俄罗斯地勘工作改革方向分析

金 玺，杨宗喜，张 涛

(中国地质调查局发展研究中心，北京 100037)

俄罗斯地勘工作改革方向分析

金 玺，杨宗喜，张 涛

(中国地质调查局发展研究中心，北京 100037)

俄罗斯是世界上重要的矿产资源和能源生产及供应大国，在苏联解体以后俄罗斯矿产资源的管理情况发生了巨大的变化。本文从三资的视角梳理了俄罗斯20世纪90年代初到21世纪前十年这段时间的地质勘查工作现状，分析了俄罗斯地质勘查工作的改革和发展方向。联邦政府和国有地勘单位在地勘工作中起主导性作用，承担了大部分的地勘工作。除极少量的竞标和拍卖之外，俄罗斯矿业权只能通过公司层面进行交易，这限制了俄罗斯矿业权的自由转让。此外，俄罗斯拟设立中央自然资源银行，建立公民红利的国家基金，来实现俄罗斯矿产资源的全民所有，实现矿产资源的资本化管理。总体来看，俄罗斯的矿政管理是以政府管理为主，市场调节为辅的资源、资产、资本的综合管理模式。

俄罗斯；矿产资源综合管理；资源资产资本

俄罗斯是世界上主要的矿产资源大国，矿产种类比较齐全，储量相当丰富，大多数矿产都能自给自足。按矿业生产总量，俄罗斯排在美国、中国、南非、澳大利亚和加拿大之后，居第六位[1]。21世纪初据西方专家估算，俄罗斯地下资源潜在价值为28万亿美元，美国为8万亿美元，中国6.5万亿美元，而整个欧洲(不包括俄罗斯)仅5000亿美元。在俄罗斯矿物原料基地构成中，按价值指标估算，能源矿产(石油、天然气、煤、铀)占80%～85%，非金属矿产占12%～15%，金属矿产10%～13%。据俄罗斯地质部门权威人士资料，俄罗斯的天然气储量占世界储量的30%，金刚石储量占世界的50%，镍储量占25%，锡储量占17%，石油储量占将近10%。

矿物原料部门是俄罗斯举足轻重的经济部门，经济社会地位极其重要。矿业部门约占工业企业资产的40%，固定资产账面价值的13%集中在地下资源利用领域。俄罗斯每年从地下采出的原料的总价值约为2000亿美元，矿物原料部门保障国家预算收入的50%以上，国内生产总值的59%。以2008年为例，俄罗斯联邦预算总收入为92760亿卢布，矿物原料综合体为58270亿卢布，占62.8%。矿产品占出口总额75%左右，2008年仅矿物燃料就占出口总额的65.7%，所有矿产品占出口总额的比例可能超过80%。

矿产品占工业总产值50%～60%，而矿产开采领域从业人员占全俄工业生产总人数的11.4%。按所生产的产品价值衡量，劳动生产率比其他工业部门高5倍。俄罗斯目前矿产勘查和开采部门的从业人员约有150万，仅占全俄劳动力2.2%，但获得全俄劳动总报酬的4.9%。国家用于维持和发展矿物原料基地的投资仅占国家预算支出部分的不足0.2%。

1 俄罗斯地勘工作现状

俄罗斯最近20多年经济发展的历程表明，矿物原料部门是使俄罗斯摆脱1992～1999年期间经济危机的主要动力，它保障了2000～2008年期间的经济发展，巩固了国家预算系统，造就了其后所使用的财政准备金，在新的危机期，它给银行系统和某些工农业部门提供了经济支持，是俄罗斯经济危机过后经济发展的唯一支柱。俄罗斯迄今发现并探明了近2万个矿床，其中三分之一以上已投产。大型和特大型矿床约占矿床总数的5%，它们拥有的储量几乎占了俄罗斯总储量的70%，产量的50%。石油、天然气、煤、铁、镍、铂族金属、铜、金、金刚石、钾盐和石棉等矿产是俄罗斯的优势矿产，不仅储量充足，而且采矿和加工能力强大，其产品不仅可满足内需，尚可大量出口，是外汇的重要来源。

丰富的矿产资源和强大的矿产开采加工能力，使俄罗斯成为世界上最重要的矿产品生产国和出口国之一。主要矿种的矿物原料及其加工产品不仅可满足国内经济社会发展的需要，从矿产资源这个方面保障了国家安全，而且有力地扩大了俄罗斯的出口创汇能力，增强了俄罗斯政治、军事和外交实力和地位。

虽然俄罗斯近二十多年的矿业活动支撑了俄罗斯国民经济的发展，但是其近二十多年的地质找矿工作却明显滞后于其矿业开发工作。1990～2005年期间，俄罗斯的普查勘探活动基本停滞，俄罗斯的地勘工作陷入困境。为解决这一突出矛盾，2005年，俄罗斯自然资源部制定并批准了《2005～2020年以矿物原料供需平衡为基础的俄罗斯地下资源研究与矿物原料基地再生产长期国家规划》，该规划的目的包括：一是保障矿物原料简单再生产，即新增储量要补偿开采量；二是满足基础工业部门的矿物原料需求；三是保持预算稳定性，依靠矿产出口增加外汇收入。长期规划实施以来，情况出现了好转，2004～2008年期间，地勘经费逐年增加，地勘工作效益与成果比较显著。但受2008年金融危机影响，地勘工作再次陷入短暂低迷状态，其后又迅速回升。据统计，长期规划实施的前5年，俄罗斯已发现近500个矿床，矿产开采税收入增长5倍。因此，俄罗斯专家认为，俄罗斯已逐步改善了过去15年来地勘工作的落后局面。俄罗斯地勘工作严重弱化，倒逼其地质矿产资源管理改革。

2 俄罗斯地勘工作管理现状和改革方向

2.1 联邦政府和国有地勘单位在地勘工作中的作用

俄罗斯的矿产资源管理是典型的政府控制型资源管理模式，主要是通过俄罗斯联邦地质部门和大型国营企业具体实施。

俄罗斯地勘工作所需资金以前来自联邦预算、联邦主体预算和矿物原料基地再生产提成资金，经过若干年改革，从2002年开始，完全取消矿物原料基地再生产提成，目前由国家预算和地下资源用户资金组成，2011年二者比值为1∶10。国家预算主要用于新区的矿产勘查，而地下资源用户资金主要用于在已取得矿业权的区块进行勘查[2]。

俄罗斯大部分空白地区的矿产勘查工作是由其国有地质部门承担。俄自然资源和生态部部长宣布，俄政府决定将现有的地质中心和其他地质部门整合为“俄罗斯地质无限公司”，并准备将其列入战略企业名单。该公司直属联邦政府，百分之百由国家投资，主要从事俄国内各地区的地质勘查工作，该公司的具体运作在《2030年俄罗斯地质部门发展战略方案》[3]中已有明确路线。而已设立矿业权区块的勘查工作则由国营大型矿业公司承担。

俄罗斯的找矿工作除了由国有地质部门承担以后，还有一些由其他投资方承担。但是，根据2008年第58号联邦法令，倘若投资方发现了具有联邦意义的矿床，国家在补偿了其实际开支和风险补偿金以后就有权把矿床收归国有。而风险补偿最高仅为实际开支的150%，这与矿产勘查公司所面临的极高的找矿风险显然不成比例，无疑极大抑制了私营矿业公司的找矿积极性。

从三资关系的角度来看，只有在进行矿产资源储量的国家评审之后，才允许将该矿区提供给使用人进行开发利用，然后通过招标和拍卖的方式将矿业权出让给地下资源用户使用，实现了资源向资产的转化，通过拍卖和招标，将矿业权出让给地下资源用户，即资源资产化的过程。实际上，对于战略性矿产资源的管理，如石油、有色金属、金、金刚石等，则由国家公司或国家控股公司垄断，它们控制了国家已探明可采储量的80%～95%，并垄断了这些矿产的生产、销售和出口。

2.2 矿业权管理制度

《俄罗斯联邦矿产资源使用许可制度条例》规定，俄罗斯矿产资源许可证可分为：矿产资源地质研究许可证、采矿许可证、非采矿地下设施建设和使用许可证、特殊保护对象设立许可证。此外，还允许发放兼用许可证，凭这张许可证可以对矿产资源进行几种形式的使用(普查、勘探、采矿)。在这种情况下，采矿工作既可以在地质研究过程中进行，也可以在地质研究完成后立即进行[4,5]。

矿产资源地质研究许可证享有对矿床进行普查和评价的权力，该许可证只享有许可证中规定的一种(或数种)矿产的研究权，且其持有者不享有取得采矿许可证的优先权。在矿产资源地质研究许可证有效的矿产资源区块，矿产储量的地质资料经国家评审后，可发放采矿许可证。

采矿许可证享有勘探和开采矿床的权利，如无特别规定，也享有加工采矿废料及与采矿有关的加工生产废料的权利。凭采矿许可证可以开采整个矿床或开采矿床的一部分。

俄罗斯《矿产资源法》规定法人按照法定程序获得的矿区使用权许可证，但是不得转让给第三方，除了以下7种情况：①法人重组-变更其法律组织形式；②法人吸收新的法人； ③现法人与其他符合要求的法人合并； ④现法人分裂出其他的法人； ⑤法人成为新法人的创办人，且原法人转让矿业权时，在新法人的法定资本中所占比重大于50%； ⑥作为总公司的法人将矿业权转让给其子公司； ⑦企业经营主体根据《俄罗斯联邦破产法》获得破产企业(矿产使用人)的财产。因此在俄罗斯取得矿业权的途径只有两种：一为招标和拍卖，二为公司层面的交易。

招标和拍卖对应于我国的矿业权一级市场，实际上通过招标和拍卖出让的矿业权数量十分有限(图1)，而且质量也大多不佳。进行招标时，确定中标人的主要标准为：矿产地质调查规划的学术-技术水准及矿区利用规划的科技含量、选矿回收率、对区域经济社会发展的贡献、相应规划的实施期限、资源保护和环境保护的各项措施的有效性、对国防和国家安全的保障程度。进行拍卖时，为获得矿业权自愿一次性支付的费用额度是确定胜出者的主要标准。

图1 1993～2010年俄罗斯矿业权竞标和拍卖数量

除竞标和拍卖之外，俄罗斯矿业权只能通过公司层面进行交易，这就限制了俄罗斯矿业权的自由转让，而必须通过公司间的股权交易来实现矿业权的转让，在一定程度上阻碍了矿产资源资产化和资本化。这是俄罗斯矿业权管理制度的独特之处。

2.3 国有资源资本化，实现资源红利全民共享

近年来俄罗斯在矿产资源管理改革中，围绕资源、资产和资本新属性特征，做了许多探索。俄罗斯拟设立中央自然资源银行，建立公民红利的国家基金，以落实从宪法上规定的地下资源和自然资源的公民所有权。设立中央自然资源银行的主要目的是保障自然资源的有效、有益、赢利、合理的利用，从而积累俄罗斯自然资源财富，进行矿产资源的资本化管理。这对于实现矿产资源的全民所有具有重要的战略意义。

俄罗斯将因自然资源的商业利用而获得的资金(包括拍卖地下资源使用权的收入、拍卖矿产储量的收入和自然资源地租费)归入俄罗斯的国民红利基金，实现了矿产资源收益的全民共享。俄罗斯的公民每年都应享有国民红利基金的收益。因此，在俄罗斯储蓄银行的所有支行，都应设立全权代办处，每个公民都可在那里开立国民红利的个人账户。基金预算应当规定自然资源(公民)红利的收支额度，以及由俄联邦国家杜马批准的基金会自身的开支。

3 俄罗斯矿政管理中的三资关系分析

俄罗斯《矿产资源法》规定，成为俄罗斯联邦所属大陆架的联邦矿区和位于俄罗斯联邦境内并延伸到大陆架的矿区使用人必须具备下述条件：依据俄罗斯法律成立的法人，具有不少于5年以上在俄罗斯联邦所属大陆架矿区的开发经验，且俄罗斯联邦在法定资本所占份额超过50%，并且(或者)俄罗斯联邦相应的直接或间接控制50%以上的投票权，且其投票权源于其所拥有的构成此类法人法定资本的股份。这体现出俄罗斯在矿产资源管理方面，不仅局限于资源储量的管理，而且对矿业公司的资产和资本做出了详细的规定，体现出三资综合管理理念。

由以上介绍可以看出，俄罗斯的矿产资源改革也是朝着资源、资产、资本综合管理的方向推进(图2)。因俄联邦大陆架面积广大，且蕴含丰富的石油、天然气等战略资源。俄罗斯政府对此类矿产的管理，不仅要掌握其资源储量，而且对于开采此类资源的公司的资产和资本方面的限制，其矿产资源法明确规定国家要在此类公司法定资本中所占份额超过50%，且控制50%以上的投票权。

另一方面，俄罗斯矿产资源法禁止矿业权在公司间的自由交易，故而其与我国国内矿业权二级市场类似的二级市场基本缺失，其矿业权的交易只能通过公司间的重组、合并、拆分等公司层面的操作进行，且凡涉及矿产使用权的转移，许可证必须更名。这点也反映了俄罗斯矿产资源的三资综合管理，国家对于矿产资源不仅仅是在资源储量层面的管理，更进一步延伸到了握有资源性资产的公司，规定其所拥有的矿业权资产不可随意转让，只能通过公司间的合并、拆分等方式转让给新的公司，如此一来，国家便可掌握拥有矿业权的法人信息。

俄罗斯的矿政管理体现了以政府主导为主，市场调节为辅的三资综合管理模式。从矿产资源的勘查到矿产资源的配置等各个方面都可看出俄罗斯国家政府在其中的重要地位，同时也开始采用市场化的配置矿业权等。国家不仅要对矿产资源储量评估进行储量管理，而且对投资矿产资源的公司有明确的资本和股份方面的限制。

[1] 纪忠元，项仁杰，刘吉成，等.世界矿情(独联体卷[M].北京.地质出版社.2010：18-88.

[2] Ледовских А А.2012.Основные результаты работ федерального агентства по недропользованию в 2011 году и приоритетные задачи на 2012 год.Разведка и охрана недр，(6)：3-7.

[3] Донской С Е.2010.О проекте стратегии развития геологической отрасли до 2030 года.Разведка и охрана недр，(1)：3-12.

[4] 姜哲.俄罗斯联邦矿产资源法律法规汇编[M].北京：地质出版社，2010.[5] 姜哲.俄罗斯联矿产资源政策研究[M].北京：地质出版社，2010.

Analysis of Russia’s mineral exploration reform orientation

JIN Xi，YANG Zong-xi，ZHANG Tao

(Development Research Center，China Geological Survey，Beijing 100037，China)

Russia is the most important mineral resources and energy resource producer and supplier in the world.After the collapse of Soviet Union，Russian’s mineral resources management has undergone tremendous changes.In this paper，we introduced the present situation of mineral exploration work in this period of 1990 to 2010 in the view of resource，property and capital，and analyzed the reform and the development direction of the mineral exploration work in Russia.The federal government and state-owned geological exploration units play a leading role in the geological exploration work.In addition to the very small amount of the bid and the auction，the Russian mining rights can only be traded through the company level，which limits the free transfer of mining rights in Russia.In addition，Russia government intends to establish a central bank of natural resources and a national fund，and this makes all Russian get the portion of their own mineral resources，which achieve capital management of mineral resources.Overall，the Russian mining administration is dominated by the federal government，and the market is less important in the mining administration in Russia.It is an integrated management way of mineral resource management.

Russia；mineral resource integration management；mineral resource property and capital

2014-05-10

中国地质调查局项目“矿产资源战略若干问题研究”资助(编号：1212011220306)

金玺(1979-)，男，硕士，工程师，主要从事俄罗斯地质矿产情报研究。E-mail：23275373@qq.com。

杨宗喜(1984-)，男，硕士，工程师，主要从事矿产资源管理研究和地质科技研究。E-mail：77759059@qq.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)01-0079-04