关于中国社会化环境监测机构监管的调研与建议

杜 兵，孙海容，黄业茹

1．国家环境分析测试中心，北京 100029

2．中国合格评定国家认可委员会，北京 100062

近年来，社会环境监测力量发展迅速。据统计，全国约有600余家社会环境监测机构，环境监测服务社会化的市场初步成型［1-2］。随着环发［2015］20号文件《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》(以下简称《指导意见》)的出台，如何在制度的层面体现和推动政府主导，市场配置，加强事中、事后监管的要求亟待探索。

笔者调研了中国目前省级管理部门对社会环境监测机构的监管办法及美、英等7个国家和地区实验室认可组织对环境监测机构的特殊要求。在此基础上分析了中国现有社会化环境监测机构监管体系存在的问题，并就引入环境监测认可体系，促进社会化监测有序健康发展提出了建议。

1 社会环境监测机构监管的实践

自2008年重庆发布《重庆市环境监测机构能力认定准则》后，北京、四川、山西、云南、青海、山东、甘肃、广东、湖北、福建、浙江、湖南、江苏、西藏、新疆、贵州共17个省、市、自治区先后结合自身实际，以意见、办法等方式明文颁布了对社会化监测机构的管理办法或要求，具体内容可总结如下:

就服务对象而言，所有管理办法均以社会化监测机构为管理对象，即非环境管理部门所属的，从事环境监测业务的机构。

就管理方式而言，福建、浙江以下发意见，明确要求方式进行管理，但未出台正式管理办法;山东、福建、西藏、新疆采用目录登记、备案等方式进行管理;其他各省以能力认定并加盖认定证书的方式进行管理;广东提出了管理办法征求意见稿，并以东莞、深圳、佛山为试点。

就监测机构工作场所要求而言，除西藏允许有依托实验室外，其余均明确要求在本省(市、自治区)内有固定工作场所。

就资质要求而言，均要求具有CMA资质，湖南、江苏还对CMA认定的项目数提出了要求。北京、甘肃、云南、新疆同时允许CNAS资质，西藏同时允许省级环保部门的能力认定资质。

就人员要求而言，通过能力认定方式进行管理的省级环保部门对人员考核均有明确要求，其中云南、青海、甘肃、湖北、湖南、江苏、贵州还提出了对社会化监测机构人员的上岗证进行管理的要求。

就监测领域开放范围而言，各地差异很大，如甘肃、湖北明确了社会化监测领域仅限污染企业自行监测领域，而山西则扩展至环境质量监测、竣工验收监测等传统环保系统监测范围;对辐射监测各地意见也不统一，如贵州、青海、山西、四川、西藏等地将辐射监测纳入社会化监测领域，而山东、江苏、新疆则明确不纳入。

就监测机构分类管理而言，湖南、江苏、新疆将监测机构划分为综合监测机构和专项监测机构进行管理，山西、青海分为环境质量类、污染源类进行管理，北京、云南、重庆等分为甲乙丙类进行管理;其他省市未做分类。

就准入门槛而言，部分省市在实验室面积、实验人员数、固定资产数、设备数量等设立了不同程度的准入门槛。

就管理机构而言，各地均为由环保主管部门负责审核监管、直属监测机构负责技术审核。江苏、广东和浙江还提出由环境监测协会发挥作用。

就监管而言，各地均提出了对监测机构进行日常监管，并提出了飞行检查、质量控制等形式，但对具体执行层面上少有细则出台。

2 部分国家和地区实验室认可机构对环境领域实施认可的情况

实验室认可目的在于消除技术壁垒，用统一的标准对实验室能力进行评估和认可，使实验室的监测数据或报告在一定区域内或国际间得到相互承认，中国实验室认可机构为中国合格评定国家认可委员会(CNAS)，认可依据为ISO 17025，中国CMA资质认定准则即脱胎于ISO 17025的前身ISO准则25。相对于CMA资质认定而言，实验室认可具有可跨省域认可，可持续改进，可针对专业领域颁布指南和要求等特点。中国实验室认可机构尚未对环境领域单独开展认可。对美国、加拿大、英国、澳大利亚、日本、新加坡等国家和中国香港等7个国家和地区实验室认可机构关于对环境领域实施认可的调研表明，这些国家和地区均针对环境领域或环境领域相关的分析项目制定了附加要求。

2.1 单独设立环境领域要求

指在ISO 17025认可基础上，设立了单独的环境领域要求，如美国［3］、加拿大［4］等。

2.1.1 美国

针对环境领域单独设立了要求文件《环境分析实验室管理技术要求》，在此基础上同相关部门的认可需求相结合增加了亚类的认可项目，如根据美国环保署污染预防和毒性办公室(OPPT)对美国铅实验室的要求增加了EPA National Lead Laboratory Accreditation Program(NLLAP)认可，根据德州健康局的要求增加了关于室内空气霉菌的认可Texas DOH Indoor Air Quality Testing Program，为肯塔基州石油储存环境保险基金设立了同地下储藏池相关的实验室认可Kentucky Underground Storage Tank(UST)Program，为怀俄明州环保局设立了对储藏池修复相关的实验室认可Wyoming Storage Tank Remediation(STR)Program，为国防部环境实验室单独设立了认可(DoD Environmental Laboratory Accreditation、A2LA)，为国家环境实验室认可协会(TNI)设立了关于采样和分析测试的认可TNI Field Sampling and Measurement Organization (FSMO)Accreditation Program以及为烟道气测试委员会设立了关于ASTM D7036的附加认可要求。

2.1.2 加拿大

针对环境领域单独设立了文件《环境测试实验室认可要求，CNA－P－1585》，内容涵盖了对ISO 17025相应条款的补充(1～5节)以及能力验证的实验室结果评估部分。对ISO 17025条款的补充包括管理部分的管理体系、文件控制、服务和供应品的采购、记录的控制、内部审核、管理评审以及技术部分的人员、设施、环境条件、监测和校准方法以及方法的确认、测量溯源性、抽样、监测和校准样品的处置、监测和校准结果的质量保证、结果报告等。

2.2 针对环境领域补充要求

指在ISO 17025认可基础上，补充了环境领域要求，如中国香港［5-7］，新加坡［8］等。

2.2.1 中国香港

针对环境领域引入7条补充要求，和环境监测直接相关的有HOKLAS5(石棉采样及测试)，HOKLAS6(环境测试领域 －化合物测试)，HOKLAS8(微生物测试)，HOKLAS10(采样及点位测试水、废物及沉积物)以及HOKLAS50(空气质量监测采样及在线测试)。

HOKLAS5未按ISO 17025设置条款，内容包括介绍、组织、记录控制、人员、环境、设备、溯源、方法确认、采样、样品处理、质量保证、结果报告等12节。

HOKLAS10未按ISO 17025设置条款，内容包括介绍、质量体系、分包、记录控制、内审和管理评审、人员、设施及环境条件、方法确认、设备、溯源、样品处理、质量管理、结果报告、到达现场途径、认证范围等15节。

HOKLAS50未按ISO 17025设置条款，内容包括介绍、组织、合同评审、合同分包、记录控制、人员、设施和环境、采样或现场测试方法和方法确认、设备、测量溯源性、测试样品处理、采样和现场测量结果的质量保证、结果报告等13节。

2.2.2 新加坡

针对环境领域设立了2个技术文件，分别为ENV001(环境测试实验室的特殊要求)和ENV002(环境测试实验室常用设备的质量保证)以及2个指南文件，分别为 C＆B ENV001，C＆B ENV002，分别为化学分析方法验证和微生物测试方法验证。

ENV001未按ISO 17025设置条款，内容包括范围、采样、试剂和培养基、净化水、参考物质、工作参考物质、参考微生物、标准溶液和气体、方法确认、回收率、交叉污染、实验室人员、质量控制步骤、质量管理、能力验证、留样、容量瓶、安全、通风橱、超净台、生物安全箱。

2.3 仅对环境领域部分项目单独设立要求

指未对环境领域做特别要求，但是对二口恶英、石棉等环境领域分析项目制定了独立的认可体系或补充要求，如日本［9］、英国［10-11］、澳大利亚［12-14］等。

2.3.1 日本

2.3.2 英国

未针对环境领域单独设立要求文件，设置了LAB 30(石棉采样与测试)和LAB 37(与饮用水测试规范一致的采样和测试认可要求)。

LAB 30未按ISO 17025设置条款，内容包括介绍、一般性指导、组织、合同评审、记录控制、内审、人员、环境设施与条件、方法确认、纠正措施与改进、不确定性评估、设备、溯源、采样、处置、质量保证、结果报告、附加要求等18节。

LAB 37未按ISO 17025设置条款，内容包括介绍、饮用水采样和测试常规要求、规范基本要求、采样和分析人员培训、现场测试与采样、理化参数分析、生物参数分析、实验室能力验证、认可安排、步骤评估、定义、参考等12节。

2.3.3 澳大利亚

未针对环境领域单独设立要求文件，针对化学分析设立了要求文件，包括附录A(大量样品的石棉识别)和附录C(痕量有机污染物的阳性判断)以及附录D(对二英类及类二英PCB的特殊要求)。

附录A参照ISO 17025设置了附加条款，附录C设置了5．4．5方法验证条款(适用于食品、环境样品中的农残及其他污染物以及动物组织和液体组织中的药品及代谢产物)，附录D未参照ISO 17025设置，补充了对报告结果、内容、仪器性能要求、仪器选择、筛选方法与确认方法的使用，结果和报告的要求。

2.4 国际认可组织对环境监测认可的若干特点

就补充的要求形式而言，参照ISO 17025条款设置要求的有加拿大、澳大利亚等，其余国家和地区均选择相关要素设置条款单独成文。

需要注意的是，美国、英国等都结合具体法规、行政部门及行业需求，在ISO 17025的基础上补充了专项认可(如铅实验室、采样测试、饮用水等)。

3 对社会环境监测机构实施监管存在的问题建议

3.1 现有监管办法存在的问题

现有对社会化监测机构的管理办法多依据2007年颁布的《环境监测管理办法》(国家环境保护总局令第39号)制定。为深入贯彻十八届三中全会、四中全会精神，2014年全国环保工作会议明确要求要积极推进生态环境保护领域改革，要研究推进环境污染第三方治理，向社会购买服务，《指导意见》对社会化监测机构监管的认识有了新阶段的提升。结合已有的监管实践来看，目前各省(市)管理办法存在3方面问题。

第一，重准入。现有各省(市)管理办法中，部分省(市)准入门槛过高，且在缺乏环境管理要求的前提下，能力认定多由省级环境监测中心(站)审核实验室场所和监测分析仪器设备配备、人员资质、实验室操作能力、内部质量管理体系文件执行情况等CMA资质认定已覆盖的内容。由于社会环境监测机构CMA资质认定一般也由省级环境监测中心(站)承担(同时申请CNAS认可二合一评审时，可由认可委进行评审)，存在交叉审批和行政资源浪费的问题。此外，对工作场所、人员资质的限制在某种程度上也有地方保护主义之嫌。目前，仅西藏承认其他省级环保部门能力认定结果，省间能力认定互认和数据互认仍未正式开展。准入门槛过高，将直接导致社会化监测机构成本升高，监测市场碎片化等问题。

第二，轻监管。同能力认定相比，各地管理办法对监管方面多提出原则性的意见，规定了退出机制，但在执行和操作层面缺乏具体的指导。对监测报告尤其是数据质量本身的抽查和监管较少涉及。《指导意见》将面向社会化服务开放的领域包括全面放开的污染源自行监测、环境损害评估监测、环境影响评价现状监测、清洁生产审核、企事业单位自主调查和有序放开的环境质量自动监测站、污染源自动监测设施的运行维护、固体废物和危险废物鉴别等监(检)测业务。开放领域的危废鉴别、自动监测站运维、污染源监测、环评监测、清洁生产审核等监测数据报告是直接为各级政府环保部门行政执法的重要依据，各级环保部门才是这些监测报告和数据的最终用户。如果没有有效引导和管理的话，市场在资源配置上将彻底失灵。企业方面没有选择监测实力强，数据可靠的监测机构动力，只有降低监测成本，甚至数据造假的需求。另一方面，在市场有充分供应的情况下，社会化监测机构将不得不采取低价竞争，迎合企业需求甚至造假。长此以往，将产生“劣币驱逐良币”的逆淘汰现象，彻底破坏行业生态。

第三，环境监测有别于其他监测活动，针对不同监测业务，不同监测项目有其自身的要求和特点，现行的CMA资质认定管理办法是跨行业的管理办法，不能完全体现出环境监测行业的管理特点，有必要结合其他国家和地区经验，开展对环境领域设置独立准则或补充要求的研究。在CMA资质认定外，应有更进一步的认可体系对环境监测机构的能力和质量管理予以确认。此外，目前的管理办法不论是按综合或专项机构类别划分，还是按不同级别划分，都很难覆盖为各级环保部门服务的危废鉴别、污染源监测、环评监测、清洁生产审核，尤其是自动监测站的监测活动。

3.2 对社会化环境监测机构监管的建议

第一，建立环境保护行政主管部门主导，合格评定机构实施，社会化监测机构自愿参与的环境监测认可体系。

环境监测认可体系应针对环保工作的专业性和监管的特殊需求制定，其优势有:①弥补CMA资质认定不足，以规范社会化监测机构和各级环境监测部门环境监测行为，提高服务水平。从国际实验室认可经验来看，对二英类、石棉、采样、现场监测等项目应制定应用说明或独立的指南认可文件。针对不同类型的环境监测活动(如自动监测、危废鉴别等)，认可体系也可分类引入不同要求。②降低准入门槛。现有的能力认定办法中大部分内容可通过CMA资质认定评审和环境监测认可体系评审予以确认，简化能力认定环节有助于降低门槛，同时设立环境监测认可有利于减少交叉认定，推动能力和报告互认。③实现市场配置的决定作用。各级环保主管部门在招标、采购过程中作为用户可将是否通过环境监测认可作为优先考虑的指标，引导监测企业自愿将环境监测认可作为证明企业自身能力和质量保证的手段。④事中、事后监管分工更趋于合理，减少监管盲点，发挥部门合力。质量体系运行、人员、场地、方法应用与验证、质量监督等管理和技术能力要素均可由CMA认定和环境监测认可进行监督审核，环境主管部门及其技术部门则可集中精力于能力验证，飞行检查，报告抽查等监管，确保行政资源高效使用。

第二，修改《环境监测管理办法》，补充或另行制定《社会化监测机构管理办法》，指导全国社会化监测工作。

《环境监测管理办法》成文于2007年，是目前环保部指导环境监测工作的依据文件，随着《环保法》的修订和国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)等文件的发布，《环境监测管理办法》在社会化环境监测中的作用应重新评估。具体体现在:社会化监测与环保部门环境监测活动业务领域的分工问题;持证上岗制度在社会化监测的地位与实施问题;认可委、环境监测协会等机构作为合格评定机构在人员培训，质量监管的作用、地位以及与环境行政主管部门的合作方式问题;社会化环境监测机构接受环保部门的认定和监督检查问题。这些问题都有必要进行认真梳理和顶层设计，将《指导意见》中“引导、培育、管理、监督”的原则切实落实到管理办法中相关内容中去，并具体指导各地对社会化监测机构的日常监管工作。

［1］陈斌，赵岑，陈传忠．关于环境监测社会化的调查与思考［J］．中国环境监测，2015，31(1):1-4．

［2］李国刚，赵岑，陈传忠．环境监测市场化若干问题的思考［J］．中国环境监测，2014，30(3):4-8．

［3］Amerian Association for Laboratory Accreditation，Environmental Testing Accreditation Program［EB/OL］．［2015-05-29］．http://www．a2la．org/appsweb/env．cfm?fieldpk=7＆title=Environmental＆certno=0．10

［4］CAN-P-1585-2008 Requirements for the Accreditation of EnvironmentalTesting Laboratories，Canada［S］．

［5］HOKLAS SC-05 HOKLAS Supplementary Criteria No．5“Envriomenatal Testing ”Test Category-Asbestos Sampling and Testing，Hongkong［S］．

［6］HOKLAS SC-10 HOKLAS Supplementary Criteria No．10 “EnvironmentalTesting” TestCategory-Accreditation of Site Testing and Sampling(Water，Waste Water and Sediment)Hongkong［S］．

［7］HOKLAS SC-50 HOKLAS Supplementary Criteria No．50 “EnvironmentalTesting” TestCategory-Sampling and On-site Measurement for Air Quality Monitoring，Hongkong［S］．

［8］Technical Notes ENV 001-2013 Specific Requirements for Environmental Testing Laboratories，Singapore［S］．

［9］MLRP22-10-2013 MLAP認定申請等 の手引 き［S］．

［10］LAB 30 Edition 3-2013 Application of ISO/IEC 17025 for Asbestos Sampling and Testing，UK［S］．

［11］LAB 37 Edition 3-2013 Accreditation Requirements for Sampling and Testing in Accordance with the Drinking Water Testing Specification(DWTS)，UK［S］．

［12］Chemical Testing ISO/IEC 17025 Application Document-2014 Annex A:Asbestos identification in bulk samples，Australia［S］．

［13］Chemical Testing ISO/IEC 17025 Application Document-2014 Annex C:Positive identification of trace amounts of organic compounds，Australia［S］．

［14］Chemical Testing ISO/IEC 17025 Application Document Annex D:Specific criteria relating to the determination of trace and ultra-trace oncentrations of dioxins，furans and dioxin-like PCBs，Australia［S］．