婴幼儿食品安全问题的法律体系构建

2015-01-27王家祺

中国卫生产业 2015年34期

王家祺

国家食品安全风险评估中心标准二部，北京 100022

婴幼儿对于整个国际社会来说属于特殊的人群，婴幼儿的食品安全受到社会各界的广泛重视，甚至对国家的未来发展产生极其重要的影响。根据我国在2010年修订的婴幼儿食品相关规定:婴儿是0～12月龄，幼儿是12～36月龄，婴幼儿在婴儿和幼儿两个成长阶段对食品的需求存在一定的差异性。所以，一旦婴幼儿食品中存在一定的危害因素，其必然会对婴幼儿产生持续性的伤害，甚至极易引发群体性事件。因此，国家食品安全监管部门必须加强对构建婴幼儿食品安全风险防范体系和法律体系重视，为婴幼儿创造安全的食品环境。

1 婴幼儿食品安全问题的本质属性

建立婴幼儿食品安全风险防范法律体系应该先对食品安全风险的实际属性加以分析，只有明确了婴幼儿食品安全风险的实际属性，才能从此入手，对食品安全风险加以防范。一般来说，婴幼儿食品安全风险主要有自然和社会2种属性：首先，食品安全风险与食品自身的成分相关，食品成分本身存在一定的生物性和化学性，一旦其自身各项成分发生冲突，将会带来无法挽回的影响。而其具体负面效果则可以根据事后伤害运用一定的数学公式进行精确的计算，具有相应的实证代表性，属于客观存在的范畴[1]。另一方面，食品安全风险也具有一定的社会性，具体指也就是说安全风险不仅仅包含食物成分所具有的相应物质性危害，还代表社会公众对这一问题的感受，认识以及间接产生的物质性危害等。综合上述分析，我国食品安全风险防范工作所要关注的问题不仅仅包含食品自身的安全性，还要对已经发生、造成较为严重结果的可确定风险以及通过现代社会相关科学技术无法确定、但消费者对其反映强烈、专家也存在相当大争议的食品安全风险问题加以关注。例如前几年“三聚氰胺”奶粉事件发生后，经过对这一问题进行分析和总结，三氯氰胺问题逐渐成为奶粉安全风险防范的重点对象，并且带动婴幼儿辅食安全风险防范工作，受到社会的广泛关注。

2 婴幼儿食品安全法律问题的概述

我国食品安全法律问题主要表现在以下几个方面。

（1）立法体系不完善，缺乏对婴幼儿食品安全问题的明确界定。当前我国食品安全法中与婴幼儿食品安全相关的内容仅限于3条，对安全的含义、适用范围等没有进行明确的规定，在一定程度上导致市场上的婴幼儿食品不够规范。

（2）我国现有食品安全立法对婴幼儿食品种类的限定相对狭窄，无法概括当前市场上众多类型的婴幼儿食品，因此对婴幼儿食品安全的全面管理存在难度，凸显出当前我国婴幼儿食品安全法律方面的缺陷。

（3）法律界定的婴幼儿食品产品标识缺乏规范性。一般情况下，发达国家已经注意到婴幼儿食品安全的重要性，并在法律层面上对婴幼儿食品安全标识进行了专项规定，能够进一步提升婴幼儿食品安全管理水平。但是我国现有的标识性立法并未对婴幼儿食品安全标识进行明确的规定，无法为婴幼儿食品安全管理的实践操作提供科学的指导，需要进一步完善。

（4）风险评估体系不健全。风险评估具体指对食品以及食品添加剂中物理和化学性危害进行适当的评估，进而确定其是否存在风险、风险的主要特征和风险程度等等。在西方发达国家，风险评估工作被认为是加强食品安全管理的重要手段，受到政府部门的高度重视。而我国风险评估工作才刚刚起步，机制和体制建设不健全，不仅评估制度化倾向明显，严重忽视了社会大众对评估工作的主观感受，还在法律层面将其定义为一种纯技术性质的工作，不受到其他相关因素的影响。这一认识存在一定的错误性，从本质上看，风险评估是一个社会政治的过程，在其中交结着不同工作主体的价值评价，因此由专家进行的风险评估只能作为决策的一个重要方面，最终决策还应该广泛听取食品生产、经营、消费相关单位的意见和建议，权衡当前我国政治、经济社会的基本发展形势，做出最为全面可信的价值判断。所以我国食品安全风险评估应该最大限度的改善过于依赖专家技术性分析的现状，加强对公众评估的重视，增强评估公信力。婴幼儿食品安全风险评估也是如此，2010年出现的圣元奶粉事件就是过于依赖专家技术评估的不良后果。

（5）缺乏统一的食品安全监测机制。2013年，国家结合当前我国基本国情和社会主义现代化建设发展的需要进行了大部制改革，将食品安全规划管理工作纳入到食品药品监督管理总局的工作范围内，对食品生产、流通等环节的安全性和有效性进行监督管理，基本执法模式也由传统的多头管理转变为集中管理，有利于在建设发展中构建统一的监测体系，消除分段监管的弊端。但是。由于婴幼儿食品安全管理具有一定的特殊性，其安全风险防范是一个复杂的系统性工程，食品药品监督管理局作为食药监管机构一般没有精力对每一个小环节进行监测和管理，管理实效受到影响。

（6）资金投入不足。近几年，我国教育、医疗卫生、社会保障方面的财政支出不断增多，对人民生活水平的提升产生了相应的积极影响。但是，相较于这些，我国用于食品药品监督管理工作的财政投资却相对较差，甚至呈现出缩减的现象。资金的不足在一定程度上限制了食药监测体系的进一步发展，主要表现在以下几个方面：①监测种类有限，监测方法单一落后。我国残留物监测种类相对较少，即使是监测种类相对校对的动物源性食品，监测种类也仅仅为美国的1/3，并且整个监测工作以残留检测方法为主，技术手段相对落后。②资金投入的不足也严重限制了信息公开平台的构建和发展。与美国等发达国家相比，我国在食品安全检测方面信息采集和开发技术有限，数据信息相对分散，整体质量偏低，对食品安全检测质量产生不良影响。③基层监督力度偏低。现阶段，我国半数以上的市县监管机构没有设立相应的食品安全监督管理科室，乡镇机构更是无法配备充足的工作人员，对食品安全监督管理工作的开展造成了一定的限制。

3 婴幼儿法律体系的构建相关措施

3.1 建立健全的食品安全法律法规体系

食品安全立法的进一步完善应该从实体立法和程序立法两个重要方面入手。

在实体立法上：首先，应该结合当前婴幼儿食品安全需求在国家出台的《食品安全法》中设立更为全面的法律规定，为婴幼儿食品安全工作的开展提供相应的法律保障。婴幼儿食品的制作首先应该重视营养、安全和口味等问题；而婴幼儿药品则更为注重对疾病的防范和治疗等。针对现在我国市场上存在的大量婴幼儿营养食品和保健食品等，可以根据膳食补充剂方面的法律法规适当增加膳食补充剂种类和医用食品两个种类，并明确区分的标准[2]。其次，除乳粉以外，应该针对婴幼儿的其他主要辅食产品出台安全标准，为企业的生产提供重要的参考。最后，在婴幼儿食品的安全标识方面，还应该按照婴幼儿的成长阶段进行划分。如适合3岁以下婴幼儿食用的产品应该带有统一的标识，并具体标明其所适用的具体月龄等，和普通食品进行明确区分。此外，还应该注意婴幼儿食品的配料表应该更加完整，同时附加特定的参考食用指南，对食品的安全成分进行严谨介绍，最大限度的避免夸大宣传对消费者产生误导。

在程序立法方面应该保证立法工作的公正性、公开性和透明性。我国相关食品安全风险的监督检查机构应该定期组织一些由广大消费者自行组建的社会公众组织参与相应的座谈会或听证会，进而第一时间了解广大消费者对食品安全风险防范问题的认识，分析消费者在食品安全方面价值趋向等，进而在全面考虑消费者主观感受的前提下，设计一系列备选方案，再邀请这方面的专家对各个相关备选方案进行更为科学的探究和整理，最终确立婴幼儿食品安全立法草案。这一方案最终应由食品安全监督管理部门、专家组织及社会公众组织联合确定。在实际立法过程中，还应该保证社会公众组织能够全程参与其中，并且可以随时针对专家组和食品监管部门的工作提出疑问，最终建立起多元化、系统性和科学性较强的风险评估机制，为消费者消费安全提供一定的保障。

3.2 构建常态化的项目监测管理体系

从传统经验看，新时期我国食品安全防范和法律体系的构建一定要避免重走分段监管的老路，而是应该将传统的部门分段式监测管理进行适当的创新和调整，进而逐渐以项目为核心建立更为科学的横向监测体系。同时，政府相关部门还应该针组织构建相应的常态化婴幼儿食品安全项目，并委托专业组织加以安排，明确各个相关项目的具体内容，以及不同岗位工作人员自身的职责等。在具体操作方面，应该由相应的食品药品监督管理总局为婴幼儿食品安全风险防范和法律体系的构建设置专门的管理机构，接受我国政府食品药品监督管理部门的直接领导，由专家组成员对婴幼儿食品的生产、销售等环节存在的风险进行分析，并结合分析结果进行实时监管。在这一机构的组建过程中，应该保证专家不仅是食品安全风险防范领域的权威，具有丰富的相关知识储备，还应该具备健全的人格和较高的职业道德，能够端正工作态度，保证以客观的态度对婴幼儿食品安全风险问题进行分析，为法律体系的建构提供相应的意见和建议。这一项目监测管理体系的具体工作模式为，首先由风险监督管理机构定期深入群众，进行市场调研，广泛听取社会公众在这方面的意见和建议，然后针对不同的食品安全风险建立多元化的经营管理项目，并通过有针对性的风险评估来对项目负责和协作机构加以确定，明确各个相关机构在项目建设中的权力和责任，从而真正克服传统分段监管存在的弊端，在整个管理体系中组建一种系统性相对较强、可以预见的食品安全风险监督管理模式。

3.3 设立专门的婴幼儿食品安全风险防范基金

我国中央和地方食品药品监督管理局应该在国家相关政策的指导下联合社会民间组织构建婴幼儿食品药品安全风险防范和法律体系建构专项基金，并且国家和政府在这方面的资金投入应该与教育投入相当。在基金组织的建设过程中，工作人员应该明确各项资金的实际流向，并积极使用监测实验室、设备和相关信息平台以及数据库等对监测范围进行全面覆盖，进而对婴幼儿食品安全风险防范工作进行指导。同时，在实际工作过程中还应该加大对基层食品安全风险防范工作的资金投入，将专项资金链不断向乡镇延伸，为地方基层食品安全风险防范和法律体系的建构提供相应的支持，对食品的来源安全进行监管，最终从源头上解决这一问题。