全面实施国外矿产资源勘查开发战略的思考

雷 岩，杜清坤，宋 菲，李韩雨，郑 镝，郭振华

(1.国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100037；2.中国矿业联合会，北京 100044；3.北京首都开发股份有限公司，北京 100031)

全面实施国外矿产资源勘查开发战略的思考

雷 岩1，杜清坤1，宋 菲2，李韩雨3，郑 镝1，郭振华1

(1.国土资源部中央地质勘查基金管理中心，北京 100037；2.中国矿业联合会，北京 100044；3.北京首都开发股份有限公司，北京 100031)

在资源全球化日益发展的今天，实施国外矿产资源勘查开发战略，对于我国社会经济的可持续发展具有重大意义。本文阐述了国家为持续推进矿产资源“走出去”而采取的一系列政策措施，论述了对矿产资源“走出去”工作的新认识，探索了国外勘查开发的新机制，形成了“织大网，造大渔”，培育能与世界矿业巨头相抗衡的中国国际矿业企业的战略目标，以及在不同阶段采取不同支持方式、有导向性配置勘企联姻和企业联合等工作思路，提出了全面实施国外矿产资源勘查开发战略，圆满完成矿产资源“走出去”重大历史任务的对策建议。

国外矿产资源；勘查开发；政策措施；目标；思路；对策建议

2008年以来，在全球经济危机和“矿业繁荣不在”的背景下，发达国家对外投资的能力和意愿一定程度上受到挫伤，资源国家也放宽了一些领域的投资限制，为我国企业“走出去”提供了重要战略机遇。逢此机遇，国家应采取一系列逆势支持政策，加大资金投入力度，提高对国外资源产业研究程度，圈定优质矿产地，强化勘查工作效果，积极并购国外好矿，努力掌握优质资源，建立国外矿产资源勘查开发战略和长效机制，为矿产资源全球配置提供有力支撑，实现矿产资源“走出去”的长期战略，开创矿产资源发展的崭新局面。

1 我国国外矿产资源勘查开发的政策措施

自20世纪90年代，我国首次出资补助泰国钾盐勘查项目至今，为推动矿产资源“走出去”工作的顺利开展，财政部、国土资源部、商务部、科技部以及国家开发银行等部门联动，制定多项政策、设立了以国外矿产资源风险勘查专项资金、各项援助资金和中非基金等多项措施，积极鼓励我国企业勘查开发国外矿产资源。

1.1 国外矿产资源风险勘查专项资金

2003年财政部下发了《国外矿产资源风险勘查专项资金暂行管理办法》，2010年财政部和国土资源部下发了《国外矿产资源风险勘查专项资金管理办法》等文件，支持的重点：一是国民经济发展急需和短缺的铁、铜、铝、镍、铬、铀和钾盐等矿产；二是经济意义较大的金和金刚石等矿产；三是新兴产业发展所需要的锂及稀有金属等矿产。支持方式：一是地质矿产调查与评价，以及综合研究、信息服务和管理项目，给予一定额度的经费支持；二是对矿产资源勘查项目，以无偿补助的方式予以支持，补助额度不超过项目中方总投资的50%；三是对矿产资源开发项目，以贷款贴息的方式予以支持，贴息年限1～3年，年贴息率最高不超过3%。

1.2 国际科技合作与交流专项经费

2001年财政部、科技部联合下发了《国际科技合作与交流专项经费管理暂行办法》，明确由财政部和科技部共同管理，科技部负责组织实施，采取公开征集的方式，由项目执行单位提出申请。支持的重点：一是政府间双边和多边科技合作协定或者协议框架确定的项目；二是着力解决制约我国经济、科技发展的重大科学问题和关键技术问题，具有高层次、高水平、紧迫性特点的国际科技合作与交流项目；三是有利于推动我国国际科技合作基地建设，有利于增强自主创新能力，实现“项目—人才—基地”相结合的国际科技合作与交流项目。其中，对外基础地质工作的经济援助属于第一类项目，每年有一定资金支持。

1.3 中小企业国际市场开拓资金

2000年10月原外经贸部(现商务部)和财政部联合制定《中小企业国际市场开拓资金管理(试行)办法》，明确资金由财政部和商务部共同管理，支持对象为国外展览会、企业管理体系认证国外专利申请、国际市场宣传推介、电子商务、国外广告和商标注册、国际市场考察、国外投(议)标、企业培训、国外收购技术和品牌等，优先支持面向拉美、非洲、中东、东欧、东南亚、中亚等新兴国际市场的拓展和取得质量管理体系认证、环境管理体系认证和产品认证等国际认证。支持金额原则上不超过项目支持内容所需金额的50%。申请程序由地方财政和商务部门或中央单位向商务部、财政部申请。其中，支持国外勘查开发补助每年近亿元。

1.4 中非发展基金

2007年3月14日，为支持中国企业开展对非合作、开拓非洲市场，国家正式批准中非发展基金成立，由国家开发银行出资承办。支持矿产资源领域是中非发展基金的主要工作和重点发展方向。投资方式主要包括股权投资，准股权投资、基金投资和投资管理及咨询服务等。中非发展基金不同于对非经济援助，不按国别分配，与合作项目结合，采取自主经营、市场运作、自担风险的方式，按照国际通行的规则运作和管理基金。中非发展基金2007年成立以来已经设立了4个驻非代表机构，投资涉及非洲30多个国家60多个项目，总额达到150亿元，其中矿产资源类投资约90亿元，主要为铁、铜、铝土、铀等大型勘探开发项目。

2 矿产资源“走出去”工作的新认识

2.1 政府引导作用分析

以国外矿产资源风险勘查专项资金为例，通过投入国外地质矿产调查与选区评价、矿产资源勘查、勘探、矿山建设、综合研究和信息服务项目建设，有效降低了投资风险，对我国企业“走出去”勘查开发国外矿产资源发挥了重要的引导和拉动作用。

通过鼓励分步分区域建立国外矿产资源基地，逐步掌握了一批战略矿产资源，有效增加了部分短缺矿产品的国外供应，缓解了我国矿产资源供需失衡的局面。同时，使我国战略矿产资源储备稳步增长并保持在一定水平，使部分矿产的国际贸易和市场供求关系发生了一些有利于我的转变，在大宗矿产品谈判中的地位有所提高，一定程度上打破了国际矿业巨头的垄断局面，增强了我国优势矿产及急需和短缺矿产品的定价权和话语权，提高矿产资源对全面实现小康社会的保障能力。

2.2 成果效益分析

矿产资源“走出去”是我国“走出去”战略的重要组成部分。通过近十年、特别是从2010年起，我国加大对国外勘查开发的支持力度以来，国家的支持政策措施对推动我国企业“走出去”发挥了重要作用，并取得显著成效。各类资金的注入增强了企业“走出去”的信心和实力，有数百家企业和地勘单位在专项支持下走出国门，到国外投资勘查开发，并已取得了重要进展，势头良好，提高了我国企业权益矿的比例和国际竞争力，显著提升了我国在国际矿产资源领域的影响力。

2.3 勘查环境和困难分析

勘查开发“走出去”目标国的投资环境大致分为三种情况：一是法律制度健全，但地质工作程度偏低，属于发展中国家；二是法律制度健全，地质工作程度也较高，属于发达国家；三是法律制度不健全，地质工作程度也较低下，属于极不发达国家。大部分南美洲和亚洲、部分非洲国家和地区的投资环境属于第一种情况，是较理想的“走出去”目标国。打破全球矿业巨头对重要大宗矿产资源垄断的关键在这些地区，因此加大我国在该地区的勘查开发的投资力度具有十分重大的战略意义。

近年来，我国国外勘查开发虽然取得了一定成果，但是，应清醒的认识到，与美、英、日、加、澳等发达国家相比，我国矿业企业和地勘单位“走出去”还处于起步阶段，普遍存在基础差，抗风险能力弱，了解和掌握国际矿业经营的人才还十分缺乏。特别是我国“走出去”的大部分企业，尤其是地勘单位除投资能力弱外，还普遍存在对投资目标国的地质资料掌握不足，矿业投资法律法规了解不够全面和深入，对如何满足高标准的环保要求和处理好社区关系等问题缺乏经验。因此，要使地勘单位和矿业企业国外矿业投资能走得出、站得稳、做得成、看得远，除继续加大资金方面的支持外，还需要加强在基础地质资料和矿业投资法律法规等方面的支持和指导。

2.4 协会团体作用分析

建立中资企业协会和社团组织十分必要，作用明显。目前，在我国企业投资比较多的主要资源富集国家和区域，如澳大利亚、印尼、秘鲁和赞比亚等很多国家和地区相继成立了中资矿业企业协会，中资企业在运营中需要与当地政府协调的重要事项和重大问题，通常最终会以协会的形式与当地政府进行沟通，并及时联络我国驻外使领馆商务参赞从中协调，相比之前企业独自去沟通协调效果更好，并且协会还能起到沟通信息、交流经验和有效协同预防潜在风险等的作用。

3 国外矿产资源勘查开发的新机制

3.1 更好的发挥政府引导作用

矿产资源的全球分布不均衡与全球经济一体化的深入发展，决定了矿产资源应在全球范围内优化配置。应及时总结“走出去”企业的需求和困难，区别分析资源国家矿产投资政策、环境和风险，抓紧研究应对措施，制定应急预案，切实保证中资企业投资利益。同时，要加快制定和实施国外矿产资源勘查开发战略，完善全球矿产资源信息系统，提高我国对国外矿产资源的研究程度，做好管理和技术人员培训工作，加强项目管理和服务体系建设，发挥政府在“走出去”过程中的引导作用。

3.2 形成我国支持国外风险勘查的长效机制

我国近几年扶持和培育了大量地勘单位和企业“走出去”，取得了显著成效，在已有成果的基础下，应继续加强对风险勘查阶段的资金支持，形成持续稳定的长效机制。应以获取具有大中型资源前景的矿产地和控制资源量的我国企业为对象，主要支持已获得国外矿业权的风险勘查项目，从中筛选出有重大潜力和成果的项目择优支持，力争推出一批可供开发的资源基地。

3.3 探索我国矿产资源“走出去”的运行模式

从目前的情况看，我国矿产资源“走出去”战略实施以来，已初步形成大型矿业企业和地勘单位两种“走出去”模式。

矿业公司特别是国有大型矿业企业具有强大的资金实力和融资能力，有丰富的矿山开发技术人才和管理经验，其投资主要从高端进入，通过要约收购具有特大型规模高勘探级别的矿业权，直接并购资源储量大的生产矿山，直接控参股在全球具有影响的矿业项目，快速形成较大规模的生产矿山，产生较大的影响力。以我国在秘鲁勘查开发项目为例，首钢集团在1992年底以1.2亿美元购买了濒临倒闭的秘鲁国有铁矿公司马尔科纳矿区98.4%的股权，获得品位67%、储量20亿t的铁矿石矿区、港口和670.7km2内所有矿产资源的无限期开发和利用权。五矿集团和江西铜业集团以每股13.75加元的价格收购加拿大北方秘鲁铜业公司，要约收购价为4.55亿加元，从而获得Galeno铜矿等矿权。中铝公司以8.6亿美元成功收购加拿大秘鲁铜业公司91%股份，从而拥有秘鲁特罗莫克(Toromocho)铜矿的开发权。紫金矿业联合铜陵有色共同出资对英国蒙特瑞科(Monterrico)公司的全面要约收购，拥有了秘鲁北部白河特大型铜钼矿床的开发权。大型矿业企业模式的优点是可快速获得有影响的大型、特大型的矿山或矿床，获得的是存量资源，几乎没有资源风险。不足是收购的成本高，投资回收期长，容易引起关注而造成投资失败。

地勘单位具有众多的勘查人才和较强的技术优势，但投资和融资能力不足，风险投资主要从低端进入，大部分为草根勘查项目或从工作程度较低的风险勘查项目做起。其优点是低成本进入，短期内快速掌握投资所在地区的地质资料，充分发挥地勘单位的找矿技术优势，通过找矿的快速突破，提升矿业权价值。探获的是增量资源，不易引起注意。不足是投资周期较长，找矿风险较大。

这两种模式相互补充，相辅相成，各自发挥优势，缺一不可。大型矿业企业通过矿业并购等方式获得特大型矿山和矿床是快速改变资源供需格局、快速提高我国资源保障程度和在资源领域话语权的重要条件。地勘单位“走出去”从事草根勘查和风险勘查，发现和培育大型国外矿产资源基地，是确保我国矿产资源“走出去”实现持续健康发展的重要基础。当全球经济处于低谷，矿业市场萧条时期，应更侧重于矿业并购；反之亦然，矿业市场繁荣时期，则以风险勘查为主，矿业并购为辅。

4 全面实施国外矿产资源勘查开发战略的思考

4.1 战略目标

在国际矿业巨头垄断世界资源市场不断强化的形势下，我国国外勘查开发总体思路和长远发展目标有必要及时调整为“织大网，造大渔”，即，通过广泛支持“走出去”开展草根勘查培育大项目，“织大网”；通过支持大项目、大企业，“造大渔”。优选行业领军企业和区域龙头企业，构建行业企业联合体和区域企业集团，力争10年内培育出与力拓、必和必拓等世界矿业巨头相当的中国国际矿业企业，打造我国的“矿业航母”，达到从容共享、共同开发世界资源的目的。

一是亟需国家不断加强对矿产资源“走出去”的支持。不断探索政府支持矿产资源“走出去”的有效方式和方法，整合政策、资金和资源，引导“走出去”相关实体、机构，形成合力，增强实力，使已形成的星星之火变为燎原之势。

二是重点围绕我国急需和短缺的大宗矿种促进大型矿业企业和项目单位联姻，优选行业领军企业领头构建行业企业联合体，发挥专业优势、统一规划、统筹部署、战略投资、形成合力、提升矿业企业话语权、抗衡国际矿业巨头。

三是围绕国外主要成矿区域(具有大型以上矿床)组建区域中资企业行业协会，优选区域龙头中资企业牵头构建区域企业集团或联合体，发挥区域优势、整合矿权、整装勘查、连片开发、增强实力、扩大中资企业影响力，建设国外资源基地。

4.2 工作思路

对不同阶段采取不同的支持方式。按照国际惯例，国外勘查开发工作可划分为草根勘查(相当国内详查前的勘查阶段)、后期可行性研究(相当国内详查和勘探阶段)、矿场勘探(类似国内的矿山地质)三阶段管理。三阶段是一个依次衔接、逐步深化、阶段推进的过程，体现了地质工作循序渐进的自然规律、划分阶段的管理规律和阶梯式发展的认识规律。

4.2.1 草根勘查阶段需要全面扶持和鼓励(喻为“织大网”)

可借鉴澳大利亚各州政府钻探资助方案调整工作思路，即针对国家急需紧缺的重要战略性矿种国外草根勘查阶段，采用资助中资企业国外钻探工程方式，对已完成的工作给予扶持和鼓励的办法，增强适当支持措施的目的性与针对性，提高政府资金使用效益，切实鼓励真正投入风险勘查的企业；同时完善资金安全与成果管控措施，优化项目管理流程，全面降低各种风险，为后续工作奠定基础。

“织大网”作用在于寻找国外优质矿产地，逐渐缩小勘查范围，不断提高工作程度，以期减少投资风险，为抢占未来资源、控制战略制高点创造有利条件，积聚力量。

4.2.2 后期可行性研究及以后阶段需要重点支持和推进(喻为“造大渔”)

可扩展为风险投资、参股、并购和产业投资基金等多种方式并举。其中，投资的前提是要尊重市场在资源配置中的决定性作用，重点支持地勘单位和国内大型矿业企业联姻，具备大型规模以上的勘探开发项目以及盈利潜力巨大的企业并购联合等重大项目。同时，进一步加强以市场行情为基础的项目经济技术评价工作，特别是后期可行性研究以后阶段的项目要以盈利为标准，并适度支持赢利潜力巨大的并购项目。这既是与国际接轨的需要，也是适应市场经济的需要。

“造大渔”对落实我国矿产资源“走出去”战略具有重要意义，其作用在于树立集中力量办大事情、做大项目、推大成果、树大企业的理念，以国内矿业权交易市场为平台，以草根勘查重大成果为纽带，采用国际化、市场化方式，有导向性配置勘企联姻和企业联合，发挥大企业优势，开发存量资源(开发矿业)；拓展地勘单位专长，发展增量资源(勘查资源)，平衡各方利益关系，调动各方积极性和创造性，推动国外勘查开发逐步形成良性循环，开创“走出去”工作新局面。

5 加快推进矿产资源“走出去”的对策建议

5.1 创新国外勘查开发投资运行机制

优选我国企业在国外勘查开发重点项目和重大成果，开展中央地勘基金国外投资管理，加速国外勘查成果转化，推动国外资源开发建设，提高我国重要矿产资源保障程度。

从2010年至今，受全球矿业持续下行态势影响，铁矿石、煤炭等国际主要矿产品价格下跌超过1/3，使得我国企业国外项目风险、投资压力和资金困难剧增，众多矿业开发项目受阻，“走出去”工作受到很大影响。应抓住时机，试点中央地勘基金以矿业产业投资基金的方式，直接参与国外勘查开发项目运作管理，发挥引导和拉动社会资金投入的作用，推动企业与社会资本共同分担风险，缓解压力，解决困难，合作共赢。同时，中央地勘基金实行折股和退出机制，也可实现循环滚动，可持续发展。

5.2 构建国外勘查开发投融资评价体系

根据需要引入投融资评审体系，如与国开行、进出口银行、中投和中非基金等金融机构建立合作关系，对投资项目进行风险评估、尽职调查、规范评审、全程监管，必要时可聘请评估事务所等中介机构进行评估和审计。在此基础上，广泛建立国外勘查开发投融资评价体系，为后续从容开展投融资工作做好前期准备。

5.3 加速建立国内风险勘查资本市场

矿业是高投入、高风险、高回报和资金回流周期长的产业，一旦出现资金链断裂，就可能造成投资失败。风险勘查资金仅靠企业自身的资金或银行的贷款及国家的支持是不够的。我国具有庞大的民间资金，融资能力强。建立国内风险勘查资本市场，既是加强国内外矿产资源勘查的需要，也是地勘单位改革发展的需要，不仅可以较好地解决风险勘查融资和分散投资风险问题，为我国规模巨大的社会资金提供一个很好的投资渠道，同时也对地勘单位的企业化改革具有重要作用。

5.4 抓住机遇，推动矿产资源重大项目并购，推进勘企联合

全球经济危机期是较低成本并购高勘探级别特大型矿床、生产矿山和优质矿权的机遇期。对具有战略意义的国家和重要矿种的富集区和项目，在关注市场价格的同时，还要从国家战略高度来评判项目。如首钢集团在1992年底以1.2亿美元并购的秘鲁国有铁矿公司马尔科纳铁矿项目就是一个很好的例证。该并购目前已经收回所有投资及在此之前的运营亏损。同时，在这机遇期内，由于一些矿山停产或关闭，可容易获得合格的高级技术人才和熟练技术工人。

目前，全球大宗矿产品资源及生产的垄断程度普遍较高，应利用这一机遇期，积极促成地勘单位和大型矿业企业联姻，加快推进投资资源国家的勘查开发，切实把勘企联合做好、做大、做强，逐步培育一批具有国际竞争力的大型跨国矿业集团。

5.5 加强对“走出去”的统筹协调，充分发挥我国驻外使领馆、国内行业协会的作用

矿产资源“走出去”是一个涉及多部门多领域的复杂工程，要充分发挥我国的体制优势，加强政府部门间的统筹协调。在当前建立资源参赞体系困难的情况下，充分发挥我国驻外使领馆，特别是商务参赞的协调作用，是必然而又切合实际的选择。我国驻各国使领馆经济商务参赞语言过关、政策熟悉，大多对所在国的制度环境、资源、民情等了如指掌，加之他们的工作任务和目标与勘查开发矿产资源大致相同。因此，通过部际合作，明确任务，提出要求，是完全可以达到设立资源参赞目的的。同时，加强国内相关机构如中矿联等行业协会对国外中资企业协会的联系和指导，也是适应目标国的政治经济体制，加强“走出去”单位团结、协作、自律的一个必要途径。

我国是石油、煤炭、铁、铜、铝土等大宗矿产资源国际市场需求大户，随着我国企业在全球占有权益资源量的增加，一些大型特大型矿山的逐步投产，全球资源供求格局正悄然发生或即将发生重要变化。“韬光养晦、厚积薄发”，可以预见，今后我国矿产资源“走出去”将按照既定的愿景规划和战略目标、设定的工作思路和路线图、拟定的勘查开发节奏和时间表平稳发展，进口矿产品来自与我国企业有关的权益资源量的比例将会逐年增长，这必将提升我国在国际资源领域的话语权，打破世界矿业巨头垄断，形成国际资源配置的新格局，完成我国矿产资源“走出去”的重大战略任务。

[1] 程利伟.勘查阶段属性渐变规律及其现实意义[J].中国国土资源经济，2012(6):4-6，54.

[2] 程利伟.地勘基金是管理资源的经济手段[J].中国国土资源经济，2012(3):4-6，54.

[3] 程利伟.遵循规律是实现找矿突破的关键[N].中国国土资源报，2011-08-03(07).

Reflection on full implementation of strategy for exploration and development of foreign mineral resources

LEI Yan1，DU Qing-kun1，SONG Fei2，LI Han-yu3，ZHENG Di1，GUO Zhen-hua1

(1.Central Geological Exploration Fund，Beijing 100037，China；2.China Mining Association，Beijing 100044，China；3.Beijing Capital Development Holding(Group)Co.，Ltd.，Beijing 100031，China)

Today，with the increasing development of resource globalization，implementing the strategy for exploration and development of foreign mineral resources is of great significance to sustainable development of social economy in China.This paper has set forth a series of policies and measures taken by the nation for propelling the mineral resources’ “walking out”；discussed new opinions on the work for mineral resources’ “walking out”；explored the new mechanism for foreign exploration and development；formed the strategic target of “creating big net for more fishes” and cultivating Chinese international mining enterprises that can contend with world top mining enterprises，as well as the work idea，such as taking different supporting system in different stages，and directionally allocating the business combination and cooperation between exploration companies；put forward the countermeasure and suggestions of implementing the strategy for exploration and development of foreign mineral resources，and fulfilling the historical task of mineral resources’ “walking out”.

foreign mineral resources；exploration and development；policies and measures；target；idea；countermeasures and suggestions

2014-06-19

国外矿产资源风险勘查专项资金“组织实施费”资助(编号：201210D06700201)；国外矿产资源风险勘查专项资金“国外成矿区带重要矿产资源潜力评价成果集成与找矿战略研究”项目资助(编号：201211D06700001)

雷岩(1974-)，男，研究员，高级会计师，主要从事国外勘查开发和中央地质勘查基金发展研究工作。E-mail:2043397867@qq.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)01-0024-05