矿业城市推进新型城镇化的路径探索

王钧超

（1．中国地质大学 （北京），北京100083；2．国家信息中心，北京100045）

矿业城市的兴衰与矿产资源息息相关，依托资源而开发的产业在矿业城市的经济发展中占有重要地位，矿业城市的资源是我国工业发展的主要原料供应者，在矿业城市鼎盛时期发挥着举足轻重的作用。但是，矿业资源的开采和矿业城市的发展也带来了严重的经济可持续发展困境和环境问题。

新型城镇化是十八大以来我国提出的重点发展战略，新型城镇化有别于传统的城镇化，更加注重公平、集约、低碳、生态环保。城镇化伴随着工业化的发展而演进，我国矿业城市长期以来以工业化为主，城市化发展滞后。而工业化的发展只是带来了短暂的虚假繁荣，城市基础设施落后，公共设施供给不足，影响城市整体功能的发挥，城镇化发展缓慢。矿业城市如何在矿产资源开采枯竭以后找到永续发展的动力，在国家推进新型城镇化发展的大背景下，实现矿业城市的可持续发展至关重要。

1 矿业城市推进新型城镇化的障碍

1．1 城市建设资金缺口巨大

在城镇化过程中，农村人口大量向城市转移，农民逐步市民化，这需要建设大量的配套设施，如城市公共服务及基础设施，城市建设需要大量的资金投入，但地方政府财政压力很大，财政收支难以达到平衡，有些矿业城市建设历史欠账较多，加上矿产资源开采接近枯竭、银行贷款困难等因素，推进新型城镇化资金压力巨大，如焦作市城市建设资金缺口就达70多亿元，仅基础设施建设资金缺口就达15亿元以上。有些矿业城市棚户区、沉陷区改造负担较重，如本溪市沉陷区面积达50．6万km2，受损民宅3万多户；棚户区有35大片，涉及居民7万多户，需复垦70多万平方米土地，资金缺口达14亿多元［1］。

1．2 历史包袱重，城镇化推进困难

在计划经济体制下，矿业城市的基础设施建设和管理职能大多由国有大型矿山企业承担，企业几乎管理着城市建设的各个方面，“企业办社会”现象在矿业城市中较为普遍。随着国企改革的不断深入，企业管理社会的职能转移给了地方政府，而这也造成了大量的历史遗留问题，成为矿业城市建设的重大障碍和负担。如鸡西市从2001年开始，陆续接收了原鸡西矿务局8个破产煤矿，共移交办社会机构347个，接收人员8500多人，然而，从2001年至今，由于国家破产补助资金基数偏低，加上补助政策过期，补助资金断裂。据粗略统计，近几年鸡西市为解决这一历史包袱已垫付资金14亿多元［2］。矿业城市所依托的矿产资源日趋减少甚至枯竭，后续资源严重不足，接续产业跟不上，一些矿山企业在改制或关闭破产过程中造成大量工人下岗实业（表1），矿业城市的失业问题突出，再就业困难，社会保障压力较大，新型城镇化建设困难重重。

1．3 城乡户籍利益差异问题仍将持续

户籍制度及其上附着的利益差别如教育、医疗、社保、就业等，一直是城乡户籍的最大差异［3］。城乡二元结构体制由来已久，虽然户籍改革制度已经出台，但落实好这一政策，需要教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面的配套政策，完善相关的法律法规，还需要大量经费作为保障。因此，在一定时期内这一差异仍将存在。矿业城市在城镇化推进过程中面临的社会保障压力较大。据资料统计，仅嘉峪关一家矿企就有1．7万人离退休职工，每年需支付职工工资、保险费用达1．6亿元，且呈逐年递增趋势。白银市全市企业职工的养老保险、失业保险、基本医疗保险三项欠费达3．8亿元，已经给城市建设带来了沉重的负担。

1．4 生态环境问题突出

矿业城市面临的生态环境问题远比其它城市要大，长期的矿产资源开采使得生态环境遭到破坏，地质灾害频发。矿产资源开采利用过程不可避免地占用大量土地，对周边土壤、水质、空气造成不同程度的污染，影响当地生态环境，见表2。虽然我国出台了多种措施整治矿山地质环境和生态建设，但矿山土地复垦率仍很低。矿山环境问题一直是矿业城市转型发展的一大障碍，严重影响新型城镇化建设的推进。

2 矿业城市推进新型城镇化的主要任务

2．1 加大棚户区改造力度，推进矿业城市发展转型

李克强总理在资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造座谈会上明确提出要“加大棚户区改造力度，这也是解决城市‘二元结构’矛盾的切入点。”收入分配依然是当前社会关注的焦点，城乡二元结构和城乡差距问题十分突出，矿业城市大多存在较多的棚户区和工矿区，这些区域与繁华的城市中心地带形成了强烈反差，居民生活困难。加大棚户区改造力度，弥补历史欠账，解决困难居民的民生问题，促进社会和谐，这也是新型城镇化建设的必然要求。同时，棚户区和工矿区改造，可以节约大量土地，缓解城镇化建设的土地需求问题。

表2 矿业城市主要环境问题列表［4］

2．2 以户籍改革为契机，推动农村居民向城镇转移，实行均等化服务

2014年户籍改革的全面实施意味着城乡二元户籍制度的终结，不再区分“农业”与“非农业”户口性质。农民进入城市后，需建立与之相适应的配套服务。2014年户籍改革已经开始，城乡二元户籍制度将会改变。城乡户口统一登记，需建立与之相适应的教育、医疗、就业、社保、住房等配套服务［5］。公共服务建设需要全方位、多元化的资金支持，城镇化建设中配套服务的供给不是短期内能够完成的，加上地方政府融资平台受到限制，因此应建立长效且可持续的融资机制。同时，应改进公共服务方式，创新公共服务体制，实现城乡享有统一的公共服务，真正实现城乡一体化发展［6］。

2．3 培育替代产业，为经济发展提供后续动力

要实现矿业城市的永续发展，必须积极寻求矿业以外的接续产业，在矿业开发到一定时期，应努力挖掘潜在的产业优势，发展多元化产业，矿业与非矿产业共同发展。在发展矿业为主导产业的同时，积极挖掘非能矿产业的潜力，将矿业城市单一的产业结构，发展成为多种产业协同发展的新型多功能城市，降低由单一产业尤其是能矿产业给城市发展带来的风险，为矿业城市可持续发展提供保障。同时，多元产业的形成可大量吸纳劳动力就业，抵御因矿产开采枯竭造成的失业风险，为经济发展提供人力支撑。

2．4 以集约、生态、和谐、低碳为中心，建设集约高效、环境友好、和谐发展的宜居城市

新型城镇化最突出的特点是以人为本，集约化、生态化、低碳化。矿业城市在推进新型城镇化过程中必须以此为方向，做好功能区规划，同时突出产业服务功能，加大生态宜居城市建设推广力度。城市建设的重点应放在多功能服务的提升上，必须改变过去粗放式的城市建设模式，对传统的资源产业进行现代化改造，根除环境污染源，建设适宜人居之所。

3 矿业城市推进新型城镇化的路径

矿业城市的发展具有明显的阶段性，即勘探期、前期开采与扩大生产期、鼎盛期、衰退期到资源枯竭期，见图1。矿产资源是不可再生资源，以矿业经济为支柱的城市在矿产资源枯竭以后，必然导致矿衰城竭［8］。在资源鼎盛期，矿业城市必须挖掘非矿产业的发展潜力，培育接续产业，实现矿业城市的战略转型，为推进新型城镇化奠定基础。在建设新型城镇化的大背景下，要实现矿业城市的永续发展就必须在路径选择上更加优化，传统的城镇化发展道路已不再适合，新型城镇化更加注重自然生态、人文社会、和谐共生、经济持续等。矿业城市推进新型城镇化过程中，传统产业结构将得以优化调整，城市的多功能将得到充分开发，城市空间运用更加合理，城市内涵更加丰富。因此，根据矿业城市的特点，在传统城镇化的基础上，提出了矿业城市在推进新型城镇化过程中的路径优化，见图2。

3．1 路径选择

在工业化路线选择方面，改变以往的传统工业发展的老路，对传统的矿业经济进行循环经济改造，推进低碳、环保型矿业经济发展。在原有矿业的基础上，发展多元产业经济，充分运用先进技术和科技成果，重点发展前景广阔、潜力巨大的高新技术产业，如IT、信息技术、生物工程及新能源等，形成多功能城市服务主体。

图1 矿业城市生命周期图［7］

图2 矿业城市推进新型城镇化路径图

在工业生产方式选择方面，改变以往先污染、后治理的老路，摆脱传统高能耗、高污染物排放的传统生产方式，走清洁生产、环保高效、节能降耗的路子。在能矿产业发展过程中，利用循环经济走生态环保之路，减少生产和消费过程中的污染物排放，最大限度地提高资源和环境的配置效率，缓解环境与经济发展之间的冲突。把清洁生产、资源综合利用、生态设计、可持续消费等融为一体，实现矿业城市经济可持续发展和协调发展［9］。

在城镇发展路径选择方面，改变以往城市追求规模大、人口多的发展模式，注重矿业城市的可持续发展，以信息技术创新为推动力，增强环境承载能力，建设宜居城市环境。解决好城乡“二元结构”问题，加大棚户区改造力度，以扩大内需、促进就业为落脚点，同时引导农民市民化，做好民生工程，促进社会和谐。

3．2 路径优化

矿业城市的新型城镇化强调的是一个“新”字，是对传统城镇化发展模式的改进和提升，主要表现在以下三方面。

一是新型城镇化强调的是经济社会环境和文化全面协调的城乡一体化发展，注重以人为本，把人的生产、生活的空间进行转换，而非传统意义上的农村人口的转移，是向更高水平生活空间的转移。积极探索发展矿业外的旅游、劳务输出、生态健康等新型业态，解决城镇化过程中的农民和矿业部门下岗人员的就业问题。

二是新型城镇化的手段是市场化。传统城镇化是由政府主导，主要由土地、人力等生产要素推动的城镇化，而矿业城市的新型城镇化要由市场主导，让市场在资源配置中起决定性作用，以户籍制度改革、社会保障制度改革、行政管理制度改革等制度配套，推动矿业城市协调可持续发展，促进产业和城镇融合发展。发挥市场的主导作用，企业将成为城镇化建设的主角，寻找机会，整合资源，政府只是起引导作用，政府的干预将会减少。

三是城市功能内涵的加强。要充分挖掘矿业城市的特色，不但要注重外在形象，更要注重历史、文化等功能内涵的开发，内外优势结合，充分提升矿业城市的影响力，丰富矿业城市新型城镇化建设的内涵。

4 矿业城市推进新型城镇化的政策建议

新型城镇化推进过程中，在户籍制度、农民进城后的公共服务、土地利用、行政管理体制等方面，现行的体制机制存在很多问题，影响矿业城市新型城镇化的顺利推进。首先，农民落户城市的“门槛”较高，落户条件严格，农民落户的成本负担机制不明确。虽然全国已经建立了城乡统一的户口登记制度，但是，相应的配套政策还没有跟上，教育、医疗、养老等还未落实。其次，矿业城市由于长期的矿产资源开采，受到破坏的土地较多，加上土地利用效率低，土地利用粗放，人均用地面积较少。同时，城市建设对土地的需求也在增长，征用农民土地，产生大量的失地农民，由于对农民的补偿安置机制不够完善，造成失地农民的生活困难，影响社会和谐。最后，我国的行政管理体制使得有些城市享受不到该有的政策支持，比如在土地指标方面，低等级城镇获取土地指标较为困难，制约了矿业城市的发展。

新型城镇化需要创新行政管理体制机制，充分释放城镇化的能量。首先，落实好国家出台的户籍制度改革内容，逐步取消城乡农业和非农业户口的限制。围绕农民进入城市以后可能出现的问题，逐项出台解决方案。解决好农民进城后的教育、医疗、住房、社保等问题，建立统一的、完善的公共服务体系。土地制度管理是体制机制创新的重点，要改变传统的以扩张城镇规模和速度的城镇化模式，强化土地管控，统筹利用好各类土地，提高土地利用效率。做好失地农民的补偿安置工作，建立完善的补偿机制，减少社会不安定因素。改革城镇行政管理体制，借鉴发达国家经验，从中国国情出发，制定出符合矿业城市实际的城镇化建设行政管理制度。

［1］ 徐志强．加快老工业地区资源枯竭型城市改造［EB／OL］．http：／／news．sina．com．cn／c／2011－03－12／104522100971．shtml．

［2］ 历史包袱沉重，资源枯竭城市转型步履维艰［N］．经济参考报，2013－02－22．

［3］ 陈先森，吴天宏．户籍制度改革与社会保障关系研究［J］．经济研究参考，2011（58）：30－37．

［4］ 韩城市国土资源局．我国矿山生态环境与保护现状［EB／OL］http：／／www．hclr．gov．cn／a／dizhihuanjing／dzzh／2012／1204／455．html

［5］ 郭茜．论我国户籍制度的改革［D］．苏州：苏州大学，2009．

［6］ 周明海．民生的关注与追寻――当前基本公共服务均等化问题研究的主要观点综述［J］．兰州学刊，2008（4）：87－91．

［7］ 李玉萍．矿业城市可持续发展初探——以山西大同为例［J］．中国地质矿产经济，2003（3）：9－11．

［8］ 张文忠，余建辉，王岱．中国资源型城市转型路径和模式研究［J］．城市与区域规划研究，2011（1）：11－21．

［9］ 于长立．煤炭城市经济生态转型的理论基础与对策研究［J］．商场现代化，2007（1S）：350－351．