区域中心城市应急管理工作的开展与推进

◎ 沈阳市政府应急管理办公室 沈阳市地震局

区域中心城市应急管理工作的开展与推进

◎ 沈阳市政府应急管理办公室 沈阳市地震局

沈阳作为820多万人口的区域中心城市，加强和完善应急管理体系建设尤为重要。近年来，市政府高度重视应急管理工作，针对灾害性气候环境、频发的事故灾难、公共卫生事件和多样、复杂、敏感的社会安全事件及日益显现的社会深层次矛盾，采取积极有效的对策，加强安全形势预测分析，建立健全了应急管理的组织体系、预案体系、联动处置救援体系，以最快的速度、尽最大的努力化解各种危机，最大限度地保障公众和社会的安全，不断探索和形成了符合区域中心城市特点的应急管理新模式。

1、当前沈阳应对突发事件面临的严峻形势

国家实施东北老工业基地振兴战略以来，沈阳市经济社会发展呈现出良好态势，但也面临诸多亟待解决的矛盾和问题。随着经济多年的快速发展，与国内同类城市相比还有一定差距，历史积淀的一些深层次矛盾逐渐显现并日益尖锐，做好公共突发事件应急管理工作的任务更加繁重。

1.1 自然灾害

沈阳市是遭受气象、气候、地质灾害等较为严重的地区，是国务院确定的地震重点监视防御区。自然灾害主要包括突发性地震、地质灾害、水旱灾害、大风及沙尘暴天气、浓雾天气、冰雪天气、暴雨雷电等天气。春季易受到大风及沙尘暴的袭击，城市建筑的狭管效应使局部风速加大，对城市安全造成严重威胁；因夏季暴雨、冬季冰雪天气导致的城市道路交通严重拥堵的情况时有发生；东部及东北部山区易发生森林火灾、泥石流等灾害。

1.2 事故灾难

随着城市建设发展进程加快，安全生产基础薄弱环节日益显现，包括危险化学品事故、交通运营突发事故、道路突发事故、桥梁突发事故、火灾、建筑施工事故、地下管线事故、燃气事故、电力事故等安全事故和环境污染等事故时有发生。部分企业和业主在利益的驱动下，安全生产责任制落实不到位，违反安全规定冒险蛮干现象仍然存在，部分企业安全培训工作不到位，生产一线人员安全生产意识淡薄，非法、违法生产现象时有发生。

1.3 公共卫生事件

沈阳市作为区域中心城市，人口流动和物资运转频繁，有导致食物中毒、传染性疾病暴发流行的潜在风险。群体性不明原因疾病包括鼠疫、霍乱、SARS等重大急性传染病，口蹄疫、高致病性禽流感等重特大动植物疫情风险尚存。重大食品安全、药品安全事故食物中毒等食品安全危害存在复发和多发的可能性。还有核与辐射引起公共卫生事件的风险，防控难度不断加大。

1.4 社会安全事件

目前，沈阳市正处在经济社会快速发展期，经济转型、社会变革和体制转轨带来巨大震荡，引发社会冲突因素增多。城市人口和财富的迅速积聚，对城市资源、环境、基础设施、城市管理等形成了巨大压力，刑事案件和诱发群体性事件的因素增加，加大了突发公共事件的潜在风险。一些涉及劳动安全、劳动关系、社会保障等劳资纠纷，特别是涉及民生的污染、动拆迁等方面问题比较突出，重大群体上访事件、公共场所滋事事件等重特大群体性事件时有发生。影响金融稳定与经济安全的国内外金融突发事件不容忽视。

2、沈阳市应急管理体系的建设与发展

建立健全符合区域中心城市特点的应急管理体系，是提高政府预防和处置突发事件能力的基础性工作。随着2007年11月1日《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，沈阳市在综合分析预测的基础上，从突发事件固有特点出发，立足于区域中心城市实际，吸取国内外应急管理经验，建立了快速高效决策和资源统一调度的指挥协调系统，应急管理的框架体系全面形成，并正在发挥着积极的作用。

2.1 完善应急组织体系，建立高效运行机制

完善的组织管理体系是有效应对各类突发公共事件的基本组织保证，也是对应急进行科学指挥、协调和管理的重要保障条件。按照总体应急预案的要求，各地区各部门坚持树立大局意识和责任意识，在加强本地区本部门的应急管理，落实好自己负责的专项预案的同时，做好纵向和横向的协同配合工作，明确各方面职责，确保一旦有事，能够有效组织、协同应对、快速反应。为加强对全市应急管理工作的领导，2006年5月调整了市应急管理委员会，由市长担任主任，组建了市政府应急管理办公室，全面指导和协调全市应急管理工作。按照市政府总体要求，全市15个区、县（市）政府相应成立了应急管理办公室，明确了应急管理的领导机构及办事机构；市政府75个相关部门，按照其承担的工作职责和突发公共事件的分类，设立了应急管理组织机构，组成了24个市级专项应急指挥部，按照分工负责的原则，由各位副市长担任总指挥，相关单位为成员，直接领导本行业突发事件处置工作，形成了以属地管理为主、分级负责、分类管理，覆盖市、区、街道（乡镇）三级的应急组织指挥体系。市政府严格落实应急管理责任制，明确市、区（县）、街道（乡镇）三级政府的“一把手”为应急管理工作责任人，全面负责本地区、本行业的应急管理工作。公安、消防、气象、城建、交通、地震、环保、水利、林业等部门，均建立了灾害信息监测系统，实行24小时值班值守。先后成功处置了抗击特大暴风雪、法库柏家沟煤矿爆炸事故、棋盘山风景区森林火情、万达广场售楼处火灾、万鑫酒店火灾等重特大突发事件和奥运、全运等重大安全保障工作，经受住了严峻的考验。

2.2 建立健全预警体系，坚持做到未雨绸缪

防范胜于救灾，消除隐患是最好的救助。市政府高度重视预警预测体系建设，积极优化对各类灾害、事故的监测预报网点建设，努力提高预测预报准确性和时效性，坚持常态与非常态相结合，促进应急管理工作从被动应对转向源头管理，最大程度地减少事故灾害的发生率。2014年以来，市政府在15个区、县（市）、59个政府部门设立了突发公共事件信息报告员，组建了信息网络体系；气象、城建、交通、地震、水利等部门建立了自然灾害信息监测、报告系统，建立健全了24小时灾情监测会商制度；市投入专项经费在市区内安装了大量的高分辨率摄像设备，扩大了监控范围，对于苗头性、萌芽性的社会安全事件、交通事故，做到早发现、早报告、早控制、早解决；110、119、120、122报警系统全面进行了整合、升级，做到了接警快、反应快、处置快，实现重大情况出警即报制度；全市高校和中小学校均设立了信息员，70%以上的学校增配了保安人员；近年来，积极探索在辽宁中部七城市实现应急联动，做到资源共享、互相帮助、共同应对。截止目前，多元化的预警方式基本覆盖了全市各相关行业、部门和单位。

2.3 完善应急预案体系，提高应急处置能力

应急预案是综合应对突发事件各种信息，作出各种应急决策的关键所在。沈阳市把应急预案建立在综合防灾规划之上，并包括以下几个重要的子系统：完善的应急政治管理指挥系统；强有力的应急工程救援保障体系；综合协调、应对自如的相互支持系统；充分备灾的保障供应体系；体现综合救援的应急队伍等。目前，市级应急预案已达192个，其中市总体预案1个，专项预案24个，部门预案123个，其他预案44个。市、区总体应急预案、22个专项应急预案已印刷成册；各地区、各部门及所属街道、企业、学校、社区都按照要求编制了相关的应急预案，总数达41000多个。从面上看，“纵向到底，横向到边”的预案体系已经形成。2013年，结合全运安保、工作，各级应急组织按照预案开展了大规模的应急演练工作，据不完全统计，全年共组织各类演练491次。演练突出了实战性、可操作性、科学性的特点，进一步熟悉了预案内容，积累了应急管理经验。

2.4 整合多方应急力量，完善政府应急体系

实现跨部门、跨地区、跨单位应急职能重组和应急力量的整合是进行应急管理的有效模式。沈阳市注重资源整合，各地区、各部门都建立了专业的应急救援力量，配备了先进的物资和装备，形成了一定的规模，具备了应对重大以上突发事件的能力。目前，除公安、消防、武警、部队等专业救援力量外，沈阳市还有200多类、1795支分布于人防、环保、防汛、卫生、煤气、自来水、电业及各区县市等应急队，全市各类应急救援人员达5万余人。在应急设施的配备上也得到了加强。结合全运安保工作，驻沈的铁路、机场、通信、海关、检验检疫及市属公安、交通、药监、教育、煤气、自来水、电业等部门，都在应急管理方面做了卓有成效的工作，使人力、物力、财力发挥出最大效益，一些多年来没有解决的问题都得到了较好的解决。

2.5 建立应急指挥平台，加快走向科技应急

全面整合多部门、多行业、多层次的信息资源，实现对突发公共事件的实时响应和调度指挥，并为公众提供相应的紧急救援服务，是当今各级政府提高应急管理水平所面临的一项重要任务。为及时传递应对突发事件各种信息，全面提高应对能力，市应急指挥中心于2008年9月正式启动运行。该中心充分体现了平战结合、信息共享、整体联动的建设原则，具备通讯、预警、灾情评估和监视、确定行动重点地带、协调及分配救灾力量、公众信息与新闻媒介等多方面的功能，以全智能超前的应急指挥平台为支撑，成为领导提供应对突发事件组织指挥、疏散救援、灾后重建的“神经中枢”。在突发事件监测、预警的基础上，实现相关数据采集、危机判定、决策分析、命令部署、实时沟通、联动指挥、现场支持等各项应急指挥需求，成为全市应急管理建设和未来数字化应急管理的总节点，为全面推动沈阳市应急管理工作开展，提供强有力的保障。

2.6 建设公益宣传平台，提高市民应急意识

应急宣传是加强应急管理的基础性工作，对于增强群众的公共安全意识、社会责任意识，提高自救、互救能力，最大限度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，具有极其重要的意义。沈阳市积极探索社会化宣传新思路，不断整合资源，拓宽宣传渠道，把应急管理宣传工作向深度和广度延伸。应急宣传坚持主动策划、主动宣传、主动引导的原则，积极争取舆论主导权，为提高全市防范和应对突发事件能力营造良好的舆论氛围。充分利用新闻、网络、户外大屏幕等媒体，建设立体化、全覆盖的公益宣传平台。结合“1·10”、“5 · 12”、“11·9”、“安全生产月”、“应急宣传周”等重要宣传活动，坚持开展应急宣传“四进”活动，面向全社会宣传应急常识。开设应急专家讲坛，抓好应急预案编制、应急知识和典型案例的宣教活动，夯实应急管理工作基础。2008年奥运安保和2013年全运安保期间，市政府应急办联合全市各职能部门，在市属新闻媒体开展了为期一个月的应急知识进万家活动。连续两年通过沈阳晚报组织开展了《应对法》知识答题活动。同时，还开办了沈阳应急管理网站，做好《沈阳市民应急手册》的编写、发行工作，较好地营造了社会宣传舆论氛围，广大市民应急意识不断提升，全市应对突发事件能力不断提高。

3、进一步推进沈阳市应急管理体系建设的几点思考

加强应急管理体系建设是一项系统工程，面广量大，任重道远。今后一段时期，是沈阳市经济社会发展的关键时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的安全风险将交织并存，公共安全面临着严峻的形势与挑战。虽然沈阳市作为区城中心城市，在防范和应对突发事件应急管理方面取得了一些成绩，但是面对新的形势，我们还必须从战略和全局的高度，坚持以人为本，预防与应急并重、常态和非常态结合，全面布局与重点建设统筹、近期任务与长远目标兼顾，不断完善加强突发事件应急管理体系建设，助推经济社会和谐发展。

3.1 健全机构、明确责任，努力实现应急管理工作的“两个转变”

多年来各级领导把主要精力放到了经济发展和城市建设上，对社会管理工作，尤其是应急管理工作的重视还不够，责任意识还不强。为此，要求各级党委、政府必须树立各级领导的应急意识，努力实现应急管理工作的“两个转变”，即从注重事发后的应急处置，向预防为主，预防、处置和恢复全过程管理转变；从部门为主的单灾种应急管理体制，向“党委领导、政府主导，专业处置、部门联动，条块结合、军地协同，全社会共同参与”的综合应急管理体制转变。不断增强广大干部的忧患意识、安全意识和责任意识，全面提高各级领导应急管理工作的能力。

3.2 各有侧重，避免交叉，各级政府应急协调机构在职能划分上要优势互补

随着突发公共事件的综合性和超地域属性日趋明显，应急管理中的处理事务几乎涉及了所有的政府部门，而专业指挥部职能并没有涵盖所有的危机，在危机处置中的权限也是参差不齐，在危机预防和善后处理方面势必缺少权威性。有必要进一步明确应急行政管理体制的边界和工作交叉上的重点，尽可能地发挥现有的应急管理力量和资源，避免重复建设、资源闲置。

3.3 预防为主，整体联动，充分发挥专业处置力量的更大效能

应急管理机构最大的功能实质上就是“功夫在事外”。为此，专业应急指挥部的重点应逐渐调整为侧重灾前准备和减轻灾害造成的影响方面，为政府部门和公众进行经常性的突发事件预防服务应成为其日常的重要工作。要对各部门已有专业救援队伍进行多种应急技能的专业培训，配置多种救灾抢险技术装备，尽可能地使专业处置力量发挥更大的效能。如充分利用消防队伍布点广、机动性强和昼夜值勤的特点，除了发挥其消防灭火方面的优势外，还可以增加在防恐、防化、防爆等多方面的培训，并配备相应的技术装备，使之专兼结合，一专多能。

3.4 整合资源，适应形势，构建科学有效的社会综合治理体系

随着沈阳市社会的转型和各种经济组织的出现，传统的单位体制正在逐步失去作用，从上到下的“行政动员”或“政治动员”的应急管理体制，将不可避免地转向以社会动员为主。只有不断增强政府功能与社会功能的良性互动，公民的积极性、主动性、创造性才能得到充分发挥，这对财力较为紧张的各级政府来说显得尤为重要，使有限的资金发挥最大的作用。在应急管理中，政府要当好引路人的角色，进一步整合社会资源，改善社会组织方式和管理方式，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。

3.5 积极探索，密切协同，充分发挥部队在应急管理中的作用

针对沈阳市军事机关多，辽沈地区驻军相对集中的特点，应积极探索驻军部队与地方应急管理工作的法规接轨，尽快将部队应急管理工作纳入规范化、制度化和法制化的轨道。要坚持在党和政府的领导下，在中央军委的统一指挥下，依托军队应急指挥机制开展行动。各级政府职能部门和其他专业力量要保持密切联系，建立联动机制，搞好协调配合，在组织指挥、行动方式、后勤保障等方面步调一致，形成快速处置突发事件的合力。