4%。要有效遏制艾滋病传播加速和感染群体青年化等趋势，京津冀须在疫病预防、疫情监测报告、应急处置和反馈等议程上协调配合，确保政策法规和操作流程无缝对接。另一方面，针对不同疫病流行特点，各程序运行应不拘一格、相互激荡，鼓励有利于提高疫病防控效率的新思想和新观点能够快速呈现，从而通过“临界涨落”促成疫病防控程序升级。在这方面，世界卫生组织的经验可供借鉴。为化解当前在西非国家流行的埃博拉疫病风险，2014年8月，世卫组织制定了《埃博拉疫情应对路线图》，专门设置了一些疫病防控的“优先活动”，便于“跨界”协同的实现。《国际卫生条例（2005）》也引进新的防疫观念，在方便世卫组织实施整体协同的前提下，赋予各国更大的应急响应灵活度。

配套技术主要指为提高疫病防控效率、减少资源浪费而采用的技术支持，主要包括应急资源管理技术和应急信息管理技术等方面。应急资源管理技术，涉及疫病防控中对应急物资采集、分类、查询、调度、跟踪、召回等诸多环节。管理技术越娴熟，各环节衔接越顺畅，不同疫病防控力量之间的协同也就越易实现。总体目标是人尽其才，物尽其用，低耗高效，杜绝浪费。应急信息管理，前提是要建立一个统一的应急信息交流共享平台。可以考虑整合北京市、天津市和河北省各级政府卫生行政主管部门和相应疾控机构的现有网站、数据库和卫生监测力量，形成一个集电话、网络、自媒体（微信、微博等）于一体的信息交流共享平台，并确保这一平台与应急指挥、决策支持等平台无缝对接，使应急信息获取、存储、交流、共享、保护等环节能够产生协同效应，从“混沌”走向有序，最终实现信息增值。

3、完善京津冀区域疫病协同防控机制的具体建议

上述“结构性协同机制”和“程序性协同机制”是京津冀区域疫病协同防控机制的系统架构。在此架构下，要使“结构性协同机制”和“程序性协同机制”在突发公共卫生事件应对中发挥作用，还需要如下方面的具体配套举措。

3.1 加快建立京津冀区域疫病协同防控领导机构

2014年12月2日，中国中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《最高人民法院设立巡回法庭试点方案》和《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，以解决地方法院审判跨行政区案件难等问题。公共卫生界可以借鉴司法领域设立跨区域巡回法庭的做法，探索重大疫病防控领导机构的设立与行政区划适度分离，解决突发公共卫生事件应对中各自为政的矛盾。可以考虑由国务院“京津冀协同发展领导小组”和国家卫计委（中国疾控中心）联合，各自抽调出一部分专家和专业防控人员，成立一个专门负责京津冀区域公共卫生风险的应急管理办公室，负责区域内不同城市政府之间公共卫生资源的整合和调度，加强突发公共卫生事件应对中不同子系统之间以及各子系统内部纵向和横向上的协同，改变当前因行政区划等造成的“结构障碍”，破除机构壁垒，清除职能碎片，做到在疫病防控中互通有无、互利共赢。同时，根据疫病防控需要，还可以成立一些临时机构，如政策协调小组、城际联席会议和专题防控小组等，最终形成区域疫病协同防控的整体性结构安排。在新中国早期的重大疫病防控中，成立跨区域协调领导机构的做法比较常见，如1955年成立的中共中央防治血吸虫病领导小组，1960年成立的北方防治地方病领导小组等。这些领导机构都具有协调不同地方政府和不同层级政府共同防控疫病的作用，虽然不同程度上带来了机构臃肿的问题，但对公共卫生资源的有效整合，对突发公共卫生事件的有效应对做出了贡献。

3.2 加强区域疫病协同防控的专业人才队伍建设

据《中国卫生统计年鉴（2013）》的统计数据，到2012年底，京津冀地区疫病预防控制中心人员总数14915人，其中卫生技术人员10347人，分别占京津冀地区常住人口总数的1.56‰和1.08‰，防疫任务的艰巨性可见一斑。加强区域疫病协同防控的专业人才队伍建设，一方面是要大力培养疫病防控专业人员，增加专业疫病防控人员的总数量，并加强这支队伍的人才素质建设，提高专业疫病防控人员的质量；另一方面，更要加强京津冀区域疫病防控的专业人力资源整合，实现区域内专业人力资源共享，增强现有人才队伍在面对重大疫病时的协同作战能力， 发挥专业人才使用的协同效应。

3.3 大力培育区域内应对突发公共卫生事件的协同文化

如果将机构、资源等比作疫病防控的“硬件”，那协同文化便是“软件”，是完善区域疫病协同防控机制的应有之义。具体举措包括：一方面，要以区域内现有公共卫生机构为基础，加强对突发公共卫生事件有效应对的社会宣传、教育和演练。这方面美国的做法是由联邦疾病控制与预防中心（CDC）联合美国红十字会等组织，定期到社区、基层卫生院举办突发公共卫生事件方面的知识讲座和演练，宣传疾病预防和应急处置常识，提高社会民众的相关知识和疫病防控警觉意识，值得借鉴。对于普通百姓而言，平时对公共卫生事件应急处置的知识掌握很少，防控意识和协同意识都很淡薄。2003年非典之后，中华医学会曾对北京、上海和广州三地市民卫生习惯进行了一项问卷调查，结果发现当疫情得到有效控制以后，40%的被访问者表示自己及家人“从公共场合回到家不那么勤快地洗手了”。这项调查也表明，协同文化的形成非一朝一夕之功，需要经常性的培育举措跟进。另一方面，可以考虑以区域内大、中、小学为单位，对在校学生定期开展突发公共卫生事件应急处置、协同防控和应急信息共享模拟等方面的知识教育和参与式学习，使每个公民从小就养成对疾病“防微杜渐、从小做起”的意识，在实践中体验到齐心协力才能众志成城的道理，从而形成“公共卫生关系你我他”、“人人讲卫生”的良好社会氛围。

在京津冀协同发展特定历史进程中，疫病是环境对政治体系的挑战，通过完善区域疫病协同防控机制，来加强区域内各级政府应对突发公共卫生事件的能力，是政治体系对这种挑战的回应。回应效果如何，不仅关乎首都经济圈内人民生命财产安全，也直接影响到政治体系在民众心目中的认同感。从这个意义上说，完善京津冀区域疫病协同防控机制，不仅是个医疗卫生问题，也是个重大的政治问题，疫病防控背后的这个“隐喻”，不可小觑。

作者单位：首都师范大学政法学院

国家社科基金项目“新中国重大疫病防控中的政府协同及实现机制研究”（项目批准号：14BZZ088）阶段性成果。