矿产资源补偿费减免过程中出现的问题及对策讨论:以安徽省补偿费减免规范为例

蒋健明，汪应宏，李建设，王秉义，张 玲

(1.中国矿业大学环境与测绘学院，江苏 徐州 221116；2.安徽省省公益性地质调查管理中心，安徽 合肥 230001；3.安徽省土地勘测规划院，安徽 合肥 230601；4.安徽省天然气开发股份有限公司,安徽 合肥230051)

矿产资源补偿费减免过程中出现的问题及对策讨论:以安徽省补偿费减免规范为例

蒋健明1，2，汪应宏1，李建设2，王秉义3，张 玲4

(1.中国矿业大学环境与测绘学院，江苏 徐州 221116；2.安徽省省公益性地质调查管理中心，安徽 合肥 230001；3.安徽省土地勘测规划院，安徽 合肥 230601；4.安徽省天然气开发股份有限公司,安徽 合肥230051)

“安徽省矿产资源补偿费减免申请、核实、审查规定”是全国第一个关于矿产资源补偿费减免申请和审核的技术性规定，本文在肯定该规定的合理性和其积极作用的前提下，结合实践对该省矿产资源补偿减免技术规定进行梳理和剖析，指出该规定在一些减免项目名称的规范性、减免条款的定性和定量的划分等方面较易引起争议。并指出，矿产资源补偿费减免规范应从矿产资源资产性入手，将矿产资源储量动态检测、矿山监督管理与矿产资源补偿费征收工作相结合，从国家层面及时修改完善矿产资源补偿费征收及减免有关规定，按矿种制定一个格式化、操作性强、推广性强的征收减免规范。

矿产资源；补偿费；减免规范；技术规范

矿产资源补偿费的征收是为了保障和促进矿产资源的勘查、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益。国务院150号令对矿产资源补偿费的征收在法律层面上进行了规定，因其考虑到保护资源与维护财产权益同等重要性，对补偿费减免进行了原则性规定[1]，由于相关技术要求及规范的缺失，导致在实际操作中难以把握。安徽省在2010年制定了全国第一个减免规范性文件。笔者有幸参与了该规定制定的全过程，本文拟通过对安徽省矿产资源补偿减免技术规定进行剖析，探讨如何进一步完善相关矿产资源补偿费减免技术规范。

1 问题的提出

1994年国务院颁布了150号令《矿产资源补偿费征收管理规定》(以下简称《规定》)，该规定第12条、第13条就矿产资源补偿费减免进行了原则性规定。随着补偿费征收工作的深入开展，全国就补偿费减免问题不断出现新情况，针对这些问题，在国家和省级层面上也先后发布了一系列部门规章予以解释。但由于矿产资源补偿费减免工作是一项政策性技术性很强的工作，现行的《规定》和解释中，对矿产资源补偿费减免只有原则性和程序性的规定，在减缴比例上没有具体规定，技术性的具体要求也没有，客观上导致矿产资源补偿费减免工作失范，自由裁量权过大。例如，申请减免企业对申请减免的理由、低品质矿产的说明、“三下”开采的面积计算依据、参数选择、减免计算方法、财务报表分析等方面都存在着一些问题，这些问题对矿产资源补偿费减免的合理性、标准化管理产生一定的困扰[2]。

2 安徽省补偿费减免技术规定

安徽省补偿费减免规定体现在该省2010年出台的《关于印发安徽省矿产资源补偿费减免申请、核实、审查等三个暂行规定的通知》(皖国土资〔2010〕392号)中(以下简称《减免规定》)，主要分两个方面，一是减免程序上的规定，包括《安徽省矿产资源补偿费申请减免文本编写规范》、《安徽省矿产资补偿费减免核实程序与要求》、《安徽省矿产资补偿费减免审查程序与要求》、《安徽省××矿矿产资源补偿费减免解释与说明》；二是减免申报审查技术上规范。本文重点讨论对减免技术规范。

《减免规定》主要主要依据《规定》第12条、第13条内容，通过规程分类法、法规技术解释与经济成本比较分析法、矿区投影法，将《规定》及有关减免政策解释以《减免规定》的形式展现出来。其具体内容详见表1。

2.1 规范分类法

由于《规定》对减免部分的条款在实际工作中不好操作，地方的规范只有在不违背《规定》的法律原则下制定，该省将各类部颁规范进行分类，如对《规定》第12条中“开采已关闭矿山的非保安残留矿体的”，该省引用国家煤炭工业局《关于颁发(建筑物、水体、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规程)的通知》(煤行管字〔2000〕第81号)有关规定，用于延伸解释煤炭矿山非保安矿柱等；此外，还将部颁的地质勘查、开发利用的各类规范用于解释减免条款。

2.2 法规技术解释与经济成本比较分析法

根据《规定》的精神，国家征收矿产资源补偿费的主要指导原则既为了保障和促进矿产资源的保护与合理开发，又要维护国家对矿产资源的财产权益[3]。因此，在《减免规定》的制定过程中，该省采用经济成本比较法，结合实际，对法规用技术语言加以解释。如对在水体下开采问题，按照常规的理解，水体下开采是指在水体的垂直下方开采，但在实际工作中，通过调研与测算，如煤炭矿山，往往在煤矿含水层下开采，其开采风险和开采成本巨大。该省在《减免规定》中引用了《关于印发<安徽省煤矿含水层下开采若干规定>的通知》*据安徽省经信委(皖经煤炭〔2007〕110号)。文中解释，将煤矿含水层下开采也是视做减缴项目来对待。又如对于“断层三角煤”*国务院150号令是1994年颁布的，当时的煤炭矿山的开采才刚刚引用综采系统.其实在国家有关规定和相关规范中，没有“断层三角煤”这个概念，“断层三角煤”是在实际开采中因利用综采系统而形成一种形象的叫法。(图1)，断层三角煤是因为断层和采煤工作面斜交，造成一个三角区域，无法用正常的开采工艺开采，安徽两淮矿区大部分矿山均将这部分资源量作为开采损失量摊销处理。在后期，采用特殊的工艺进行残采，以提高资源回收率。按照征收矿产资源补偿费的主要指导原则该省将此项目列入到补偿费减缴项目中来。

2.3 矿区投影法

《规定》中，对“依法开采水体下、建筑物下、交通要道下的矿产资源的”可以减缴矿产资源补偿费，但是，如何确定“三下”范围，以及如何计算，又是实际操作中面临的难题。该省在减缴规范中对“三下”开采的面积计算依据、参数选择进行了规定。并首先要求提供矿区压占平面图(图2～4)，并规定，对于地表构筑物涉及资源补偿费减缴的类型仅限于未获得政府补偿的村庄、河流、堤坝、交通要道和220kV以上的高压线路等。“三下”面积的计算，对于村庄等块状构筑物一般采取垂线法计算其压覆范围，对河流、交通要道等线状构筑物一般采取剖面计算法计算其压覆范围(图5、图6)。

安徽省通过几年来矿产资源补偿费减免规范的实践，为该省矿产资源补偿费减免的申请核实提供了有效依据，也取得了很大成效(图7)。

图1 淮南某矿断层三角煤示意图

图2 淮北煤田某煤矿地面构筑物示意图

图3 淮南某矿村庄下压覆煤炭资源示意图*据安徽淮南矿业集团《××煤矿涉及减缴矿产资源补偿费资源储量范围核实报告》。

图4 村庄等块状物压覆范围计算示意图

3 讨论与建议

虽然安徽省在减免实际操作过程中，《减免规定》的制定起到了很大的检验作用，但《减免规定》本身也存在一些对减免项目的定性、定量划分、名称不规范及多解性等问题，较易引起争议[3]。

3.1 《减免规定》的法律效力问题

由于《规定》中的“三免五减”不够具体，安徽省为便于操作，在编制《减免规定》中部分引用了部、省颁规程或规范，但其法律效力问题值得讨论。规程，简单说就是“规则+流程”，一般特指某一方面的相关流程和规则，如操作规程，应属指导性文件；规范是指群体所确立的行为标准，技术规范在法律上被确认后,就成了技术法规。如关于“三下”问题，《减免规定》中就引用了该省国土资源主管部门颁布的《建筑物、水体下、铁路及主要井巷煤柱留设与压煤开采规程》(通常所说的“三下”规程)；“三角煤”“断层煤”“断层煤柱”则依据的是煤炭部1982年试行的《关于合理开采煤炭资源提高回采率的若干规定》中提出的要求，这些均为技术要求，而不是规范性文件，在此引用就涉及到法律效力问题，是否违背上位法的精神，有待于探讨。

图6 淮南某矿淮河堤坝下压覆煤炭资源示意图

图7 2002～2012年安徽减免企业补偿费缴纳额与减缴比例对比图(数据来源：安徽省国土资源厅)

3.2 《规定》中对相关主管部门规定不够明确

《中华人民共和国矿产资源法》第二十条规定：“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区(如重要工业区、大型水利工程设施、重要河流以及国家规定不得开采矿产资源的其他地区)开采矿产资源”；按照对《中华人民共和国矿产资源法》的理解，《规定》中所涉及的“三下”资源量的开采必须经过主管部门批准同意才具备减免条件，否则应视为违法开采。但哪些主管部门拥有审批权？无论是《中华人民共和国矿产资源法》还是《规定》均没有明确界定。安徽省在制定《减免规定》中也很难对“有关主管部门”界定，尤其是对“三下”开采的。如水利工程下开采，企业编制了压矿报告，并经国土资源部门批准压覆资源量，考虑到充分利用资源，在生产安全管理部门批准同意后可以开采，那么生产安全管理部门是否就是行政主管部门？还是水利部门？这些都是需要国家层面上来系统的梳理和解决[4]。

3.3 《规定》中“水体下”减免项目划分不明确

《规定》明确规定“水体下” 开采要依法，但对什么类型的“水体”没有界定，由哪级水利主管部门负责审批也没有明确，“水体下”也没有给出专业的解释。对“水体下”的常规理解是在水体的垂直下方开采，但安徽省在进行《减免规定》研究中，通过对煤炭矿山的调研与测算，发现在煤矿含水层下开采，其开采风险和开采成本更大。据此，《减免规定》对“水体下”的理解延伸到煤系顶部含水层、太原组灰岩水、井下开采岩层水体等，单其解释力是否违背了上位法的精神也是值得探讨的问题。因此，建议在国家层面上对此进行研究，如对河流的适当分类(如大小、季节性河流)、“水体下”的类型进行明确。

3.4 《规定》中对“开采未达到工业品位或者未计算储量的低品位矿产资源”覆盖不全面

对于非煤矿山存在有未达工业品位或未计算储量的低品位矿产资源，但是对于煤炭产品而言，衡量煤质好坏的标准包括煤中灰分、挥发分、发热量、硫分、粘结性、结焦性、粒度等指标，例如灰分，小于40%的为煤，大于40%的则为“炭质泥岩”，又如赋存厚度，其经济可采性最差的是薄煤层(地下开采时厚度1.3m以下的煤层、露天开采时厚度3.5m以下的煤层)，以上两项在资源勘查规范中均不估算“资源量”。如果开采，经济效益显然低于其他性质的煤，现实情况是煤炭市场行情好，企业逐利意识会采掘此类煤矿，但当市场行情低迷时，弃采是不二选择，煤炭开采中如果弃采，将是资源的永远浪费没法回采的。国家应给以让费减税的政策以支持企业节约利用资源，这也正是《规定》的法律公允精神的体现。

综上所述，为了更好的发挥资源效用，节约利用资源，矿产资源补偿费征收、减免规范化管理是当务之急，国家要从矿产资源资产性入手，将矿产资源储量动态检测、矿山监督管理与矿产资源补偿费征收工作相结合，及时修改完善矿产资源补偿费征收及减免有关规定[5-6]，汇集整理相关矿产资源规范、规程，按矿种制定一个格式化、操作性强、推广性强的征收、减免规范。同时，为了切实做好资源资产化管理工作，建议建立回采率系数考核与浮动费率相挂钩机制，即回采率系数作为一个考察标准，按照实际回采率完成情况确定企业的费率标准，这样，从经济角度上根本解决资源浪费状况。

[1] 国土资源部.国土资源部关于进一步规范矿产资源补偿费征收管理的通知[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201307/t20130710_1239141.htm,2013-07-10.

[2] 蒋健明.矿业税费制度实证分析[J].矿业快报,2007(5):23-26.[3] 许大纯.矿产资源补偿费计征对象的研究[J].矿业研究与开发,2010 (5):100-102.

[4] 耿书文,刘胜富,任天贵，等.矿产资源补偿费征管的博弈分析及对策建议[J].煤炭学报,2002(1):108-112.

[5] 蒋健明.我国矿产资源税费制度研究及政策建议[D].杭州:浙江大学,2006.

[6] 李娜，李勇，吕宾，等.关于我国海上油气资源补偿费征收的几点思考[J].中国国土资源经济，2014(2)：43-45.

Mineral resources compensation reduction problems and countermeasures:Case study from Anhui compensation reduction specification

JIANG Jian-ming1,2,WANG Ying-hong1，LI Jian-she2，WANG Bin-yi3，ZHANG Ling4

(1.School of Environmental Science and Spatial Informatics，China University of Mining & Technology，Xuzhou 221116，China；2.Anhui Province Public Geological Survey Management Center，Hefei 230001,China；3.Anhui Institute of Land Surveying and Planning，Hefei 230601,China；4.Anhui Province Natural Gas Development CO.,Ltd.，Hefei 230051,China)

Anhui mineral resource compensation fee remission application，verification and censoring regulation is the first technical requirement in the mineral resource compensation fee application and censoring in China.In the regulation framework，this paper analyzed the role in the regulation application practice，and pointed out the controversial aspect on the qualitative and quantitative division in the remission project and term.The conclusion is that the regulation on the mineral resource compensation fee remission should consider the mineral resource asset，combined with the mineral resource reserve dynamic monitoring，mine supervision management and mineral resources compensation levy.Above all，the mineral resource compensation fee levy and remission should be revised from the national level in time，as mineral species to provide a format，operational and promotional norm.

mineral resources；compensation；reduction specification；technical specification

2014-06-09

2014年安徽省国土资源厅国土资源科技项目“安徽省矿产资源补偿费减免申请、核实、审查等三个暂行规定进行评价与修订”资助

蒋健明(1971-)，男，安徽铜陵人，高级经济师,高级工程师，博士研究生，研究方向为矿产资源评价与管理。E-mail: 498475411@qq.com；

汪应宏(1967-)，男，安徽太湖人，教授，博士生导师，研究方向为资源经济评价与管理。

F812.42

A

1004-4051(2015)01-0035-05