离子型稀土资源开发管理关键问题探讨

2015-01-27李晓宇方一平许茗涵

中国矿业 2015年1期

李晓宇，方一平，许茗涵

（1．中国地质调查局发展研究中心，北京100037；2．国土资源部矿产勘查技术指导中心，北京100120；3．中国地质大学（北京），北京100083）

离子型稀土矿［1］是一种我国独特的稀土矿床，20世纪60年代末期首先在江西省龙南足洞发现，尔后相继在福建、湖南、广东、广西等南岭地区均有发现，该类型稀土矿具有分布地面广，储量大，放射性低，开采容易，提取稀土工艺简单、成本低等特点。1991年离子型稀土矿被国家列为保护性开采的特定矿种，并从勘查、开采、冶炼分离等环节实施了一系列的管理措施，在措施落实的过程中，遇到了一些现实问题值得关注与思考。

1 离子型稀土资源开发管理现状

1．1 稀土矿业权管理和资源整合

自2006年起，在全国范围内暂停了新设稀土勘查许可证、采矿许可证，有效遏制了稀土采矿权“多、小、散、乱”局面的漫延，强化了稀土矿业权管理和整顿矿山开发秩序、整合已有矿山企业、矿业权及矿业权人［2］。经过几轮艰难整合及矿业权核查清理工作，全国稀土矿山企业从原来的215家整合为25家，稀土采矿权从113个整合为67个（含包头两个综合利用稀土的铁矿采矿权），有效推进了稀土勘查开采秩序的好转。

1．2 总量控制指标管理

为解决稀土资源开采过量问题，自2006年起对持有稀土采矿权的企业实行了稀土开采总量控制指标管理［3］，稀土过量开采情况逐步好转。从实际情况看，开采指标执行情况最初并不理想，但随着管理力度的不断加大，合法开采企业（指持有稀土采矿权并持有稀土开采指标的企业，简称合法开采企业，反之简称非法开采企业，下同）的稀土开采量已控制在开采指标范围内。特别是2010年起配合开采指标管理，我国开展了多次打击稀土行业中的各种违法违规行为的稀土专项检查，有效控制了超指标开采情况，对稀土价格的提升和稳定起到积极作用，但违法违规开采行为仍然存在，游离于开采指标管制之外。

1．3 组建稀土企业集团

经过几轮大规模的稀土资源整合和企业整合，现有离子型稀土采矿证已基本整合到国家已确定的5家大企业大集团中，为稀土大企业大集团全产业链模式的稳步推进奠定了资源基础，集矿山开采、冶炼分离、加工应用的稀土上下游全产业链运作模式正在形成，稀土产业集中度得到进一步加强。

1．4 稀土开发利用监管

为对稀土矿产开发实施有效监管，我国于2010年首先启动了南方五省（区）稀土开发监管区域联动机制［4］，随后于2011年启动了北方稀土开发监管区域联动机制。2012年，根据实际需要，南、北方区域联动机制并轨，扩大到九省（区）20市（州）乃至全国范围，实现了稀土开发监管一盘棋的全国区域联动机制。通过稀土开发监管区域联动机制的实施，打击了违法分子的嚣张气焰，相邻省（区）、市（州）开展了多起跨省、跨市联合执法行动，跨省、跨市联合执法行动机制越来越完善，并建立了矿区协管员制度、标识牌制度。

2 存在问题与相关分析

受南方离子型稀土资源的成矿特征、开采条件以及历史遗留问题影响，目前南方离子型稀土资源勘查开发管理中还存在一些问题亟待解决。

2．1 离子型稀土资源勘查程度不足

以赣州为例，赣南稀土成矿母岩分布面积近1．2万km2，其中真正达到普查以上勘查程度的面积不足600km2，除足洞、河岭、南桥三个矿区在20世纪70～80年代进行了勘探，现有的稀土采矿证（原为88个，现整合为44个）本世纪进行了详查，少数稀土探矿权做到普查外，其他大部分稀土远景区仅进行过踏勘性调查，一些地段还属空白区。由于勘查工作程度偏低，我国离子型稀土资源家底不清，加之离子型稀土易找易采（盗采人员多已掌握了离子型稀土快速检测方法），导致非法盗采稀土行为难于遏制，既不利于资源保护，也不利于宏观规划。因此，有必要加强离子型稀土的勘查力度，基本摸清离子型稀土资源的具体分布，才能更好的指导该类资源的监管和保护，也有利于其后续的开采与规划。

当前离子型稀土矿床勘查过程中亟待解决两个问题：一是勘查手段问题。在现行稀土矿产地质勘查规范中，离子型稀土矿床的勘查手段主要有井探、钻探两种探矿工程，但在实际勘查工作中，井探、钻探因其进度慢、成本高、安全隐患大，对勘查工作带来诸多不便，近年来实际勘查中多改用方便快捷的取样铲进行替代，稀土矿产地质勘查规范内容也应作出相应调整。二是评价对象问题［5］。现行稀土矿产地质勘查规范对离子型稀土矿床的勘查评价是以稀土总量为主要对象，采用稀土总量的一般工业指标进行矿体圈定和储量计算，但离子型稀土矿床能被回收利用的只是可浸出的稀土资源，这从本质上决定了稀土总量圈定的矿体并不全是可利用资源。评价对象与利用对象的不一致，导致稀土总量圈定的矿体难以指导矿山合理开采，同时也影响该类资源的有效管理。稀土矿产地质勘查规范急需修订完善。

由于稀土属国家限制性开采矿种，社会勘查资金投入受到较大限制，存在一些矿权虽有稀土存在但却不能勘查，甚至少数矿权人以其他矿种之名行采稀土之实，无形中也给稀土监管带来一定难度，建议政府加大对该类探矿权的勘查管理，出台相应政策促进已有矿权稀土勘查。

2．2 离子型稀土采矿权与山林权矛盾

南方离子型稀土资源的赋存特征，造成有稀土资源的山林权和稀土采矿权两权附着情况尤为突出。自林权改革以来，南方集体林地基本已重新确权到户，众多具有丰富稀土资源的地表山林也随之流转至小、多、散的农户手中。许多个体以山林开发为名，通过签约租赁租用等形式，占用了大量拥有丰富稀土资源的地表山林，有的林地几经流转，由于转让双方将赋存的稀土资源价值考虑在转让费用中，转让费用很高，给采矿权人介入矿山开采、进行矿山管理造成了极大困难。稀土矿山采矿权人与实际开采者一直两相分离，许多个体开采者租用、购置有稀土资源的山林地并投资建矿，一个采矿权证甚至建设多个采区，采区布局没有规划和设计，随意布点，违规建设，乱采滥挖，导致产量失控，矿山低、小、散、乱、差问题难以得到彻底解决。

为彻底理顺矿权林权关系，保障国家战略性资源不流失，保障稀土采矿权人合法权利全面落实到位，建议在国家层面出台相关的法规条例，一是在各级规划层面实行土地森林资源开发保护与矿产资源勘查开发的统一；二是基于林权合理价值评估的基础上，实行林权人与采矿权人的利益共享。林权评估只考虑森林资源的经济价值，利益共享可采用征、租、合作开发等方式。

2．3 稀土行政审批繁杂

十八届三中全会进一步深化了行政部门下放行政审批权、简化行政审批程序的行政体制改革方向。但是，在稀土生产经营中，行政审批难的问题依然突出。一是门槛高：如从稀土采矿权、探矿权新设，稀土项目立项，环评批复、验收、核查，安全生产设计、安全设施验收，到稀土行业准入等方面均需经国家层面审批；二是程序繁：如稀土矿山从立项到拿到一本新采矿许可证，需完成编制矿山储量地质报告、环境影响评价报告、开发利用方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案、安全预评价报告、水土保持方案、土地复垦方案等系列报告，以及完成采矿权价款评估备案、占用储量登记，缴交采矿权价款。上述报告、方案涉及发改、工信、国土、环保、安监、水保等诸多部门，按规定都需行政部门审批（备案），且需逐项按要求报县、市、省、国家四级行政部门审查通过，每个行政审批（备案）项目又有若干子项目，各个行政审批（备案）项目又将其他行政审批（备案）项目作为其行政审批（备案）的前置要求，有的还是相互前置，有些报告、方案内容还有交叉、重叠，如矿山地质环境保护与恢复治理方案、土地复垦方案、水土保持方案等三个方案是国土地质环境部门、国土耕保部门、水利水保部门针对矿山环境治理要求而编制的，具有相同的治理对象，实施类似的工程措施，要求达到的目的也相似，但由于侧重点不同，工程措施的布置点也不尽相同，三个方案的一起实施，由于各部门对工程措施的要求、标准不一，造成矿山在实施过程中无所适从，三个部门都提出了须缴存保证金的要求，影响了企业环境治理的投入；三是收费多：上述方案、报告编制、评审费用耗资较大，各项补偿费、保证金费用较高，挤占矿山企业生产经营资金。建议对稀土审批环节简政放权，各部门仅对自己负责的内容进行行政审批（备案），不要把其他部门的行政审批（备案）作前置条件，各部门对自己行政审批（备案）情况负责，对违反本部门相关法律法规行为进行处罚。建议要改“重审批、轻监管”为“轻审批、重监管”，重点应该落在督促、检查企业落实相关措施，达到资源合理利用、环境有效保护的目标上。

2．4 私矿开采流通屡禁不止

目前，稀土黑色产业链［6］已覆盖采矿、冶炼分离、深加工、应用等多个环节，因无需支付资源和环境成本，只要有市场、有利润，就加大马力生产，严重扰乱市场秩序，导致大量价格低廉的稀土产品充斥国内市场，致使国内稀土产品成交价格大幅下降。建议一是实施开采、流通、分离、加工、再利用全过程、全产业链联动打击非法行为机制，形成稀土市场打黑打非“全国一盘棋”；二是全国各地统一要求、统一标准打击稀土非法开采流通加工行为，做到“全方位无死角”；三是的对私采滥采和非法流通始终保持高压态势，摈弃“一阵风”式执法。

建议借鉴国家烟草专营的有益作法，将南方离子型稀土矿产品纳入国家专营商品序列，实施国家专营专控。明确几家南方稀土集团为唯一的稀土原矿经营实施主体，并统一出具稀土原矿增值税专用发票，实行矿产品“一票到底”，其他任何单位和个人不得从事稀土原矿经营，从而推动形成全国稀土矿产品统一开采、统一冶炼分离、统一经营、统一管理的专营格局。这将从源头上解决稀土偷采盗采、私矿流通、黑市交易禁而不绝的问题。

2．5 监管难度大，执法依据不足

稀土开发秩序监管难度大、成本高。离子型稀土资源广泛赋存于地表浅层，开采成本低，工艺简单，盗采十分容易。随着稀土价格上涨，受利益驱使，监督管理难度大，违法行为难以从根本上杜绝。尤其是矿证范围外的稀土资源赋存地区，处于山高林密、交通不便、人迹罕至的边远地带，仅仅靠矿管部门的机动巡查，监管难度相当大。各级政府为打击非法行为，保护资源，每年都要投入大量的人力、物力和经费，压力非常大。加上现行法律法规赋予矿管部门的执法手段不多，强制措施很少，致使对有些矿业违法行为打击不力。执法人员面临违法人员一跑了之，违法采矿责任人无法认定问题。违法行为的处罚难以落实，按照《矿产资源法》规定，对非法采矿的处罚分为行政处罚和刑事处罚两种，刑事处罚对非法采矿者有震慑力，但实际操作起来却非常困难。现行《矿产资源法》和《刑法》规定，构成非法采矿罪必须有“造成矿产资源破坏”的事实。但是“造成矿产资源破坏”的鉴定权在省级以上国土资源主管部门。基层矿管部门向上级国土资源管理部门移送案件，请求对“造成矿产资源破坏”进行鉴定，需要由地勘单位出具报告，同时让评估机构出具评估报告。这样一来，不仅费时费力，而且地勘单位、评估单位都要收取数额不菲的鉴定费、评估费。这些费用都要由基层矿管部门负担。这种情况使基层没有积极性去管这类案件，非法采矿者也因此逃脱了法律的制裁。

3 认识与判断

3．1 在国家战略高度制定我国离子型稀土开发战略

离子型稀土资源作为我国战略性优势矿产，我国应从战略高度制定其开发战略。第一步从法律层面建立全国统一的离子型稀土管理责任机制，违法行为处罚机制，有效遏制违法盗采稀土资源的发生；第二步提高稀土开发产业进入门槛，将环境、安全等外部成本体现在稀土开发成本中。

3．2 加强离子型稀土资源监管措施及处罚手段

对南方离子型稀土从勘查、开采到运销、加工整个过程，形成法律加以严格管理，赋予打击矿业违法违规行为的刚性执法措施，简化违法认定程序，将违法认定权利下放到市一级，制定可操作的稀土资源违法行为量刑标准，并明确执法部门，要么赋予矿管监察部门执法权力，要么由公安部门进行执法，避免违法执法的现象。明确稀土资源地区林权所有人责任，林权所有人参与、配合稀土资源盗采的，应给予相应处罚，林权所有人举报稀土资源盗采的，给予相应奖励。

3．3 推进大企业、大集团战略，政府进一步放权，由企业主导生产经营

进一步推进大型稀土企业集团建设。考虑资源地情况和利益，支持稀土企业集团对开采矿山、冶炼分离企业、稀土应用型企业的兼并和重组，支持稀土集团内部的统一销售，减少过度竞争，实现稀土产业健康持续发展。政府进一步放松对企业的行政管制，企业尤其是国有企业也要摆脱多年以来对政府的依赖，以市场的规律进行操作。政府部门应适当整合稀土审批环节，从“重审批、轻监管”的管理模式转变为 “轻审批、重监管”的管理模式，重点不要放在中介机构编制相关方案、报告，应落在督促、检查企业落实相关措施，在审批环节减少企业行政成本。企业要发挥市场主体作用，通过充分与林权人的沟通、谈判解决林权与矿权分离的问题。